Resfriamento ou aquecimento global? Durante os anos de 1970 e início da década de 1980 cientistas de diversas áreas encontravam em suas pesquisas fatos que confirmavam a possibilidade de ocorrer um ou outro. Havia uma forte suspeita nos meios científicos de que estava em curso uma mudança climática fora dos padrões considerados normais. A análise que fizeram das variações da temperatura média planetária para os últimos cem anos mostrava um quadro controverso. Duas fases se destacavam: uma primeira que indicava o aumento da temperatura entre 1850 e 1940 e, a partir de então, uma queda que permanecia ainda neste período, 1970/1980. Alguns cientistas passaram a acreditar que a tendência era de diminuição prolongada e isso iniciaria uma nova era glacial em pouco mais de cem anos. Porém, outros apontavam o aquecimento, pois mesmo a temperatura em queda nas últimas décadas, a média de aumento ainda era maior para o período todo. Abriu-se espaço para uma controvérsia científica.
As revistas Science e Nature publicaram ao longo desses anos artigos relatórios de pesquisas, comentários, editoriais e matérias que trataram do tema. Traziam ambas as correntes de interpretação do futuro climático em suas páginas, porém era um debate indireto entre os cientistas envolvidos, no qual cada um apresentava seus enunciados e argumentos sem a preocupação de diretamente criticar a pesquisa ou o posicionamento de outro cientista. Isso ocorreu porque as incertezas sobre o funcionamento do sistema climático eram amplas e os cientistas procuravam criar os padrões e modelos que dessem conta desse mecanismo. Também existiam diferenças nas pesquisas, nos objetos que eram utilizados para analisar as variações climáticas do passado; assim, vulcões, geleiras, oceanos etc. fizeram parte do escopo de análise desses cientistas.
Para analisar essa controvérsia ocorrida na década de 1970 e que durou até os primeiros anos de 19801, inicialmente tratamos as bases sociais e científicas sobre as
quais os cientistas envolvidos tiveram a possibilidade de debater essa questão. Assim, partimos do contexto político da época, com ênfase na questão ambiental e a crescente preocupação nos meios sociais com a poluição atmosférica. Em seguida, discutiremos formação de redes científicas em torno do clima e da atmosfera. A utilização de novas
1 Houve também a discussão sobre a degradação da camada de ozônio neste período. Por razões de
tecnologias, como os satélites, e a criação de centros de pesquisa, auxiliaram a climatologia e demais áreas científicas preocupadas com o clima. Também ajudaram na definição de teorias que explicassem o funcionamento das mudanças climáticas naturais e na obtenção de dados novos sobre o clima em eras geológicas. A soma desses vários fatores, em nosso entendimento, alimentou a suspeita entre os cientistas de que algo estava errado com o clima contemporâneo.
1 - As políticas de defesa do meio ambiente e as revistas
No editorial da Science de 20 de março de 1970, “Progress in Abating Air
Polution”, o editor-chefe Philip Abelson trata de um problema ambiental que preocupava a opinião pública dos Estados Unidos da América (EUA): a poluição atmosférica. O autor enfatiza as medidas que o governo do país e algumas indústrias tomavam para conter a poluição gerada no território estadunidense. A indústria automobilística procurava reduzir os níveis de monóxido de carbono (CO) nos automóveis produzidos. Os governos estaduais, por sua vez, tentavam diminuir a quantidade do dióxido de enxofre (SO2) dos combustíveis comercializados em seus
territórios. Segundo conta Abelson, a grande emissão deste último gás na atmosfera havia causado mudanças nos padrões meteorológicos de algumas regiões, devido à inversão térmica2, o que levou a catástrofes em Ohio e no Mississippi e mesmo um
início deste fenômeno em Nova York (ABELSON, 1970).
Para Abelson, essas medidas teriam um custo. A energia elétrica, por exemplo, necessitaria de um processo para retirar de sua geração os compostos prejudiciais à atmosfera. Uma tecnologia que estaria disponível para o uso comercial, mas que aumentaria o valor da eletricidade. Ainda assim, para o editor da Science, seria algo a ser aceito dados os benefícios que traria para a sociedade do país. “Pela perspectiva dos
perigos à saúde e outros custos da poluição isto parece ser um pequeno preço a ser pago. Com esta nova tecnologia os maiores poluidores podem baixar suas emissões do dióxido de enxofre e obrigatoriamente isto deve ser realizado rapidamente”
2 Este fenômeno se traduz na formação de uma camada atmosférica de poluentes, que impedem a
movimentação normal do ar: o ar frio não sobe e fica aprisionado pelo ar quente; assim a poluição estaciona acima das grandes cidades e gera com isto prejuízos para a saúde da população urbana.
(ABELSON, 1970, p. 1570) 3. O editorial da Science trazia as implicações econômicas e
tecnológicas para a resolução da poluição atmosférica como um problema ambiental que já afligia grandes cidades dos EUA. O aumento nos custos da geração de energia elétrica e dos veículos que seriam produzidos não seria um problema, já que o benefício obtido era compensador.
Esse texto de Abelson nos revela que as demandas ambientais haviam atingido uma amplitude considerável na sociedade dos EUA e alcançaram a comunidade científica. Ou seja, os problemas ambientais que na época estavam na pauta de discussão pública, por movimentos ambientalistas, pelos políticos e especialistas, entravam diretamente nas preocupações dos cientistas4.
Nos EUA, como podemos notar pelo editorial de Abelson (1970), os indícios da gravidade do problema em algumas cidades levou à criação de leis estaduais que tinham como objetivo o combate à poluição. Em âmbito nacional, no final de 1970, no dia 12 de dezembro, o governo estadunidense criou uma agência regulatória para a proteção do meio ambiente em seu território, a Environmental Protection Agency (EPA). Essa agência governamental, instituída a partir do National Environmental Protection Act (NEPA), promulgado também nesse ano, abriu as portas do ambientalismo na esfera política dos EUA. Na opinião de John Opie, historiador dos EUA, isso inaugurou uma “Era Ambientalista” no país, momento “[...] quando a nação estava galvanizada em
ações urgentes e quando as questões ambientais foram absorvidas pelo público em geral [...].” (OPIE, 1998, p. 438)5.
A EPA atuou (e ainda atua) como uma agência regulatória, voltada para a fiscalização do meio ambiente nos EUA. Entre suas atribuições estava a verificação da qualidade do ar, água e resíduos sólidos. Congregou funcionários de outros departamentos do governo, em um esforço de atendimento e regulação em diversas frentes, e com isto obteve uma relativa autonomia política, pois se reportava diretamente ao presidente dos EUA6. Sua capacidade de regulação foi ampliada com a instituição de
leis especificas para a poluição ambiental, tal como a Clean Water Act (1972) e
3“In view of the health hazards and other costs of pollution this seems a small price to pay. With this new
technology the major polluters can lower their emissions of sulfur oxides, and they should be required to do so expeditiously”.
4Anteriormente teremos essa presença de cientistas no movimento ambientalista, porém pode-se afirmar
que a discussão sistematizada e ampla, pelas ciências, dos problemas ambientais ocorreu a partir da década de 1960 e primeiros anos de 1970.
5“[...] when the nation was galvanized into urgent action and when environmental issues were absorbed
into the public mainstream [...].”
Occupational Health and Safety Act (1970), mas o principal instrumento legislativo que
nos interessa aqui é o Clean Air Act (CAA) de 1970.
A CAA entrou em vigor junto com a criação da EPA em dezembro de 1970. A lei ampliava uma antiga legislação, a National Ambient Air Quality Standards (NAAQS) que, segundo John Opie, apenas se ocupava da saúde da população e não em promover uma regulação ambiental. A CAA, por sua vez, tinha um objetivo mais amplo no controle das emissões dos poluentes, como um mecanismo de interferência econômica, ao fiscalizar indústrias e demais atividades humanas que poderiam gerar poluentes atmosféricos. Para Opie (1998, p. 455), “O ato fez muito em estabelecer uma
política que forçava a regulação ao promover a redução da poluição ao nível determinado, independente do custo econômico ou das limitações tecnológicas [...].”7.
Ações que estavam dentro de metas estipuladas previamente para a redução da poluição aos níveis que os especialistas acreditavam serem os desejáveis para manter a qualidade do ar para a população do país.
Na Science, em 1975, temos uma descrição do funcionamento da lei e da EPA, no artigo “EPA's Role in Ambient Air Quality Monitoring”, de Alan Hoffman e colegas, que trabalhavam na época na própria agência. Segundo eles, a EPA estabelecia como metodologia de ação a definição de padrões ideais e o monitoramento da poluição atmosférica. Havia um total de cinco poluentes que deveriam passar por essa regulação: dióxido de enxofre, partículas suspensas, monóxido de carbono, óxido nitroso e oxidantes fotoquímicos (no caso, o ozônio). As medidas variavam de um poluente a outro, mas procuravam atender as determinações da agência para que não causassem prejuízos à saúde humana e ao ambiente (HOFFMAN et al., 1975).
O controle definido pelo CAA deveria ser implementado em até três anos pelos estados do país, sendo que cada um estabeleceria medidas próprias para atender aos padrões ideais. Além disso, deveriam enviar à EPA informações a respeito da qualidade do ar em seus territórios, para que fosse organizado um banco de dados nacional, tanto para controle quanto para o planejamento de estratégias (HOFFMAN et al., 1975).
Apesar de existirem conhecidas limitações para a maior parte da informação ambiental que está sendo coletada, a EPA necessita desta informação para prover uma perspectiva nacional do progresso em atingir e manter o ar limpo. Ser uma instrumentação confiável e reproduzível,
7“The act did much to establish the policy of ‘forcing’ regulations to require pollution reduction to a
apoiada por um programa que garanta a qualidade em toda a nação, são os pré-requisitos para a composição de um quadro geral preciso da qualidade do ar e para a administração equitativa das medidas de controle (HOFFMAN et. al., 1975, p. 248)8.
Dessa maneira, a EPA e o CAA estabeleceram uma metodologia de avaliação dos poluidores e dos poluentes, com a definição de margens de segurança e os limites que poderiam ser atingidos. Apostaram na tecnologia como uma maneira de controle dos poluentes emitidos na atmosfera. Mas essa regulação das atividades econômicas tinha um limite imposto pelo próprio sistema e pela ideologia dominantes no país naquele momento, marcado pela entrada paulatina do neoliberalismo, pois os formuladores da agência e da lei assumiram também que a poluição era um “mal” necessário da industrialização; assim, não foram criados meios de prevenção da geração dos poluentes, apenas seu controle.
O CAA também reforçou a política existente, que seria em breve bastante criticada, na qual os problemas da poluição poderiam ser resolvidos através dos controles de engenharia ao fim do processo. A alternativa – “prevenção da poluição” – não se tornaria parte da agenda da EPA até os anos 1980, sendo que o Pollution Prevention Act não passou antes de 1990 (OPIE, 1998, p. 455)9.
Essa crença na possibilidade de controle tecnológico dos poluentes pela legislação acabou por atingir diversas atividades econômicas que, direta ou indiretamente, estavam envolvidas na produção desses gases. Por exemplo, a CAA obrigou as indústrias automobilísticas a incluírem em seus produtos equipamentos para a redução dos gases nocivos à atmosfera. Instalou-se então o chamado catalisador, que executava exatamente essa tarefa. Uma tecnologia que teve como consequência forçar as companhias de combustíveis dos EUA a também diminuir a quantidade de chumbo em seus produtos, pois o mesmo prejudicava a eficácia do catalisador (OPIE, 1998).
8“Although there are known limitations to much of the ambient data currently being collected, EPA must
rely on such data to provide a national overview of the progress in achieving and maintaining clean air. Dependable, reproducible instrumentation, backed by a nationwide quality assurance program are essential prerequisites to the compilation of an accurate composite picture of national air quality and to the equitable administration of control measures”.
9“CAA also reinforced the existing policy, soon to be vigorously criticized, that pollution problems could
be solved through ‘back-end’ or ‘end-of-pipe’ engineering controls. The Alternative – ‘pollution prevention’ – did not become part of EPA´s agenda until the 1980s, and Pollution Prevention Act was not passed until 1990”. O Pollution Prevention Act foi uma espécie de atualização da legislação em vigor no
país, que procurava aumentar o rigor da regulação da agência, promover a fiscalização e punição das atividades que geravam poluentes, não mais pelo controle, mas com a prevenção da emissão de gases na atmosfera.
Dessa forma, a regulação, que estava focada em atividades diretamente geradoras de poluentes, afetou aquelas que indiretamente emitiam tais compostos10.
A EPA, por meio do CAA, buscava em todo o território dos EUA estabelecer um controle sobre a poluição atmosférica. A ação da agência e de sua legislação para a época mostrava um pioneirismo do país no combate às diversas formas de poluição que a industrialização gerava no meio ambiente, tanto urbano quanto rural. A esfera política nos EUA na década de 1970 atendia aos anseios da sociedade e colocava em funcionamento uma série de leis que atuariam no combate à poluição no território estadunidense. A EPA e sua Clean Air Act foram criados em um contexto no qual os conservadores estavam no poder político do país. Contraditoriamente, a administração pro indústria do então presidente Nixon instituiu a agência e deu amplos poderes para seus marcos regulatórios.
Esta decisão de organizar uma instituição regulatória em meio a um momento de retomada do liberalismo econômico nos EUA pode soar estranha. Opie (1998) procura esclarecer a questão ao indicar que no ano de 1970 teria ocorrido um cisma entre certos industriais (do ramo automobilístico) e a ala conservadora da política estadunidense, da qual Nixon fazia parte. Segundo afirma o historiador, as indústrias de automóvel se organizaram em uma espécie de Trust com a intenção de não competir umas com as outras em relação a políticas ambientais, ou seja, não queriam promover o controle de poluentes, que já se mostrava como uma demanda social. Isto levou, no entendimento de Opie, à aceitação da EPA pelo congresso, como forma de punição política a estas indústrias.
Entretanto, não consideramos a afirmação de Opie como suficiente para explicar a existência de uma agência regulatória como a EPA em meio à redefinição do liberalismo, agora então entendido como neoliberalismo na época de Nixon, e mais fortemente depois, com Reagan e Thatcher (Inglaterra) na década de 1980. Três fatores auxiliam nesse entendimento: primeiro, a opinião pública estadunidense começou a se organizar na luta pelo meio ambiente, principalmente por meio de ONGs; em segundo, houve a contribuição das ciências que, pelas pesquisas desenvolvidas na atmosfera, mostraram o avanço da poluição e os prejuízos que causavam à saúde humana e ao meio ambiente; e por fim, temos uma conjuntura política nos EUA que se mostrava favorável
10 Os combustíveis, mesmo sendo as principais fontes de dióxido de carbono na atmosfera, necessitam
dos mecanismos que criam as condições para a combustão e sua transformação em gases; os motores, portanto, eram indiretamente regulados pela legislação em vigor.
e até indicativa da necessidade de um controle amplo dos emissores de poluentes, seja atmosféricos ou hídricos.
Entendemos que a demanda social para soluções da crise ambiental que se instalou dentro dos EUA é uma explicação mais estruturada e ampla do que aquela apresentada por Opie para a criação de uma agência regulatória do meio ambiente no país. Os três fatores aumentam o pano de fundo, ao mostrar que o meio ambiente e, especificamente, a poluição atmosférica eram uma preocupação mais densa do que um cisma político na ala conservadora dos EUA11.
Estes três fatores que deram suporte ao contexto de criação de uma agência regulatório nos EUA também podem ser sentidos no caso da Inglaterra, onde é publicada a revista Nature, na sua incipiente tentativa política de organizar uma legislação ambiental para o país. Daremos maior atenção a isto para o contexto estadunidense, mas faremos também algumas considerações a respeito para os ingleses.
Nos EUA o interesse político pelo meio ambiente era fomentado pelo envolvimento da opinião pública em torno desse tema. Houve a tomada pelos partidos políticos de ideários ambientais, na tentativa de se adequar aos desejos da sociedade. Nos EUA, a poluição atmosférica teve um peso nas eleições no ano de 1970. Em uma matéria da Science, o repórter Luther Carter escreveu que a poluição do ar era um tema que estava entre as cobranças dos eleitores aos congressistas do país. Principalmente no que se tratava da emissão de poluentes pelos veículos, algo que, como vimos, foi uma das regulações que vieram no final daquele ano com o Clean Air Act e a atuação da
Environmental Protection Agency (CARTER, 1970b).
Esse envolvimento foi alvo de outro editorial de Philip Abelson na Science em 1971. Se inicialmente, em 1970, vimos que o editor-chefe da revista exaltava essa consciência ambiental que tomava conta dos EUA, agora, mais de um ano depois, se preocupa com os encaminhamentos que isso tomou, conforme escreveu:
Durante 1970 a preocupação pública com a poluição atingiu um pico emocional. Muitas pessoas foram convencidas de que o ambiente estava se deteriorando rapidamente e que todos nós iriamos morrer por conta da poluição. Políticos dos dois maiores partidos procuravam manter posições no movimento antipoluição. A legislação federal e ações administrativas atuavam em nosso ar e água. Convencidos de que o
11 Essa tríade está presente também na obra de Opie sobre o meio ambiente nos EUA. Mas diluída em
público quer ar e água limpa, a indústria americana irá gastar bilhões de dólares em medidas antipoluição (ABELSON, 1971, p. 517)12.
Essa questão emocional no público dos EUA, ainda segundo Abelson, era derivada de informações erradas transmitidas por TVs e jornais. Havia a expectativa, no meio social, de que o oxigênio iria rapidamente se esgotar da atmosfera, algo tido como alarmante pela maioria das pessoas, que exigiam uma solução imediata do governo. Para o editor da Science, o governo tomou as medidas de contenção, mas com um custo que seria muito alto, tanto para as indústrias quanto para a população em geral, e retomava o mesmo argumento que tinha utilizado no editorial anterior. Mas agora, aparentemente, esse gasto não valia a pena, pois a ciência, através dos monitoramentos da atmosfera, havia mostrado que a quantidade de oxigênio não sofreria grande impacto com a presença de poluentes em curto e médio prazo; apenas em um longuíssimo período poderia ocorrer a diminuição significativa do gás. Além disso, Abelson (1971) afirma que os poluentes teriam sua presença reduzida no ar, o que seria algo positivo e não haveria justificativa para toda essa preocupação. Dessa forma, para ele, a histeria coletiva não se justificava, ainda mais com o aumento da carga de impostos para combater algo sem tamanha necessidade.
Do outro lado do Atlântico, o ambientalismo também ressoou nas discussões de um sistema político fechado como o britânico. McCormick caracteriza a política na Inglaterra como um meio no qual a opinião pública teria pouca influência sobre as decisões tomadas em suas instâncias parlamentares. Para o historiador, haveria uma limitação imposta pelos políticos ao acesso às informações pela população (MCCORMICK, 1992).
Entretanto, no ano de 1970 a situação da poluição virou tema de disputa política na eleição inglesa, tal como ocorreu nos EUA. A Nature publica uma pequena notícia, não assinada, sobre o assunto. Nela estão indicadas as discussões dos três partidos que,