RESPONSABILIDADE SEM CULPA DO ESTADO

Esgotadas as teorias civilistas “[...] e após a teoria da culpa no serviço, o direito dos povos modernos passou a consagrar a teoria da responsabilidade objetiva do Estado” (MELLO apud CARVALHO FILHO, 2011). Ou seja, adotando nesta terceira fase de evolução do instituto, “[...] a responsabilidade objetiva do Estado, isto é, independentemente de qualquer falta ou culpa do serviço, desenvolvida no terreno próprio do Direito Público” (CAVALIERI FILHO, 2020). Pois:

[...] proclamada a responsabilidade objetiva do Estado, pretende-se que “a responsabilidade da pessoa jurídica de direito público interno encontra-se hoje inteiramente fora do conceito civilista da culpa, situando-se decisivamente no campo do direito público. Efetivamente, é nesse direito, não no direito privado, que vamos localizar o fundamento da responsabilidade, que se baseia em vários princípios (equidade, política jurídica), sendo, porém, o mais importante o da igualdade de ônus e dos encargos sociais. A responsabilidade do Poder Público não mais se baseia, portanto, nos critérios preconizados pelo direito civil” (MONTEIRO apud CAHALI, 1996, p. 22).

Para Cahali (1996), essa mudança histórica, nasce a partir do arrêt Blanco de 1873, eis que:

O caráter publicístico da responsabilidade estatal funda-se em especial na sujeição do instituto, perante os tribunais franceses, e a partir do arrêt Blanco (8.2.1873), à esfera de competência da jurisdição administrativa, que faz, por vezes, aplicação de regras diferentes daquelas aplicáveis na Justiça Comum; no que a decisão tende a agravar o Erário pondo em crise a divisão de poderes, pretendeu-se um grau de originalidade tal que os dois regimes de responsabilidade apareceriam, um perante o outro, como dotados de uma autonomia fundamental (CAHALI, 1996, p. 25).

Desta forma, não mais “[...] se cogita da culpa da Administração ou de seus agentes, bastando que a vítima demonstre o fato danoso e injusto ocasionado por ação ou omissão do Poder Público” (MEIRELLES, 2016, p. 781, grifo do autor). Portanto, “essa forma de responsabilidade dispensa a verificação do fator culpa em relação ao fato danoso. Por isso, ela incide em decorrência de fatos lícitos ou ilícitos, bastando que o interessado comprove a relação causal entre o fato e o dano” (MELLO apud CARVALHO FILHO, 2011). Assim, “[...]

descarta-se qualquer indagação em torno da culpa do funcionário causador do dano, ou, mesmo, sobre a falta do serviço ou culpa anônima da Administração” (CAVALIERI FILHO, 2020). Ainda, “responde o Estado porque causou dano ao seu administrado, simplesmente porque há relação de causalidade entre a atividade administrativa e o dano sofrido pelo particular” (CAVALIERI FILHO, 2020).

Assim, conclui-se que “resta, portanto, a teoria da responsabilidade sem culpa como a única compatível com a posição do Poder Público perante os cidadãos” (MEIRELLES, 2016, p. 780, grifo do autor). Entende-se que o Estado “[...] teria que arcar com um risco natural decorrente de suas numerosas atividades: à maior quantidade de poderes haveria de corresponder um risco maior. Surge, então, a teoria do risco administrativo, como fundamento da responsabilidade objetiva do Estado” (CARVALHO FILHO, 2011, grifo do autor).

4.3.1 Teoria do risco administrativo

Para Meirelles (2016, p. 780, grifo do autor), “a doutrina do Direito Público propôs-se a resolver a questão da responsabilidade civil da Administração por princípios objetivos, expressos na teoria da responsabilidade sem culpa ou fundados numa culpa especial do serviço público quando lesivo de terceiros”. Advindas dessa tentativa surgiram “[...] as teses da culpa administrativa, do risco administrativo e do risco integral, todas elas identificadas no tronco comum da responsabilidade objetiva da Administração Pública, mas com variantes nos seus fundamentos e na sua aplicação [...]” (MEIRELLES, 2016, p. 780, grifo do autor).

Também, Cavalieri Filho (2020, grifo do autor) entende que “em busca de um fundamento para a responsabilidade objetiva do Estado, valeram-se os juristas da teoria do risco, adaptando-a para a atividade pública. Resultou, daí, a teoria do risco administrativo [...]”.

Desta feita, Cahali (1996) concorda que:

[...] se mostra compatível – essa teoria do risco – com o caráter publicístico que se irroga à responsabilidade civil do Estado: a sociedade de nossos dias, em que atua a Administração, caracteriza-se por um desenvolvimento acelerado da técnica e das atividades organizadas, que vão criando cada vez maior intensidade situações de perigo de danos; essa mudança tecnológica e estrutural não só comporta maior quantidade de danos possíveis como, também, uma modificação qualitativa da maneira como se produzem tais danos, no sentido de que grande parte deles é de danos anônimos, que devem produzir-se necessariamente pelo simples fato do funcionamento de uma atividade organizada, sem que seja possível a identificação da vontade do sujeito físico que os tenha provocado (VILA apud CAHALI, 1996, p. 34).

Ou seja, “tal teoria, como o nome está a indicar, baseia-se no risco que a atividade pública gera para os administrados e na possibilidade de acarretar dano a certos membros da comunidade, impondo-lhes um ônus não suportado pelos demais” (MENDES JÚNIOR apud

MEIRELLES, 2016, p. 781, grifo do autor). Portanto, em vias de compensação, “[...] todos os outros componentes da coletividade devem concorrer para a reparação do dano, através do erário, representado pela Fazenda Pública. O risco e a solidariedade social são, pois, os suportes desta doutrina [...]” (MENDES JÚNIOR apud MEIRELLES, 2016, p. 781, grifo do autor). Eis que, “se a atividade administrativa do Estado é exercida em prol da coletividade, se traz benefícios para todos, justo é, também, que todos respondam pelos seus ônus, a serem custeados pelos impostos” (CAVALIERI FILHO, 2020). Nesse sentido, “o Estado tem o dever de exercer a sua atividade administrativa, mesmo quando perigosa ou arriscada, com absoluta segurança, de modo a não causar dano a ninguém” (CAVALIERI FILHO, 2020, grifo do autor).

É dessa forma que “a teoria do risco administrativo faz surgir a obrigação de indenizar o dano do só ato lesivo e injusto causado à vítima pela Administração. Não se exige qualquer falta do serviço público, nem culpa de seus agentes. Basta a lesão, sem o concurso do lesado” (MEIRELLES, 2016, p. 781, grifo do autor). Diversa à teoria da culpa administrativa que “[...] exige-se a falta do serviço; na teoria do risco administrativo exige-se, apenas, o fato do serviço. Naquela, a culpa é presumida da falta administrativa; nesta, é inferida do fato lesivo da Administração” (MEIRELLES, 2016, p. 781, grifo do autor).

Outrossim, para Cavalieri Filho (2020) a teoria do risco administrativo pode ser formulada da seguinte maneira:

[...] a Administração Pública gera risco para os administrados, entendendo-se como tal a possibilidade de dano que os membros da comunidade podem sofrer em decorrência da normal ou anormal atividade do Estado. Tendo em vista que essa atividade é exercida em favor de todos, seus ônus devem ser também suportados por todos, e não apenas por alguns. Consequentemente, deve o Estado, que a todos representa, suportar os ônus da sua atividade, independentemente de culpa dos seus agentes (CAVALIERI FILHO, 2020).

Por fim, Gasparini (2012) sintetiza dizendo que:

Por essa teoria, a obrigação de o Estado indenizar o dano surge, tão só, do ato lesivo de que ele, Estado, foi o causador. Não se exige a culpa do agente público nem a culpa do serviço. É suficiente a prova da lesão e de que esta foi causada pelo Estado. A culpa é inferida do fato lesivo, ou, vale dizer, decorrente do risco que a atividade Pública gera para os administrados.

Todavia, para Cahali (1996, p.33) a teoria do risco integral “[...] é a que mais se identifica com a responsabilidade objetiva, já que se esgota na simples verificação do nexo de causalidade material: o prejuízo sofrido pelo particular é consequência do funcionamento (regular ou irregular) do serviço público”. E prossegue afirmando:

Na realidade, qualquer que seja o fundamento invocado para embasar a responsabilidade objetiva do Estado (risco administrativo, risco integral, risco- proveito), coloca-se como pressuposto primário da determinação daquela responsabilidade a existência de um nexo de causalidade entre a atuação ou omissão

do ente público, ou de seus agentes, e o prejuízo reclamado pelo particular (CAHALI, 1996, p. 44).

Ao que Gasparini (2012) discorda, entendendo que a teoria do risco integral “[...] obriga o Estado a indenizar todo e qualquer dano, desde que envolvido no respectivo evento”. Assim, “não se indaga, portanto, a respeito da culpa da vítima na produção do evento danoso, nem se permite qualquer prova visando elidir essa responsabilidade. Basta, para caracterizar a obrigação de indenizar, o simples envolvimento do Estado no evento” (GASPARINI, 2012). Por fim, Meirelles (2016, p. 782) concorda com Gasparini, afirmando que pela teoria do risco integral “[...] a Administração ficaria obrigada a indenizar todo e qualquer dano suportado por terceiros, ainda que resultante de culpa ou dolo da vítima”.

É fato que “[...] a teoria do risco administrativo, embora dispense a prova da culpa da Administração, permite ao Estado afastar a sua responsabilidade nos casos de exclusão do nexo causal – fato exclusivo da vítima, caso fortuito, força maior e fato exclusivo de terceiro” (CAVALIERI FILHO, 2020). De igual modo, Meirelles (2016, p. 782, grifo do autor) adverte “[...] que a teoria do risco administrativo, embora dispense a prova da culpa da Administração, permite que o Poder Público demonstre a culpa da vítima para excluir ou atenuar a indenização. Isto porque o risco administrativo não se confunde com o risco integral”. Pois, “o risco administrativo, repita-se, torna o Estado responsável pelos riscos da sua atividade administrativa, e não pela atividade de terceiros ou da própria vítima, e nem, ainda, por fenômenos da Natureza, estranhos à sua atividade” (CAVALIERI FILHO, 2020). Portanto:

O risco administrativo não significa que a Administração deva indenizar sempre e em qualquer caso o dano suportado pelo particular; significa, apenas e tão somente, que a vítima fica dispensada da prova da culpa da Administração, mas esta poderá demonstrar a culpa total ou parcial do lesado no evento danoso, caso em que a Fazenda Pública se eximirá integral ou parcialmente da indenização (MEIRELLES, 2016, p. 782, grifo do autor).

Para Gonçalves (2020) a diferenciação entre as teorias do risco são apenas de ordem semântica, eis que “[...] as regras constitucionais impuseram a responsabilidade objetiva do Estado pela reparação do dano, não significando, contudo, que tal responsabilidade subsista em qualquer circunstância, mas podendo ser excluída em caso de culpa da vítima ou de força maior” (GONÇALVES, 2020).

Porém, Cavalieri Filho (2020, grifo do autor) defende que “[...] a teoria do risco administrativo não se confunde com a do risco integral, muito embora alguns autores neguem a existência de qualquer distinção entre elas, chegando, mesmo, a sustentar que tudo não passa de uma questão de semântica”. E, prossegue afirmando: “A realidade, entretanto, é que a distinção se faz necessária para que o Estado não venha a ser responsabilizado naqueles casos

em que o dano não decorra direta ou indiretamente da atividade administrativa” (CAVALIERI FILHO, 2020, grifo do autor). Por fim:

A Constituição Federal adotou a teoria da responsabilidade objetiva do Poder Público, mas sob a modalidade do risco administrativo. Deste modo, pode ser atenuada a responsabilidade do Estado, provada a culpa parcial e concorrente da vítima, bem como pode até ser excluída, provada a culpa exclusiva da vítima. Não foi adotada, assim, a teoria da responsabilidade objetiva sob a modalidade do risco integral, que obrigaria sempre a indenizar, sem qualquer excludente (GONÇALVES, 2020).

Ainda, cabe salientar que, atualmente, todos os Estados adotam as teorias da culpa administrativa e do risco administrativo, e desprezam as da irresponsabilidade e do risco integral. Aplicando a teoria da culpa administrativa nos casos de danos decorrentes de casos fortuitos ou de força maior, entretanto, somente quando o Estado omite-se de cumprir com o seu dever legal. De outro norte, a teoria do risco administrativo está presente nos demais casos, quando o dano é decorrente da ação estatal (GASPARINI, 2012).

Portanto, resta conclusa a abordagem sobre o desenvolvimento do instituto da responsabilidade civil do Estado. Perpassado desde seu nascedouro até a atualidade. Desta feita, passa-se ao estudo da caracterização da responsabilidade objetiva que, como visto, é a modalidade de responsabilidade estatal adotada pela Constituição Federal.