Mecanismos de participação cívica : orçamento participativo

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Carla Alice Saraiva da Costa

UMinho|20 14 abril de 2014 Mecanismos de P ar

ticipação Cívica: Orçamento P

ar

ticipativo

Universidade do Minho

Escola de Economia e Gestão

Mecanismos de Participação Cívica:

Orçamento Participativo

Carla Alice Sar

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Dissertação de Mestrado

Mestrado em Administração Pública

Trabalho realizado sob a orientação do

Professor Doutor Miguel Ângelo Vilela Rodrigues

Carla Alice Saraiva da Costa

abril de 2014

Universidade do Minho

Escola de Economia e Gestão

Mecanismos de Participação Cívica:

Orçamento Participativo

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DECLARAÇÃO Nome: Carla Alice Saraiva da Costa

Endereço eletrónico: pg22255@alunos.uminho.pt; Número do Bilhete de Identidade: 12470422

Título dissertação: Mecanismos de Participação Cívica: Orçamento Participativo Orientador: Professor Doutor Miguel Ângelo Vilela Rodrigues

Ano de conclusão: 2014

Designação do Mestrado: Mestrado em Administração Pública

É AUTORIZADA A REPRODUÇÃO INTEGRAL DESTA DISSERTAÇÃO APENAS PARA EFEITOS DE INVESTIGAÇÃO, MEDIANTE DECLARAÇÃO ESCRITA DO INTERESSADO, QUE A TAL SE COMPROMETE;

Universidade do Minho, 28/04/2014

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Agradecimentos

Num período revestido de inúmeras alterações ao nível profissional, a realização de uma tese de mestrado é uma verdadeira aventura. Não é só pela dedicação e empenho que exige mas também, pela disponibilidade mental necessária para assimilar novos conhecimentos e trilhar o percurso definido.

Foram muitos os obstáculos que enfrentei e verdade seja dita, sem o auxílio de algumas pessoas, acredito que não teria chegado aqui.

Professor Doutor Miguel Ângelo Vilela Rodrigues - não tenho sequer palavras para agradecer e enaltecer todo o empenho, dedicação, paciência e incentivo demonstrado. Foi um verdadeiro guia neste caminho e sem a sua ajuda, esta tese não existiria (… seria talvez, um projeto adiado). Sinceramente, muito Obrigada.

Professor Doutor António Tavares, muito obrigada pela colaboração, através da cedência das coordenadas municipais.

Meu querido Gil – O melhor companheiro que alguém pode ter. Foi mais uma aventura, mais uma viagem, mesmo perto fisicamente, estive ausente em muitos e muitos momentos. Tu permaneceste ao meu lado, como sempre, amparando as minhas quedas, partilhando as minhas angústias e dividindo os sorrisos a cada obstáculo superado. Como é bom continuar a ser “O Amor e o Tempo…”.

Manuela Costa e Ana Costa – Ter irmãs assim é tudo que alguém pode pedir. Obrigada por me terem acompanhado em mais este percurso.

A toda a minha família, agradeço a compreensão pela ausência e as palavras de conforto e incentivo.

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Mecanismos de Participação Cívica: Orçamento Participativo

Resumo

Ao longo dos últimos anos, a participação cívica e o papel do cidadão na sociedade sofreram uma evolução significativa e contínua associada ao progresso da própria democracia, da governação e das reformas na Administração Pública.

Dos vários mecanismos de participação adotados em todo o mundo, nos últimos anos, ganhou particular relevância o mecanismo de participação política denominado Orçamento Participativo (OP), cuja implementação nos municípios portugueses é objeto de análise neste trabalho.

A análise dos fatores que conduzem à adoção do mecanismo de participação cívica de OP, nos municípios portugueses será centrada em fatores políticos, económicos, demográficos e ainda na possível correlação espacial. Será ainda, analisada a evolução ao nível da implementação, da participação e da afetação de recursos públicos.

Os resultados obtidos permitem identificar a população, a margem de vitória das eleições autárquicas, as receitas municipais e o rendimento das famílias como fatores que influenciam a adoção do orçamento participativo. Foi ainda confirmada a existência de correlação espacial na adoção deste mecanismo de participação.

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Mechanisms of Civic Participation: Participatory Budgeting

Abstract

Over the past few years, civic participation and the role of the citizen in society suffered a significant and ongoing evolution, associated with the progress of democracy itself, governance and reforms in public administration.

The various mechanisms of participation adopted around the world in recent years, gained particular relevance to political participation mechanism called Participatory Budgeting (PB), whose implementation in the Portuguese municipalities is the object of analysis in this work.

The analysis of the factors leading to the adoption of the civic participation of OP mechanism in Portuguese municipalities will focus on political, economic, demographic and even the possible spatial correlation. It will also, review the progress in terms of implementation, participation and allocation of public resources.

The results allow identifying the population, the margin of victory in municipal elections, municipal revenues and household income as factors influencing the adoption of participatory budgeting. It was also confirmed the existence of spatial correlation in the adoption of this participation mechanism.

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ix Índice Geral

Resumo ... v

Abstract ... vii

Introdução ... 13

Capitulo I. Participação Cívica ... 19

Modelos de participação cívica ... 19

As perspetivas políticas, dos cidadãos e dos stakeholders ... 20

Governance ... 27

Ferramentas de Participação cívica ... 30

Ferramentas administrativas de participação ... 31

Ferramentas políticas de participação ... 33

Capitulo II. O orçamento participativo ... 39

Conceito de Orçamento Participativo ... 40

Implementação do Orçamento Participativo em Portugal ... 44

Evolução do OP em Portugal ... 45

Capítulo III. Dados e Metodologia ... 53

Capítulo IV. Resultados e Discussão ... 57

Conclusões ... 63

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xi Índice de Tabelas:

Tabela 1 - Evolução do OP em Portugal (Distrito e Município); Tabela 2 - Valor do OP e OM;

Tabela 3 – Participação;

Tabela 4 – Estatística Descritiva;

Tabela 5 – Resultados da Análise com dados em painel e método de Efeitos Aleatórios; Tabela 6 – Resultados da Regressão Econométrica Espacial;

Índice de Figuras:

Figura 1 – Distribuição do OP em Portugal Continental; Figura 2 - OP em Portugal – 2013;

Figura 3 – Gráfico das Experiências de OP; Figura 4 – Gráfico da Evolução do OP Municipal; Figura 5 - OP Versus OM (%);

Figura 6 - OP Versus OM (milhares de €);

Abreviaturas: Sigla Significado AP Administração Pública CM Câmara Municipal N/D Não Disponível OM Orçamento Municipal

OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico

ONG Organizações não-governamentais

OP Orçamento Participativo

PAEF Programa de Assistência Económica e Financeira PAEL Programa de Apoio à Economia Local

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_____________________________________________________________ Introdução

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Introdução

Contextualização Política e Económica

Na última década, a democracia portuguesa tem sido marcada pela crise que o país atravessa, quer no âmbito económico, quer no âmbito político.

Em termos políticos, a análise dos resultados dos últimos atos eleitorais, confirma o crescente desinteresse e separação entre os cidadãos e os atores políticos, sendo que as taxas de abstenção atingem valores superiores a 45%. Esta situação permite refletir sobre se os eleitores se desinteressaram por um direito que tanto lutaram para alcançar ou se a abstenção constitui uma forma consciente e refletida dos cidadãos mostrarem o seu descontentamento com a classe política e com a própria democracia representativa. Em termos socioeconómicos, o país enfrenta uma grave crise financeira, que provocou um elevado nível de desemprego e perda significativa de rendimentos das famílias, quer pelos cortes fiscais, quer pela recessão, quer posteriormente, pelas medidas de austeridade implementadas no âmbito do programa de assistência económica. O Estado social tem sido alvo de diversos cortes quer nos apoios sociais, quer nos serviços disponibilizados aos cidadãos. Verifica-se uma retração significativa nas condições de vida das famílias, um progressivo empobrecimento do país e um aumento dos sinais de contestação social e política.

Estamos, portanto, perante um cenário de crise da democracia representativa conjugada com uma distribuição regressiva de recursos, que configura um quadro socialmente complexo e politicamente indesejável.

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_____________________________________________________________ Introdução

14 Contextualização do poder local em Portugal

A Carta Europeia de Autonomia Local, aprovada em 1985 pelo Conselho da Europa, define o conceito e âmbito da autonomia local, entendendo-se por autonomia local o direito e a capacidade efetiva de as autarquias locais regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das respetivas populações uma parte importante dos assuntos públicos. Este direito é exercido por conselhos ou assembleias compostos de membros eleitos por sufrágio livre, secreto, igualitário, direto e universal, podendo dispor de órgãos executivos que respondem perante eles. Esta disposição não prejudica o recurso às assembleias de cidadãos, ao referendo ou a qualquer outra forma de participação direta dos cidadãos permitida por lei.

As atribuições fundamentais dos municípios são fixadas pela Constituição ou pela lei. Contudo, esta disposição não impede a atribuição às autarquias locais, nos termos da lei, de competências para fins específicos. Dentro dos limites da lei, os governos locais têm completa liberdade de iniciativa relativamente a qualquer questão que não seja excluída da sua competência ou atribuída a uma outra autoridade. Regra geral, o exercício das responsabilidades públicas deve incumbir, de preferência, as autoridades mais próximas dos cidadãos. A atribuição de uma responsabilidade a uma outra autoridade deve ter em conta a amplitude e a natureza da tarefa e as exigências de eficácia e economia. As atribuições confiadas às autarquias locais devem ser normalmente plenas e exclusivas, não podendo ser postas em causa ou limitadas por qualquer autoridade central ou regional, a não ser nos termos da lei. Em caso de delegação de poderes por uma autoridade central ou regional, os governos locais devem gozar de liberdade para adaptar o seu exercício às condições locais. As autarquias locais devem ser consultadas, na medida do possível, em tempo útil e de modo adequado, durante o processo de planificação e decisão relativamente a todas as questões que diretamente lhes interessem.

As autarquias locais, estando associadas à satisfação das necessidades das comunidades locais, respeitam, nomeadamente, ao desenvolvimento socioeconómico, ao ordenamento do território, ao abastecimento público, ao saneamento básico, à saúde, à educação, à cultura, ao ambiente e ao desporto. Dispõem de pessoal, património e finanças próprios, competindo a sua gestão aos respetivos órgãos, razão pela qual a tutela do Estado sobre a gestão patrimonial e financeira dos municípios e das freguesias é meramente inspetiva e só pode ser exercida segundo as formas e nos casos previstos na lei. Deste modo, encontra-se salvaguardada a democraticidade e a autonomia do poder local.

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No âmbito do poder local, assistimos, na última década, ao acentuar de transferência de competências da administração central para a administração local, em particular para os municípios, consolidando-se uma crescente assimetria entre o quadro de competências dos poderes locais e a sua capacidade financeira e ainda uma discrepância entre a capacidade de resposta das autarquias e a procura de serviços expressa pelos cidadãos (Dias, 2012).

Atualmente, os municípios vêem-se obrigados a efetuar cortes nos investimentos e implementar políticas de restrição orçamental, verificando-se uma alteração do rumo das políticas de investimento. As políticas de edificação e criação de estruturas são substituídas por políticas de conservação de equipamentos e criação de sinergias com entidades públicas e privadas locais, capazes de suprir as necessidades referentes às questões sociais, fomento ao investimento privado e criação de emprego. Por outro lado, também aos municípios foram impostas medidas de restrição orçamental e contenção na despesa, decorrentes do memorando de entendimento no âmbito do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF). Através do memorando de acordo entre o Governo e a Associação Nacional de Municípios Portugueses, os municípios vincularam-se ao cumprimento das metas de redução do défice inscritas no PAEF e de consolidação orçamental das contas públicas nacionais. Neste memorando são criadas as bases do Programa de Apoio à Economia Local (PAEL), o qual tem como objetivo diminuir o nível de endividamento municipal, reduzir os prazos de pagamento, contribuir para o reforço da liquidez dos municípios e para a manutenção e recuperação de emprego.

Atendendo à contextualização política e económica descrita anteriormente e apesar da autonomia de que dispõem os governos locais, todos estes constrangimentos decorrentes do aumento das competências e das restrições orçamentais impõem aos eleitos locais bastante pressão, em particular quando têm que conjugar a necessidade de um serviço público com qualidade e eficiência na prestação do serviço com a responsabilidade de proteger o interesse público democrático e promover os valores da equidade social. Este dilema entre valores e objetivos tem vindo a revelar a importância das interações entre os cidadãos e os governos locais na nova governação, sobretudo no que se refere à legitimidade dos eleitos para a tomada de decisões e implementação de políticas públicas, exigindo um diálogo mais próximo e permanente entre os eleitos e as populações locais.

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Nas democracias ocidentais, a participação cívica é vista como uma potencial cura para o agudo, embora já muito prolongado, “mal-estar” ou “crise” da representação democrática (Sintomer, et al., 2012).

Por um lado, a participação dos cidadãos é importante para promover a legitimidade das políticas, proporcionando uma sensação de justiça, imparcialidade, respeito e honestidade na tomada de decisões, não necessariamente para influenciar o teor dos resultados (Thomas, 2010); (Van Ryzin, 2011). Por outro, fomenta a ideia de uma cidadania de melhor qualidade, com uma visão comunitária que exige do cidadão um papel ativo e solidário, gerando consciência do seu poder de transformação e sobretudo da possibilidade de aceder democraticamente à informação governamental e saber como alocar recursos.

O processo de participação cívica não é, no entanto, de exclusiva responsabilidade dos governantes ou dos cidadãos, decorrendo dos interesses e envolvimento entre as partes. O nível de participação não depende apenas da vontade política dos governantes e da realização de iniciativas participativas, depende sobretudo do nível de envolvimento e interesse dos cidadãos, bem como da pressão exercida pelos stakeholders (Tavares & Rodrigues, 2013).

A participação associa-se à pressão entre a capacidade de resposta aos cidadãos como clientes e a efetiva colaboração com os cidadãos como parceiros dos governos locais (Vigoda, 2002).

Tavares e Rodrigues (2013) argumentam que as formas de participação se podem dividir em dois grupos distintos: mecanismos de participação administrativa e mecanismos de participação política. O primeiro grupo de instrumentos permite aos cidadãos participar em atividades que ajudam a agilizar a prestação de serviços, ou seja, a quantidade, a qualidade, a rapidez e a eficiência dos serviços prestados. O segundo grupo oferece aos cidadãos a oportunidade de planear e projetar políticas públicas locais, influenciando a adoção de políticas alternativas ou participando de grupos de estudo na comunidade.

É no âmbito dos mecanismos de participação política, que ganha cada vez mais relevância o instrumento denominado orçamento participativo, cuja implementação nos municípios portugueses é objeto de estudo neste trabalho (doravante designado por OP); O OP é visto como uma nova forma de governação dos poderes públicos, independentemente da sua escala, assente na participação direta dos cidadãos na definição das políticas e das prioridades de cada território (Dias, 2012).

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O OP requer uma abordagem mais sistémica da participação, quando comparado com outras formas de participação, implicando o envolvimento direto dos cidadãos na identificação dos problemas e das necessidades que a sociedade enfrenta; na decisão anual e específica das prioridades; na implementação dos projetos e na monitorização e avaliação das intervenções.

Atendendo às diversas formas de participação cívica e política e ainda às caraterísticas específicas do orçamento participativo, cujas formas de implementação são distintas e adaptadas à realidade de cada município, propomo-nos analisar a situação dos municípios portugueses face à adoção deste mecanismo de participação até 2013 e responder à seguinte questão:

Quais os fatores que conduzem à adoção do mecanismo de participação cívica do OP?

Para respondermos a esta questão e tendo por base a revisão de literatura sobre o assunto exposta no capítulo seguinte, argumentamos que a adoção de mecanismos de participação, em particular o orçamento participativo, resulta da tensão entre a oferta e a procura no mercado político local.

Deste modo, os fatores políticos e económicos funcionam como variáveis da oferta e os fatores demográficos e educacionais como variáveis da procura.

Este estudo analisará a implementação do OP nos 278 municípios de Portugal continental entre os anos de 2008 a 2013.

Numa primeira fase, será apresentada a situação e distribuição do OP nos 278 municípios de Portugal continental. Considerando as respostas dos municípios e as pesquisas efetuadas nos respetivos sites tentaremos perceber quais os valores envolvidos no OP, analisando o valor atribuído/disponibilizado para o OP em cada município, em termos líquidos e percentuais do respetivo orçamento municipal, bem como o destino dado a essas verbas ou preferências dos cidadãos na afetação de recursos. Atendendo às dificuldades na obtenção de dados relativos à concretização dos projetos aprovados e prestação de contas sobre o OP, esta análise será bem mais sumária do que o desejável.

Posteriormente será apresentada a análise estatística com dados em painel e método de efeitos aleatórios no sentido de averiguar o efeito das variáveis independentes (fatores políticos, económicos e demográficos), na implementação do OP (variável dependente). Esta análise, aplicada ao mesmo conjunto de municípios, baseia-se no diagnóstico dos anos de 2008 a 2012 e visa identificar os fatores comuns a todos os municípios, sendo

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_____________________________________________________________ Introdução

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cada variável própria de cada ano e município. Será ainda analisado o possível efeito de arrastamento e de correlação espacial, investigando-se se a contiguidade espacial é um fator explicativo da implementação do OP.

Por fim, serão apresentadas as conclusões a que chegamos com o presente estudo e identificadas algumas linhas de investigação futura.

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______________________________________________________ Participação Cívica

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Capitulo I. Participação Cívica

Ao longo dos últimos anos, a participação cívica e o papel do cidadão na sociedade sofreram uma evolução significativa e contínua, associada à evolução da própria democracia, da governação e das reformas na Administração Pública (AP).

A evolução da interação da AP com os cidadãos é descrita por Vigoda (2002) em vários tipos: coerciva, delegação, responsabilidade, colaboração e cidadania coerciva.

Nesta linha de evolução, os cidadãos partem de subordinados para votantes, clientes, parceiros, até proprietários. Enquanto a AP parte de governantes, para administradores, gerentes, parceiros, até subordinados (da vontade dos cidadãos).

A nova gestão pública envolve uma tensão entre a responsabilidade para com os cidadãos como clientes e a efetiva colaboração com estes, como parceiros. Responder às necessidades das populações é vital para o sistema de governação e AP, que procuram a legitimação e melhoria de performance, enquanto a colaboração destaca o valor moral da interação genuína e o trabalho em equipa entre os cidadãos e a AP. Nesta nova perspetiva quer a AP, quer os cidadãos são vistos como atores sociais no teatro do Estado (Vigoda, 2002).

Modelos de participação cívica

Sintomer (2012) defende que não existe em nenhum continente, um modelo uniforme de participação cívica, apresentando, no entanto, seis modelos conceptuais de abordagem weberiana:

Democracia participativa – caraterizado pelo poder deliberativo dos participantes e pela mobilização autónoma da sociedade civil dentro do processo. Implica que os mecanismos tradicionais de governo representativo estejam vinculados a procedimentos democráticos diretos, nos quais os habitantes não eleitos têm de facto poder de decisão, embora legalmente a decisão politica permaneça nas mãos dos representantes eleitos. Neste modelo a participação tem repercussões reais em termos de justiça social e de relações entre a sociedade civil e o sistema político.

Democracia de proximidade – compreende a proximidade em sentido duplo, i.e., de contiguidade geográfica e de maior comunicação entre cidadãos, gestores públicos e autoridades locais. É baseada em regras informais e confere à sociedade civil autonomia meramente marginal, constituindo mais uma atividade deliberativa do governo

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representativo do que a incursão a uma nova forma de democracia. Este modelo é caraterizado pelo baixo nível de mobilização e a sua principal vantagem é a melhoria de comunicação entre os cidadãos e os seus representantes.

Modernização participativa – a participação está associada à boa gestão e visa aumentar a legitimidade das políticas públicas. O objetivo passa pela modernização do Estado, no sentido de o tornar mais eficiente e legítimo, estando a política confinada aos bastidores e os interesses voltados para os utilizadores/clientes mais do que para os cidadãos. Participações de múltiplos atores – os cidadãos que participam constituem apenas um entre muitos atores, que incluem empresas privadas e governo local. Os instrumentos participativos deste tipo representam uma expansão dos mecanismos de governação, através dos quais interesses económicos privados ganham influência institucional no processo decisório, já que os governos locais têm espaço de manobra limitado frente às forças económicas.

Desenvolvimento comunitário – neste modelo a participação está voltada fundamentalmente para a fase de implementação de projetos, num contexto que desvincula a política municipal de um forte processo participativo conduzido tanto por uma dinâmica ascendente, quanto por uma descendente. As margens para política representativa são bastante pequenas, dado que o novo poder emergente não está estreitamente vinculado a instituições locais. Este modelo apresenta vantagens em contextos em que o governo local é fraco e onde, de modo oposto, a sociedade civil tem efetiva independência e tradição de organização as quais possibilitam ao setor comunitário gerir projetos locais.

Neocorporativismo – é provavelmente a forma mais antiga de participação, na qual o governo local procura cercar-se de grupos organizados, grupos sociais e de diversas instituições locais, estabelecendo um processo de consulta com “quem importa”, no sentido de alcançar consensos sociais através da mediação de interesses, valores e exigências dos diversos segmentos da sociedade.

Estes seis modelos revelam diferenças marcantes na participação, fortemente influenciadas pelas tradições políticas e de democracia existentes em cada país.

As perspetivas políticas, dos cidadãos e dos stakeholders

Gozando as autarquias de autonomia financeira e administrativa e sendo o seu objetivo a satisfação das necessidades das comunidades locais, é expectável o empenho dos autarcas na promoção da participação cívica dos munícipes de forma a tornar a

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administração mais próxima do cidadão e alcançar a resolução dos problemas por estes identificados.

De acordo com Feiock (2007), as condições para a governação local ser bem-sucedida podem derivar do tipo de políticas, das características da comunidade, das instituições políticas e dos tipos de redes (formais ou informais) em que os atores locais estão incorporados.

O comportamento dos governantes pode ser explicado por motivações conexas com o interesse público ou por interesses privados relacionados com o oportunismo económico ou político dos atores (Feiock, 2007). Embora, a eficiência dos serviços não se traduza em ganhos financeiros, os governantes podem usar o sucesso tangível, representado pela eficiência de serviços e satisfação dos cidadãos (eleitores) para progredir nas suas carreiras ou candidatar-se a cargos políticos de nível superior.

Se o interesse do governante local for a eleição ou nomeação para um cargo superior a nível central ou dentro do seu partido político, este tenderá a promover os interesses locais por forma a aumentar a sua reputação e reconhecimento do seu desempenho. Gillette (2000) afirma que as ambições eleitorais podem levar as autoridades locais a atender às necessidades interlocais, mesmo em face de fraca exigência interna. Acreditamos que semelhante comportamento se aplique dentro do município, face a ambições eleitorais para o nível regional ou central. Por outro lado, perspetiva-se que o elevado grau de autonomia do poder local potencie a adoção de medidas que visem a participação cívica e a incorporação dos interesses e preferências comuns. Nas comunidades heterogéneas os interesses tendem a ser menos uniformes e torna-se mais difícil definir as preferências e responsabilizar os agentes (Feiock, 2007).

A atuação dos governantes poderá ainda, ser condicionada por questões ideológicas que padronizam o comportamento e o sentido daquilo que é identificado como o papel do cidadão na sociedade. A ideologia tem duas abordagens estruturais e antagónicas: uma de esquerda de matriz socialista e outra de direita de matriz liberal (Brunner & Meckling, 1977).

A ideologia socialista considera que os Homens são usados como ferramentas dos interesses económicos, esquecendo valores sociais e que se dedicam apenas à maximização do lucro. Pelo que a função do Estado será assumir e garantir o acesso de todas as comunidades a um dado conjunto de bens e serviços que satisfaçam as necessidades coletivas e fomentar a ação coletiva, os valores de equidade e igualdade entre cidadãos.

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Por seu lado a ideologia liberal tem uma postura oposta à socialista, defendendo que se o Estado se encarregar da produção coletiva potencia a criação de elites burocráticas ineficientes, bem como de uma classe social que vive à sombra do Estado, pouco contribuindo para o esforço coletivo. Esta ideologia tem subjacente a ideia de que a intervenção do Estado limita e diminui a ação dos indivíduos suprimindo as suas opções de decidir o que é melhor para si.

As últimas décadas têm sido pautadas pela desconfiança e descrença dos cidadãos na ação governativa, nas estruturas democráticas e nos seus representantes (eleitos ou mesmo partidos políticos), causadas sobretudo pelo agravamento ou falta de resolução dos problemas sociais, económicos, culturais e ambientais e, ainda, pelos inúmeros casos de corrupção ou má gestão (Santos, 1998).

Esta descredibilização no funcionamento das estruturas democráticas leva ao afastamento dos cidadãos da vida política e económica (Santos, 1998), os cidadãos estão cada vez mais distantes da vida política e dos eleitos, sentindo-se cada vez menos capazes de influenciar as dinâmicas políticas e económicas que envolvem a sociedade. Evidência deste afastamento entre cidadãos e democracia é a crescente e elevada taxa de abstenção e votos brancos ou nulos nos atos eleitorais um pouco por todo o mundo e em particular em Portugal, ultrapassando em alguns atos eleitorais a meta dos 45%. O elevado nível de abstenção é característico de uma crise democrática e suscita incertezas sobre o desinteresse dos eleitores por um direito que tanto lutaram para alcançar ou se, pelo contrário, esta é uma forma consciente e refletida dos cidadãos mostrarem o seu descontentamento com a classe política e com a própria democracia representativa. Desta situação de descrédito face às estruturas democráticas resulta uma maior exigência dos cidadãos, reclamando maior informação, transparência e responsabilização (accountability) dos decisores públicos, sejam eles órgãos políticos ou serviços da administração pública.

De acordo com a OCDE (2000), o acesso à informação, consulta e participação ativas na formulação de políticas contribui para a boa governação, fomentando maior transparência na formulação de políticas, maior responsabilização através do escrutínio público e supervisão direta, melhor qualidade de decisões políticas e, finalmente, níveis mais elevados de implementação e cumprimento.

Uma revisão do resumo da Administração de Serviços Comunitários (1978) sobre requisitos de participação do cidadão sugere, por exemplo, que informar, aconselhar e

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exigir a formulação de políticas é o entendimento dominante do significado de Participação do Cidadão.

Da mesma forma, no estudo sobre processos de participação cívica, a Comissão Consultiva Intergovernamental sobre Relações (1979) entende que os acordos de participação cívica são mais preponderantes ao nível local, existindo três tipos de arranjos dominantes - a participação no processo de orçamento, comissões de assessoria e consultas aos cidadãos.

Note-se que há pouca atenção para o potencial de participação do cidadão no desempenho real dos programas da cidade/município, isto é, na contribuição para a efetiva entrega do serviço ao invés de planeamento, discussão e reclamação dos serviços. Esta falta de atenção para o envolvimento dos cidadãos na prestação de serviços é consistente com o pressuposto do modelo dominante em que o papel do cidadão é exigir, consumir e avaliar.

Houve, é claro, considerável controvérsia sobre o significado da participação do cidadão, mas essa polémica centrou-se principalmente sobre a extensão do controlo do cidadão sobre a formulação de políticas, em vez de se debruçar sobre as inadequações da conceção de participação dos cidadãos. Por outras palavras, a conceção de participação dos cidadãos não reconhecia, aos próprios cidadãos, "responsabilidades e contribuições únicas para a prestação de serviços”, coprodução ou efetivo contributo e envolvimento na prestação de serviços públicos.

A Nova Gestão Pública envolve uma tensão entre a responsabilidade e capacidade de resposta aos cidadãos como clientes e a colaboração eficaz com estes, como parceiros. Vigoda (2002) defende que esta tensão decorre das diferenças concretas entre a natureza da capacidade de resposta e a essência da colaboração. Enquanto a capacidade de resposta é vista como uma reação unidirecional e passiva às exigências e necessidades da população, a colaboração representa atos bidirecionais mais ativos de participação, envolvimento e uma união de forças entre duas ou mais partes.

Portugal não foi, naturalmente, imune a estas transformações. As tendências de reforma acentuaram-se nos anos 90 com as pressões financeiras associadas à entrada para a moeda única e com o reconhecimento da necessidade de alterar o modelo de relacionamento da Administração Pública com os cidadãos de forma a estimular a participação destes e melhorar a qualidade da democracia.

As iniciativas de modernização administrativa inserem-se nestes movimentos de transformação da Administração Pública ao reforçarem a simplificação e o acesso a

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vários serviços num único ponto, permitirem a adaptação do modelo de prestação a diferenças locais e exigirem uma maior coordenação entre agências, bem como o estabelecimento de parcerias e redes.

É sobretudo no que respeita à acessibilidade que a utilização das novas tecnologias mais se têm feito notar. Ao mesmo tempo, em resultado da introdução das novas tecnologias, reduz-se a complexidade administrativa e aumenta-se a transparência (Araújo 2000). De acordo com as Nações Unidas, os conceitos de integridade, transparência, e responsabilização (accountability) são agora reconhecidos pela generalidade dos seus Estados Membros como pilares fundamentais da Administração Pública (Armstrong, 2005). Desta forma, e de acordo com o mesmo autor, na administração pública, a integridade refere-se a "honestidade" ou "confiança" no exercício das suas funções oficiais, servindo como uma antítese à "corrupção" ou "abuso de poder". O conceito de transparência refere-se a “um acesso sem limitações, por parte dos cidadãos, a informação atualizada e fidedigna relativamente a processos de decisão e à eficácia e eficiência do sector público”. Já o conceito de responsabilização diz respeito à obrigação, por parte dos agentes públicos, de reportar a utilização de recursos públicos colocados à sua disposição e responder perante os cidadãos relativamente a desvios face a padrões de atuação e de eficácia estabelecidos (Meijer, 2003; Armstrong, 2005). Estes conceitos estão assim fortemente relacionados, na medida em que o acesso à informação é essencial e constitui a primeira etapa de um processo de responsabilização, facultando os dados necessários para a avaliação das ações dos agentes públicos (Meijer, 2003).

A conjugação dos desenvolvimentos no campo da teoria política e da nova gestão pública conduziu a um reforço do papel da disponibilização de informação e consequente transparência dos organismos políticos e administrativos, resultando numa melhoria global da governação pública.

Naturalmente que, neste âmbito, a informação financeira tem um papel fundamental no julgamento que os cidadãos possam fazer sobre a capacidade da Administração Pública ser eficiente e fazer bom uso dos recursos públicos.

Considerando as crescentes exigências dos cidadãos ao nível da integridade, transparência e accountability da Administração Pública poderíamos inferir que também ao nível local, se verificasse maior preocupação dos munícipes com as questões da governação e com o desenvolvimento de um papel ativo na tomada de decisão,

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sobretudo no que se refere à resolução dos problemas e à afetação de recursos que lhes estão mais próximos.

Os estudos sobre tendências na participação pública realizados no governo local britânico, (Lowndes, et al., 2001), descrevem as perspetivas dos eleitos locais e dos cidadãos sobre a participação, identificando os facilitadores e inibidores da participação apresentados pelos diversos agentes.

Este estudo demonstra que o acentuado crescimento de várias formas de participação nos últimos anos levantou questões importantes sobre os principais propósitos das iniciativas de participação pública e os fatores estimulantes do desenvolvimento de estratégias de participação.

Os eleitos locais identificaram como principais propósitos e benefícios de participação a importância de conhecer a perspetiva do cidadão e reconhecimento de que as decisões do conselho eram suscetíveis de ser mais informadas se estivessem ligadas a exercícios de participação. No entanto, ambos os benefícios são em grande parte internos para a organização, refletindo as necessidades de informação dos tomadores de decisão e prestadores de serviços, em vez de os da comunidade. A estratégia corporativa, projetos departamentais e governar a política de grupo são identificados como fatores internos mais importantes para os eleitos do que os estímulos externos decorrentes da participação (Lowndes, et al., 2001).

No que se refere a inibidores de participação, a maioria dos eleitos ou funcionários públicos identificou a falta de recursos e de tempo como principal inibidor das iniciativas de participação pública. A maioria dos governos locais tem menos recursos do que os que ambicionavam para desenvolver estratégias de participação e torna-se difícil justificar investimentos em novas iniciativas de participação quando estão sujeitos a grandes pressões sociais e económicas. Também o tempo de compromisso necessário para realizar com sucesso diferentes iniciativas de participação foi identificado como forte inibidor (Lowndes, et al., 2001).

O problema de quando e como alocar recursos para aperfeiçoamento democrático, em vez de prestação de serviços, é um dilema não resolvido, que está no coração do atual processo de renovação democrática.

Outro inibidor identificado pelos governantes locais foi a falta de interesse público e a necessidade de estimular a procura de iniciativas de participação.

Algumas das desvantagens apontadas aos processos de participação pública são a criação de expetativas não realistas no público que participa, sobretudo devido às

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limitações legais e financeiras dos governos locais, o atraso provocado pelas iniciativas de participação na tomada de decisão, acrescentando fases a um processo já por si burocrático, e o aumento de custos para o processo de decisão ou introdução de encargos adicionais para os eleitos ou funcionários sem claros ganhos na participação. Também se verificam preocupações ao nível das iniciativas de participação baseadas na comunidade e como estas podem incentivar provincialismo e concentração em questões relativamente triviais ou ainda criar conflitos e animosidades dentro das diferentes seções da comunidade (Lowndes, et al., 2001).

Por outro lado, os eleitos temem que as iniciativas de participação enfraqueçam a sua autoridade e legitimidade para a tomada de decisões e que a sensibilização para os cidadãos possa distrair a sua atenção de questões mais importantes ou, ainda, que o excesso de consultas possa gerar perdas de confiança não só nas iniciativas de participação como no governo em geral.

No que se refere às perspetivas dos cidadãos sobre as iniciativas de participação e à identificação dos inibidores e facilitadores de participação, a maioria dos cidadãos envolvidos no estudo (Lowndes, et al., 1999) revela uma visão muito negativa dos governantes locais, identificando-os como inacessíveis e pouco preocupados com os seus problemas e afirmando que os eleitos locais deveriam estar mais próximos dos cidadãos para perceberem os seus problemas.

O estudo permitiu verificar que a população tinha pouca consciência das oportunidades e formas de participação disponibilizadas pelo governo local, assim como não acreditava na possibilidade de resposta do governante, isto é, mesmo que conseguissem expor os seus problemas não acreditavam que o governante os fosse resolver ou até mesmo tentar. Reafirmavam a ideia de que os políticos só tinham boas intenções durante as campanhas eleitorais.

Este estudo revelou ainda que a maioria dos cidadãos não se inclui nas iniciativas de participação, ou seja, pensa que participar é sempre para os mesmos e não para o cidadão comum. Nesta matéria, demonstrou-se a importância do convite direto e pessoal à participação, do desenvolvimento e continuidade de iniciativas participativas como forma de criar o sentimento de pertença e inclusão nos diferentes grupos de cidadãos, dentro da mesma comunidade.

Foram identificadas estratégias com potencial valor para as autoridades locais, como estimuladores da participação pública, tais como: consultas sobre o atendimento do cliente, abordagem das prioridades dos cidadãos e envolvimento das agências

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relevantes, mobilização e trabalho com os líderes locais (formais e informais), convite ou recrutamento ativo de participantes (em vez de esperar que os cidadãos se disponibilizem), emprego de diferentes métodos e abordagem de diferentes assuntos para chegar a diferentes grupos de cidadãos, reconhecimento de que a aprendizagem do cidadão resulta da participação e apresentação dos resultados, ligando as iniciativas de participação aos processos de decisão e mantendo os cidadãos informados dos resultados (e das razões que originaram as decisões finais) (Lowndes, et al., 1999). Governance

A expressão “governance” surge a partir de reflexões conduzidas principalmente pelo Banco Mundial, “tendo em vista aprofundar o conhecimento das condições que garantem um Estado eficiente” (Diniz, 1995). Ainda segundo Diniz, “tal preocupação deslocou o foco da atenção das implicações estritamente económicas da ação estatal para uma visão mais abrangente, envolvendo as dimensões sociais e políticas da gestão pública”. A capacidade governativa não seria avaliada apenas pelos resultados das políticas governamentais, mas também pela forma através da qual o governo exerce o seu poder.

Segundo o Banco Mundial, no documento Governance and Development, de 1992, a definição geral de governação é “o exercício da autoridade, controlo, administração, poder de governo”. Por outras palavras, “é a maneira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos sociais e económicos de um país visando o desenvolvimento”, implicando ainda “a capacidade dos governos de planear, formular e implementar políticas e cumprir funções”.

Também a União Europeia apresenta, no Livro Branco sobre Governação Europeia (COM, 2001), cinco princípios nos quais se baseia a boa governação: abertura, participação, responsabilização, eficácia e coerência. Cada um destes princípios é fundamental para a instauração de uma governação mais democrática. São eles que constituem a base da democracia e do Estado de direito nos Estados-Membros, mas aplicam-se a todos os níveis de governo – global, europeu, nacional, regional e local. Durante as últimas décadas, um dos desenvolvimentos teóricos mais importantes em ciência política e sociologia foi a mudança de conceitos de governo para governação (Pierre, 2000).

De acordo com Fisher (2006) a incapacidade demonstrada pelo estado tradicional para lidar com uma série de problemas sociais contemporâneos, incluindo os problemas

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globais que ultrapassam as fronteiras estaduais estabelecidas, fez emergir e evoluir o conceito de governação, no sentido de identificar e explicar os novos modos de resolução de problemas e tomada de decisão e preencher lacunas criadas pela falha das formas tradicionais.

A governação dá enfase ao compromisso descentralizado dos cidadãos e traduz uma forma mais flexível e democrática de lidar com os problemas públicos.

Os atores mais importantes neste novo mundo de governação têm sido os movimentos sociais e organizações não-governamentais (ONG) que têm esculpido novas arenas para essas diferentes formas de compromisso político. Operando nos espaços entre as estruturas governamentais formais e da cidadania, estas atividades enfatizam a crescente importância da sociedade civil como um lugar para a deliberação pública e solução de problemas. Principal para esta " subpolítica", usando o conceito de Beck (1992), tem sido muitas vezes uma ênfase na participação dos cidadãos nas novas e mais radicais formas de "política cultural", focando em particular as políticas de significado social e identidade. No processo, os movimentos sociais e ONG inventaram e experimentaram uma gama de novos mecanismos de participação, incluindo esforços para reunir os cidadãos e especialistas em novas formas de investigação cooperativa. Graças a estes esforços, especialmente na política ambiental e desenvolvimento da comunidade, há agora um número considerável de experiências e práticas em governação participativa. Muitas dessas atividades têm oferecido novas ideias significativas em questões que têm sido ignoradas na análise política tradicional e na teoria democrática, em particular. Uma delas diz respeito ao grau em que os cidadãos são capazes de participar de forma considerável nos processos decisórios complexos que definem a política de orientação contemporânea, outra foram as implicações para a natureza das práticas profissionais ou especialistas.

Situadas nas fendas institucionais do Estado tradicional, ou o que Hajer (2003) apelidou de "vazio institucional", as práticas de governação participativa refletem-se numa proliferação de novas formas de associação política e social. Na verdade, esta "associação revolução ", como Salamon (1993) chama, envolveu a multiplicação dos tipos existentes de arranjos participativos na década de 1990 e, ainda mais importante, a criação de novos espaços construídos e moldados por uma marca diferente dos atores sociais. Tanto nos países desenvolvidos, como nos países em desenvolvimento, verificaram-se duas mudanças importantes. A mudança mais importante foi partir de atividades centradas no Estado para uma proliferação de organizações da sociedade civil

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que oferecem serviços e várias formas de apoio ao desenvolvimento económico e social. Estes novos espaços organizacionais, em alguns casos, assumiram atividades públicas de tal forma que alguns são vistos como a reconfiguração do setor público, suplantando estados cuja responsabilidade tem sido questionada.

A outra mudança muitas vezes relacionada, menos proeminente, mas igualmente interessante, envolveu uma transição de atividades de domínio profissional para atividades baseadas no cliente ou cidadão, ocorrendo muitas vezes dentro das novas organizações cívicas da sociedade.

De particular importância entre esta nova geração de organizações têm sido o trabalho das ONG para representar e servir as necessidades dos grupos marginalizados ou excluídos. Em alguns destes espaços, os povos excluídos - como os pobres, as mulheres, vítimas da SIDA, e os deficientes - criaram uma presença coletiva que permitiu que eles falem por si mesmos. Os ativistas de muitos desses grupos têm ainda conseguido afetar as políticas das instituições tradicionais. Essa experiência, enfatizando estratégias de crescimento e de autoajuda, é em grande parte projetada para combater as tendências burocráticas e elitistas que definem os processos de decisão políticos e organizacionais contemporâneos. Sublinhando o desenvolvimento das culturas não-hierárquicas, os teóricos desses movimentos têm tentado resolver uma questão crítica:

É possível democratizar - ou pelo menos tornar mais democráticas - em grande parte, as relações hierárquicas, muitas vezes autoritárias entre gestores públicos e especialistas em políticas públicas, de um lado e os cidadãos, por outro? Para este fim, o alvo principal destes intelectuais foi o movimento top-down e a relação superior-subordinado que os profissionais mantêm com os seus clientes.

Noutros casos, um novo tipo de funcionário público, o profissional da sociedade civil, surgiu para oferecer assistência. Muitas vezes, educados em ONG, tais profissionais - como funcionários do governo ou consultores independentes para instituições paralelas - desempenham um papel essencial no desenvolvimento e disseminação de abordagens participativas para a governação.

Muitas ONG falam de "povo de autodesenvolvimento", enfatizando o papel de redistribuição, reconhecimento e direitos no desenvolvimento de abordagens participativas (Rahman, 1993). Ao invés de, simplesmente, falar dos interesses e preocupações das pessoas pobres ou marginalizados, as ONG têm procurado desenvolver as capacidades das pessoas para negociar diretamente com os fabricantes

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oficiais de decisão. Além de institucionalizar novos corpos de grupos de utilizadores do cliente criaram novas oportunidades para o diálogo.

O trabalho desenvolvido pelas ONG promove o interesse na partilha de poder e na participação nas decisões que afetam os problemas das comunidades onde estão inseridas e por conseguinte poderá influenciar a implementação do OP.

Baseado no conceito de coprodução desenvolvida por Whitaker, Rich e outros, que definem a coprodução como reconhecimento de que os serviços públicos são o produto conjunto das atividades dos cidadãos e funcionários do governo, a alternativa sugerida por Sharp (1980) salienta a responsabilidade conjunta dos cidadãos leigos e agentes do governo profissionais para a prestação de serviços públicos. Neste modelo de coprodução, expande-se o papel do cidadão de consumidor e avaliador dos serviços públicos para um papel que envolve também a responsabilidade pela criação de serviços públicos. Expande ainda o papel do funcionário público de desempenho de atividades e prestação de contas a um papel que também inclui o reconhecimento e desenvolvimento de competências dos cidadãos. A importância do modelo de coprodução é que ele tem potencial para equilibrar os aspetos contraditórios de participação cívica com ênfase mais cooperativa e para melhorar a prestação de serviços urbanos, fazendo melhor uso dos cidadãos como recursos.

Em consequência dessas atividades, a participação ganhou um lugar como característica central da boa governação em todo o espectro político nos anos 1990. Promover a descentralização e boas práticas de governação têm acrescentado uma camada adicional de instituições participativas locais a uma paisagem institucional cada vez mais complexa, que em alguns casos, tem dado origem a transferências quer de recursos, quer de poderes de tomada de decisão (Stoker, 2000). Alguns países, como a Índia e a Bolívia, até passaram para a legislação nacional a obrigatoriedade da participação popular no governo local, incluindo o planeamento e orçamentação.

Ferramentas de Participação cívica

Durante a última década do século XX, a participação cidadã esteve voltada principalmente para as formas de participação na implementação de políticas e prestação de serviços. Este foco não é surpreendente, dada a importância da Nova Gestão Pública na teoria e na prática da administração pública nos últimos trinta anos. Os cidadãos foram convidados a participar no seu papel de clientes ou utilizadores que

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fornecem informações, com o objetivo de melhorar a qualidade e agilizar os processos para a prestação de serviços locais. (Tavares & Rodrigues, 2013)

As tendências recentes indicam a extensão dessas formas de participação estritamente gestionária a ferramentas mais ambiciosas, incluindo o orçamento participativo, fóruns de discussão e grupos de estudo. Esta nova tendência baseia-se na coprodução dos serviços púbicos, onde quer a administração pública, quer o cidadão contribuem com recursos substanciais para a produção do serviço público.

Mais importante ainda, a coprodução vai além da implementação de políticas e melhoria na prestação de serviços para envolver os cidadãos na definição das políticas públicas e decisões coletivas. Da mesma forma, podemos definir os instrumentos de participação cívica e as oportunidades oferecidas aos cidadãos ou seus representantes para interagir e fornecer feedback ao governo, em qualquer fase do processo político (Moynihan, 2003). A participação deixou de ser encarada apenas como ato de cidadania, passando a ser considerada necessária como forma de legitimar as decisões políticas e como forma de responsabilizar os intervenientes. Atendendo à crescente externalização dos serviços públicos, o cidadão passou a ter um papel ativo não só na escolha do gestor público através do voto eleitoral, mas também na escolha e adoção de políticas públicas que afetam diretamente a prestação do serviço público e os recursos que lhe são associados. Desta forma, o gestor público necessita do apoio/suporte dos cidadãos para implementar políticas publicas, para tomar decisões que envolvem a gestão e afetação de recursos, sendo cada vez mais evidente a importância do recurso quer a ferramentas administrativas de participação, quer a ferramentas políticas, como é o caso do orçamento participativo.

Ferramentas administrativas de participação

Com o objetivo de melhorar a eficiência, a eficácia e a qualidade dos serviços, os governos locais preferem ferramentas de gestão de profissionais que podem fornecer informações valiosas dos seus clientes sobre o desempenho da burocracia local. As ferramentas participativas são voltadas para estes objetivos de gestão e, geralmente, envolvem menos confronto político entre os interesses locais divergentes. Por outras palavras, as ferramentas administrativas pretendem melhorar a prestação de serviços e recursos existentes, em vez de promover os objetivos de redistribuição tipicamente associados com a ordem pública. Estas ferramentas também podem ser consideradas formas de coprodução, especialmente as ferramentas de governo eletrónico, uma vez

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que na maioria dos casos os clientes cidadãos contribuem ativamente para os níveis de desempenho do serviço (Tavares & Rodrigues, 2013).

Loja/Balcão do Cidadão

A ideia de organização orientada para o cliente como uma alternativa para a departamentalização funcional remonta à década de 1980, mas os recentes avanços nas tecnologias de informação e comunicação (TIC) têm levado a reformas administrativas significativas sem grandes perturbações na organização dos serviços (Ho, 2002). O gabinete de atendimento ao cidadão tenta produzir serviços adaptados às expetativas dos clientes e que permitam uma resposta imediata, personalizado e adaptada (feedback just- in-time). Embora essa ideia não se assemelhe à definição convencional de participação fornecida pela literatura, é uma forma de coprodução já que a prestação de serviços em constante diálogo com o cliente requer ajustes mútuos.

O balcão de atendimento ao cidadão começou a ser usado em Portugal ao nível do governo central, num esforço para criar uma centralização front-office dos serviços públicos agrupados num "shopping" (Rocha & Araújo, 2007; Araújo, 2001). A experiência do governo central Português começou no final dos anos 90, mas, logo depois, os governos locais começaram a implementar o seu próprio conceito de balcão de atendimento (balcão único), em grande parte, imitando o modelo da administração central (Isomorfismo Institucional). Os executivos dos municípios de médio e grande porte são frequentemente confrontados com a fragmentação geográfica dos serviços, onde os cidadãos muitas vezes eram obrigados a deslocar-se de um departamento para outro, em diferentes partes da cidade, a fim de obter respostas para as suas solicitações. A existência de um único balcão representa um esforço para agilizar os processos, melhorar a qualidade da prestação de serviços e promover sinergias conducentes a um aumento da satisfação do cliente (Ongaro, 2004, citado por Tavares & Rodrigues, 2013). Estes balcões tornaram-se o interface administrativo principal entre os governos locais e os seus clientes, tendo o cuidado de responder aos pedidos, tornando-se o principal canal de comunicação para atender às demandas dos cidadãos (Tavares & Rodrigues, 2013).

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33 E-Government

A era digital e a utilização massiva de TIC permitiram um avanço nas relações entre os cidadãos e a administração pública. O E-government é uma forma importante de promover a responsabilização dos eleitos perante os cidadãos, bem como um importante canal de participação dos cidadãos (Tavares & Rodrigues, 2013).

Nos municípios portugueses as principais inovações introduzidas por este sistema são a possibilidade de submissão de pedidos/requerimentos online, evitando a deslocação aos serviços e a monitorização de todo o processo administrativo e decisório que lhe está subjacente, isto é, o cidadão consegue saber, em tempo real, onde se encontra o seu processo e quais os procedimentos já efetuados para a sua resolução, bem como o tempo que cada interveniente demora a analisar e decidir ou a dar seguimento ao seu pedido e,

ainda, as reclamações online, que permitem aos cidadãos não só apresentar as suas reclamações sobre problemas decorridos ao longo do processo burocrático, como também, apresentar sugestões para a melhoria dos serviços. Esta última ferramenta tem especial relevância pois, não se tratando de uma imposição legal, permite perceber a abertura da administração à participação dos cidadãos na prestação do serviço público e serve de instrumento de medição da qualidade e eficiência do serviço público.

Ferramentas políticas de participação

As ferramentas políticas de participação são utilizadas para aumentar o grau de responsabilização política, para garantir o direito dos cidadãos à informação sobre as alternativas de políticas públicas e ter um papel ativo no processo de tomada de decisão pública (Cope, 1997).

As ferramentas de participação política envolvem um certo grau de escolha coletiva por parte dos cidadãos, isto é, os governos locais oferecem aos cidadãos a oportunidade de contribuir para as decisões de escolha coletiva, seja diretamente, através de referendos locais ou, indiretamente, através de audiências públicas, de comissões de estudo ou reuniões informais. Os cidadãos podem ser convidados a participar apenas numa ou nas várias fases de cada processo: estudo, adoção, implementação e execução.

Uma das ferramentas de participação política cada vez mais utilizada no mundo, e já testada em alguns dos municípios portugueses, é o orçamento participativo, através do qual os cidadãos participam na afetação de uma parte do orçamento municipal ou na escolha de determinadas políticas públicas em detrimento de outras.

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Colocamo-nos, então, perante as questões de participação cívica e política, nomeadamente, ao nível local, expectando um impacto significativo destas no âmbito da implementação de um OP municipal.

Alguns autores como Gabriel Almond e Sidney Verba (1963) explicam que os fatores que conduzem à adoção de mecanismos de participação cívica passam pela cultura cívica, explicando como esta pode contribuir para a estabilidade democrática promovendo a participação política e descrevendo um processo complexo de socialização que envolve as instituições sociais (famílias, escolas, trabalho e sistema político) que contribuem para o desenvolvimento e participação na cultura cívica, e concluem que a participação cívica e política varia entre países.

Estudos realizados nos EUA indicam fatores socioeconómicos e estruturas políticas metropolitanas para explicar fatores de participação política tipicamente medidos por votações em eleições locais (Oliver, (1999); Kelleher e Lowery, (2004)).

A publicação do trabalho de Eric Oliver, Democracy in Suburbia, citada por Tavares & Carr (2012), acendeu um enorme interesse sobre os efeitos do tamanho da cidade na participação cívica. Desde a publicação desse trabalho pioneiro, outros estudiosos têm sugerido que a influência do tamanho da cidade na participação é mais complexa do que a descrição de Oliver e é mediada por fatores como a densidade populacional (Stein, et al., 2004) e a concentração de população em áreas metropolitanas (Kelleher & Lowery, 2004). Esses estudiosos fornecem uma lógica convincente de como esses fatores discorrem a relação entre o tamanho da população de uma cidade e a medida em que os seus moradores se envolvem na política local, mas não foram capazes de reunir um forte apoio empírico para as suas proposições.

O estudo desenvolvido por Tavares & Carr (2012) demonstra os efeitos do tamanho, densidade e crescimento populacional na participação cívica local dos 278 municípios de Portugal continental, aferindo que os efeitos contingentes da densidade populacional e o crescimento da população são parte da explicação da participação cívica local e que, quando a população do município e a densidade populacional são delineadas como exercendo efeitos diretos nas medidas de participação cívica, nenhuma medida se mostrou estatisticamente consistente para revelar o nível de compromisso cívico do município.

Só quando se incluiu a densidade populacional e o crescimento da população como medidor dos efeitos do tamanho do município na participação é que a importância desses três fatores foi revelada. Estes resultados confirmam a contenda básica de (Stein,

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et al., 2004) sobre a necessidade de examinar os efeitos contingentes da densidade populacional sobre os gastos do município.

Os resultados obtidos por estes autores mostram que o crescimento da cidade tem efeitos diretos e indiretos sobre a participação cívica, considerando que o crescimento do município é prejudicial para o compromisso cívico, possivelmente, devido ao reduzido apego psicológico e mobilização menos eficaz em comunidades de crescimento rápido (Oliver, 2001).

Além disso, encontraram também evidências de um efeito indireto positivo do crescimento da cidade, já que a relação negativa entre o tamanho do município e a votação em eleições locais é atenuada em jurisdições em rápido crescimento.

Sublinham a diferença entre a participação política e não política, considerando que a participação cívica é afetada negativamente pelo crescimento, porque requer interações sociais mais profundas para tomar posse, o voto é muito menos dependente desses laços entre os moradores, pois um novato pode participar nas eleições, mesmo antes de se envolver nas redes sociais da comunidade.

Aquele estudo ganha relevância ao analisar medidas de participação cívica para além da participação política, defendendo que a participação cívica é um conceito multidimensional que requer o uso de um amplo conjunto de indicadores para especificar os fatores que influenciam os níveis de participação cívica.

A construção das nossas hipóteses de trabalho baseia-se nos conceitos descritos anteriormente e assenta nos seguintes argumentos:

O tamanho da população e a densidade populacional afetam a participação cívica local (Tavares & Carr, 2012), perspetivando-se que em comunidades maiores se evidenciem necessidades de criação de mecanismos de participação para se aferirem os interesses coletivos e em comunidades com maior densidade populacional sejam mais patentes sentimos de pertença (Lowndes, et al., 2001) e consequentemente maior mobilização (Stein, et al., 2004).

H1: Quanto maior a população, maior a probabilidade de implementação do

OP;

H2: Quanto maior a Densidade Populacional, maior a probabilidade de

implementação do OP;

As caraterísticas demográficas, económicas, sociais, educacionais e políticas das populações do município podem moldar as preferências por bens e políticas públicas e o comportamento da comunidade face à governação. No caso dos municípios portugueses

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verifica-se uma homogeneidade das comunidades, que poderá gerar preferências homogéneas e potenciar interesses comuns e ações coletivas para a sua satisfação. A aposta na educação quer ao nível das políticas públicas, quer por iniciativa das próprias famílias, origina evolução ao nível dos conhecimentos, nomeadamente, no que se refere a novas tecnologias e procura de informação. Por outro lada a Administração pública investiu significativamente, na adoção de meios informáticos e inovações tecnológicas como forma de aproximar a gestão do cidadão (Araújo, 2001). Consideramos que a maior aptidão dos cidadãos para a recolha de informações, maiores exigências a nível de accountability e transparência, e maior sentido crítico sobre a gestão municipal, poderiam levar ao desenvolvimento e apresentação de propostas para resolução dos problemas que afetam os munícipes (Armstrong, 2005). Desta forma a implementação do OP seria favorecida com o aumento do nível educacional:

H3: O nível educacional influencia positivamente a existência de OP;

Tal como sucede com o nível educacional, também ao nível dos rendimentos das famílias se perspetivava que quanto maior fosse o nível de rendimentos, maior seria a propensão para participar ativamente na aplicação dos recursos municipais. Na perspetiva de que rendimentos superiores pressupõem maior carga fiscal e consequentemente maior interesse na participação da discussão de afetação dos recursos provenientes das contribuições das famílias. Desta forma:

H4: O Rendimento das famílias influencie positivamente a implementação do

OP.

No que se refere aos fatores políticos perspetivamos que por um lado a forte competição partidária ao nível local, originada por resultados eleitorais de minoria ou a existência de uma oposição política forte, poderão influenciar a procura por parte do executivo, da anuência e apoio dos cidadãos, para a implementação das suas medidas e/ou programas políticos. A participação dos cidadãos é importante para promover a legitimidade das políticas, proporcionando uma sensação de justiça, imparcialidade, respeito e honestidade na tomada de decisões, não necessariamente para influenciar o teor dos resultados (Thomas, 2010); (Van Ryzin, 2011). Assim:

H5: A diferença de votos ou margem de vitória influencie positivamente a

implementação do OP.

Em termos de ideologia, perspetivamos que as preferências ideológicas dos governantes locais poderão influenciar as suas decisões, nomeadamente, no que se refere ao papel atribuído ao cidadão quer na sociedade, quer como parte interessada no funcionamento