Estudos recentes sobre a participação cívica, quer em Portugal, quer nos EUA, sugerem que a participação cívica deriva da dimensão, densidade e crescimento populacional das cidades (Tavares & Carr, 2012).
Partindo destes estudos e analisando o caso concreto da participação cívica nos municípios portugueses, pretendemos perceber se os argumentos políticos, entre os quais a diferença de votos (margem de vitória) e a ideologia política, os argumentos demográficos como população, densidade populacional e o nível educacional ou, ainda, os argumentos económicos como o índice de rendimento das famílias, as receitas e o endividamento municipal, influenciam a implementação de orçamentos participativos ao nível dos municípios.
Argumentando que a adoção do mecanismo de participação cívica do OP resulta da tensão entre a oferta e a procura no mercado político local, procuramos identificar quais os fatores que conduzem à adoção do mecanismo de participação cívica do OP.
Do lado da oferta de mecanismos de participação (eleitos), analisaremos os fatores políticos como a ideologia política e competição partidária e os fatores económicos integrando a receita e o endividamento municipal.
Assim, no que se refere à ideologia política perspetivamos que os partidos ligados à esquerda teriam maior propensão para implementar um OP; no que se refere à competição partidária, perspetivamos que, quanto maior for a competição entre os partidos políticos e respetivos eleitos locais, medida através da margem de vitória nas eleições, maior será a utilidade na implementação do OP, no sentido de reforçar a legitimidade das medidas implementadas. Em termos económicos perspetivamos que um maior nível de receitas poderá favorecer a implementação de OP, pela disponibilidade de verbas a alocar, e que, por outro lado, um maior nível de endividamento possa também favorecer a implementação do OP, no sentido de garantir a concordância dos cidadãos na afetação de recursos, legitimando as medidas políticas adotadas pelos autarcas.
Do lado da procura de mecanismos de participação (cidadãos), analisamos os fatores demográficos como a população, densidade populacional, nível educacional e, ainda, o rendimento das famílias.
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No que se refere aos fatores demográficos, argumentamos que quanto maior for o índice de população e de densidade populacional, maior seria o nível de participação cívica, incorporando os sentimentos de pertença e partilha das comunidades (Lowndes, et al., 2001). Em termos educacionais, perspetivamos que comunidades com maior nível educacional seriam mais propensas a participar ativamente na tomada de decisão sobre as políticas públicas locais. Tal como sucede com o nível educacional, também ao nível dos rendimentos das famílias se perspetivava que quanto maior fosse o nível de rendimentos, maior seria a propensão para participar ativamente na aplicação dos recursos municipais.
Nas tabelas 5 e 6 são apresentados os resultados estatísticos encontrados no nosso estudo.
Tabela 5. Resultados da Análise com dados em painel e método de Random Effect
Fatores Variáveis Efeitos aleatórios
Demográficos
População (log) (0.7598) -0.8820 Densidade (Log) (0.3248) 0.2979 Rendimentos (Log) (1.6803) 3.1396*
Educação (0.0188) -0.0225
Económicos Receitas (log)
1.3163* (0.7964) Endividamento Relativo (1.5579) -0.5012 Políticos Ideologia 0.8912 (0.8223) Margem de Vitória (0.0207) 0.0333* Observações 278 Sigma_u 0.0035 Rho 3.86 e-06
Standard errors in parentheses *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
Fonte: Elaboração própria/Stata 12.1
No que se refere aos fatores políticos, argumentávamos que uma margem de vitória inferior, isto é, que traduzisse a inexistência de maiorias no poder, poderia influenciar positivamente a implementação de medidas de participação dos cidadãos, no intuito de aumentar o apoio ao executivo na gestão municipal e fortalecer a relação/interação entre
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os políticos e os cidadãos. Desta forma, os governos locais apresentariam um comportamento adaptativo, a fim de perseguir os seus próprios interesses, atraindo o que Sbragia (1996) designou por política de subterfúgio. Os resultados obtidos com a análise de dados em painel contrariam a nossa perspetiva, demonstrando com 90% de confiança que uma margem superior de vitória nas eleições influencia positivamente a implementação do OP. No que se refere à ideologia política não foram encontradas diferenças significativas.
Quanto aos fatores económicos receitas e endividamento municipal pretendíamos aferir se um nível mais elevado de receitas municipais poderia favorecer a implementação de OP, evidenciando uma maior disponibilidade de verbas para alocar a medidas referenciadas pelos cidadãos e se um elevado nível de endividamento aumentaria a probabilidade de implementação do OP, no sentido de garantir a concordância dos cidadãos na afetação de recursos, legitimando as medidas políticas adotadas pelos autarcas. A variável receitas, medida através de logaritmo, demonstrou relevância estatística, permitindo afirmar, com 90% de confiança, que o aumento da receita municipal faria aumentar a probabilidade de implementação de OP. No que se refere à variável endividamento municipal não foram encontradas diferenças estatisticamente significativas.
Quanto aos fatores demográficos, analisados através das variáveis população (log), densidade (log), rendimentos (log) e nível Educacional, verificamos que apenas o rendimento (log) revela um efeito positivo na implementação do OP, podendo afirmar- se com 90% de confiança que um incremento do rendimento das famílias, mantendo constantes as restantes variáveis, aumentará a probabilidade de implementação do OP. No que se refere à população e à densidade populacional seguindo os estudos de Tavares & Carr (2012) e Stein, et al (2004), esperávamos verificar a influência da população e da densidade populacional na adoção do mecanismo de participação OP, no caso concreto dos municípios portugueses, expectando que em municípios com maior população e/ou com maior densidade populacional, fosse maior a probabilidade de implementação de um OP, dada a proximidade dos cidadãos e o aumento de sentimos de vizinhança ou comunidade que promovessem o espírito de participação. No entanto, estas variáveis não revelaram diferenças estatisticamente. De salientar o afastamento, neste estudo, de variáveis relativas à caraterização do município, entre rural e urbano, atendendo a que, de acordo com o conceito 7251 do Sistema Integrado de
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Metainformação, previsto na TIPAU 2009, apenas 34 dos 278 municípios portugueses são considerados espaços urbanos.
No que se refere ao efeito da variável nível educacional na implementação de um OP, argumentamos que um nível educacional elevado poderia propiciar a inovação na gestão local, como refere Pallesen (2004), e que a maior aptidão dos cidadãos para a recolha de informações, maiores exigências a nível de accountability e transparência, e maior sentido crítico sobre a gestão municipal, poderiam levar ao desenvolvimento e apresentação de propostas para resolução dos problemas que afetam os munícipes (Armstrong, 2005).
Este argumento não foi validado, verificando-se a inexistência de significado estatístico para o nível educacional como potencial influenciador da implementação de OP.
Tabela 6. Resultados da Regressão Econométrica Espacial
Fatores Variáveis Regressão Econométrica Espacial
Demográficos População (log) -0.0643* (0.0354) Densidade (Log) 0.0233 (0.0153) Rendimentos (Log) 0.2106** (0.0991) Educação -0.0005 (0.0008) Económicos Receitas (log)
0.0866** (0.0386) Endividamento Relativo (0.0326) 0.0037 Políticos Ideologia 0.0295 (0.0273) Margem de Vitória (0.0009) 0.0015* Rho 0.5689** (0.286) Observações 278 Moran’s I 4.263***
Standard errors in parentheses *** p<0.01, ** p<0.05, * p<0.1
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A utilização do modelo de regressão econométrica espacial teve como objetivo verificar se a implementação do OP pode ser explicada através da contiguidade territorial e da existência de um efeito de arrastamento, denominado spillover effect, na implementação de OP, considerando a distribuição geográfica do OP nos municípios portugueses, evidenciada nas figuras 1 e 2.
O resultado desta análise estatística permite-nos afirmar com 95% de confiança que a implementação do OP está correlacionada em termos espaciais. Este resultado foi confirmado com 99% de confiança pelo Índice de Moran demonstrando que o fator contiguidade exerce forte influência positiva na implementação do OP. Desta forma, confirma-se que a existência de pelo menos um OP dentro do distrito se correlaciona positivamente com a decisão de implementação do OP por parte de um município do mesmo distrito.
Por outro lado, verificamos que a introdução de uma variável espacial fez alterar significativamente o comportamento das restantes variáveis independentes. No que se refere aos fatores políticos verificamos, com 90% de confiança, que uma margem superior de vitória nas eleições influencia positivamente a implementação do OP. O acrescento de 1 voto na margem de vitória faria aumentar em 0,15% a probabilidade de implementação do OP. Já a variável ideologia política não sofreu alterações com a análise econométrica espacial.
Em suma, da análise das variáveis relativas aos fatores políticos verificamos que, por um lado, a ideologia política não evidencia relevância estatística na decisão de implementação do OP e, por outro, a competição partidária, analisada pela margem de vitória, revela uma influência positiva na implementação do OP contrária à nossa perspetiva inicial, demonstrando que a existência de maiorias governativas não diminui a probabilidade de implementação do OP, pelo contrário aumenta a probabilidade de adoção deste mecanismo. Este resultado poderá indiciar que a existência de maiorias governativas poderá influenciar os eleitos a adotar medidas de participação, favorecendo a partilha do poder e da tomada de decisão com a população que o(s) elegeu (maioria).
No que se refere às variáveis demográficas verificamos que estas sofrem alterações se analisadas com base na correlação espacial. Com efeito, a variável população demonstra com 90% de confiança que um aumento de 1% da população faria variar negativamente, em 6,43%, a probabilidade de implementação do OP.
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A variável rendimento continua a demonstrar influenciar positivamente a implementação do OP podendo afirmar-se, com 90% de confiança, que o aumento de 1% do rendimento das famílias faria aumentar em 21,06% a probabilidade de implementação do OP. As variáveis densidade e educação continuam a não evidenciar diferenças estatisticamente significativas.
Quanto aos fatores económicos, receitas e endividamento municipal, verificamos que também aqui se mantêm os resultados apurados com a análise de dados em painel. Assim, ao nível das receitas verificamos que o aumento de 1% das receitas municipais faria variar positivamente, em 8,66% a probabilidade de implementação do OP. Ao nível do endividamento municipal continuamos sem encontrar diferenças estatísticas significativas para esta variável. Desta forma, não se confirma que em situações de restrição orçamental e/ou dificuldades económicas os agentes políticos procurem a legitimação por parte dos cidadãos para a alocação dos recursos (escassos).
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Conclusões
Vários autores se têm debruçado sobre a problemática da participação cívica ao nível local (Lowndes, et al., 2001; Fisher, 2006; Sintomer, et al., 2012; Tavares & Carr, 2012; Tavares & Rodrigues, 2013). No entanto, não foram ainda identificados claramente os fatores que determinam a adoção dos diversos mecanismos de participação.
A implementação do mecanismo de participação cívica, denominado orçamento participativo, teve forte evolução em Portugal, em particular ao nível dos municípios, pelo que com o presente trabalho pretendíamos contribuir para a identificação dos fatores explicativos da sua adoção.
Os argumentos utilizados para verificar os fatores que influenciam a implementação do OP nos municípios portugueses prendiam-se com indicadores políticos, económicos e demográficos e, ainda, com a possível correlação espacial.
Para o efeito, recolhemos dados sobre a implementação do OP nos 278 municípios de Portugal continental, entre os anos de 2002 e 2013. Numa primeira fase identificamos os municípios que adotaram OP, em que anos, que tipo de OP escolheram (deliberativo ou consultivo), quais os montantes envolvidos e ainda o nível de participação.
Para o estudo estatístico dos dados utilizamos a análise de dados em painel com efeitos aleatórios e ainda a regressão econométrica espacial.
Os resultados obtidos não são conclusivos, pois nenhum conjunto de fatores (políticos, económicos e demográficos) se mostrou dominante. No entanto, podemos ainda assim, identificar com grau de confiança igual ou superior a 90% que, quer o rendimento das famílias (log), quer as receitas municipais ou ainda, a margem de vitória nas eleições influenciam positivamente a implementação do OP. Os resultados obtidos com a regressão econométrica espacial, para além de confirmarem os resultados obtidos com a análise de dados em painel, permitiram demonstrar a existência de uma forte correlação espacial na implementação do OP. Concluímos portanto, que a existência de pelo menos um OP dentro do distrito influenciará significativamente a decisão de implementação do OP por parte de um município vizinho.
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64 Limitações
Foram várias as dificuldades com que nos deparamos para a realização deste trabalho. Desde logo, a dificuldade na recolha de dados referentes à implementação e ao n.º de anos, devido à falta de resposta ou morosidade de alguns municípios. Verificamos ainda, que em alguns municípios não está definida uma verba/dotação para o OP, nem são identificadas as áreas de intervenção afetas a este mecanismo de participação. Por outro lado, constatamos com algum desalento a impossibilidade de recolha de dados (numéricos e/ou financeiros) para efeitos comparativos, em termos de execução do OP face à execução do orçamento municipal e ainda de informação relativa à evolução das propostas aprovadas. A inexistência de relatórios sobre a execução do OP ou a falta de identificação clara no orçamento municipal das verbas afetas a este mecanismo impedem uma análise comparativa e evolutiva.
Também ao nível da participação tivemos sérias dificuldades na recolha de dados. Em alguns municípios não existem registos, noutros casos os dados relativos à participação ou não existem ou não estão desagregados, não sendo possível separar/identificar o n.º de votantes, do n.º de participantes, isto porque, decorrem simultaneamente assembleias e sessões de esclarecimento, em que a participação é presencial e individual e votações/inquéritos online onde todos podem votar. Não raras vezes, na votação online, o município não controla quem vota.
Perspetivas de investigação futura
Em termos de investigação futura seria interessante alargar os critérios de pesquisa, analisando outras variáveis que possam influenciar e estimular a participação cívica no âmbito do OP, como o número de associações sem fins lucrativos existentes em cada município, a idade e formação dos autarcas que implementam OP. No que se refere à participação seria interessante comparar a participação dos cidadãos no OP com outros mecanismos de participação.
Em termos financeiros seria pertinente a análise e comparação entre os valores previsionais e a execução: orçamento municipal vs orçamento participativo (atendendo a que os valores previsionais, na maioria dos casos, são falaciosos).
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65 Policy Implication
A realização deste trabalho permitiu identificar fraquezas ao nível da participação cívica, no caso concreto do mecanismo de participação do orçamento participativo. Ao contrário do que sucedeu no Brasil (Porto Alegre) e noutros países, nos municípios portugueses a taxa de participação é bastante reduzida indiciando falhas quer na oferta, quer na procura. Também a variação de métodos, a descontinuidade dos OP e a quase total inexistência de prestação de contas revelam falta de maturidade e consistência destes processos. Estas fraquezas estão em alguns casos, associadas a alterações governativas e/ou ciclos eleitorais e são eventualmente, reflexos de uma democracia jovem e de uma cultura participativa pouco enraizada.
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