São Paulo: do Global ao Local (vulnerabilidades)

Como vimos no capítulo anterior, várias regiões do mundo são vulneráveis aos eventos climáticos extremos que estão ocorrendo, cada vez mais, de forma intensa e

frequente. As áreas urbanas são particularmente vulneráveis aos efeitos das mudanças climáticas porque são lócus de aglomerações populacionais e concentração de infraestrutura.

O município de São Paulo, assim como outras cidades no mundo, também apresenta diversos tipos de vulnerabilidade aos eventos climáticos extremos, que se intensificarão com as mudanças climáticas em curso.

O padrão histórico da expansão urbana da cidade de São Paulo foi marcado por acelerada taxas de crescimento populacional sem que tal processo fosse devidamente acompanhado de planejamento e investimentos em infraestrutura. O crescimento desordenado da urbanização paulistana, que ocorreu a partir dos anos 60, foi marcado por práticas ambientais predatórias, tais como o desmatamento, ocupação de áreas de várzea e fundos de vale, favelização de terrenos de baixada, a desagregação das camadas mais superficiais do solo e a sua impermeabilização. Desde essa época, tem ocorrido um esvaziamento populacional de áreas urbanas consolidadas – que possuem infraestrutura e serviços públicos – e simultâneo crescimento populacional, acima da média da cidade, em áreas de mananciais nas periferias da cidade. Esse processo de

[...] crescimento populacional em áreas desprovidas de infra-estrutura e serviços, como o “esvaziamento” populacional, agravam as condições sociais e ambientais da cidade, já que resultam em um padrão de urbanização pouco eficiente, pressionando as áreas mais frágeis e importantes quando são considerados os serviços ambientais ou ecossistêmicos prestados por essas áreas (SÃO PAULO, 2008, p.52).

Tal processo de urbanização teve como legado, sobre a questão ambiental, a poluição do ar, dos mananciais e cursos d’água, erosões do solo, enchentes e desmoronamentos. A rápida expansão urbana também teve como consequência sérios problemas relativos à desigualdade social e regional dentro do município. Nesse sentido, há uma série de problemas socioambientais que se concentram nas áreas mais populares, periferias e favelas, tais como a falta de água, de esgotamento sanitário e pavimentação das ruas, ilegalidade das ocupações, insalubridade de diversas moradias e constantes inundações, para citar alguns exemplos (YOUNG; HOGAN, 2010).

Os efeitos dos eventos climáticos extremos atuais e futuros atingirão a todos, mas as consequências desses efeitos serão diferenciadas entre os distintos grupos sociais. Um estudo publicado em 2002, realizado dentro do projeto Atlas Ambiental do Município de São Paulo, mostra a maior vulnerabilidade dos grupos mais pobres da população

[...] As favelas e cortiços das várzeas e fundos de vale vão receber sazonal e rotineiramente, como se fizesse parte do cotidiano determinado pelo econômico, a inundação das casas e a proliferação de doenças daí advindas. Torna-se necessário compreender que mesmo as oscilações climáticas de pequena variabilidade, uma chuva habitual, uma onda de calor seguida por um tipo de tempo um pouco mais frio, etc são capazes de provocar danos à saúde ou às necessidades mínimas dos desempenhos do corpo e da mente para trabalhar, estudar ou viver. O clima, assim encarado, mostra suas “faces sociais” perversas, mas muito reais para mais de 2.500.000 de favelados desta cidade, ou mais de 600.000 encortiçados desta metrópole tão rica na sua produção de riqueza econômica e monetária, e tão pobre ou miserável na sua dignidade humana e social (SÃO PAULO apud SEPE; BRAGA, 2010). Em junho de 2010, foi publicado um estudo sobre vulnerabilidades da Região Metropolitana de São Paulo às mudanças climáticas. O estudo foi realizado por pesquisadores e técnicos do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE) e do Núcleo de População da Universidade Estadual de Campinas (NEPO/UNICAMP), com a colaboração de especialistas nacionais e internacionais dedicados ao tema da vulnerabilidade socioambiental às mudanças do clima, e a participação de Gestores e tomadores de decisão, incluindo representantes das secretarias de Estado, órgãos e autarquias municipais e metropolitanas, legisladores municipais, agências reguladoras ligadas à gestão e planejamento ambiental (NOBRE et al., 2010).

O estudo elabora um diagnóstico das vulnerabilidades da Região Metropolitana de São Paulo, atuais e futuras, baseado em uma série histórica e em projeções de dados climáticos e sobre a expansão urbana. O mapeamento das vulnerabilidades futuras é obtido através da aplicação de um modelo de projeção da mancha urbana até 2030, cruzando com cenários de projeções climáticas para a região até 2100.

As projeções futuras do clima, baseadas em cenários de elevadas emissões globais de GEE, indicam aumento na frequência e intensidade dos eventos climáticos extremos de curta duração, tais como: ondas de calor, aumento do número de dias e noites quentes e redução de dias e noites frias, períodos de estiagem e baixa umidade relativa do ar – com alto grau de confiabilidade nos modelos em escala regional –, e aumento na intensidade e frequência de precipitação intensa – com grau médio de confiabilidade dada as dificuldades dos modelos representarem processos de formação de chuvas em escalas espaciais reduzidas. Apesar dos modelos não representarem as projeções de precipitação intensa de chuvas com alto grau de confiabilidade, esse fenômeno já ocorre com frequência na RMSP ocasionando enchentes, deslizamentos de terra e perdas de vida.

Caso o padrão histórico da expansão urbana se mantenha, as projeções para 2030 indicam que a mancha urbana da RMSP será o dobro da atual, “[...] atingindo cada vez mais a população como um todo e, sobretudo, os mais pobres. Isso acontece porque essa expansão deverá se dar principalmente na periferia, em loteamentos e construções irregulares, e em áreas frágeis, como várzeas e terrenos instáveis, com grande pressão sobre os recursos naturais” (NOBRE et al., 2010, p.4).

De acordo com as projeções do estudo, se o processo de expansão urbana se concretizar “[...] mais de 20% da área total de expansão urbana em 2030 será suscetível e poderá eventualmente ser afetada por acidentes naturais provocados pelas chuvas. Aproximadamente 11,17% dessas novas ocupações poderão ser áreas de risco de deslizamento” (NOBRE et al., 2010, p. 4).

A vulnerabilidade de populações, lugares e instituições à exposição aos eventos climáticos extremos de curta duração é determinada não apenas pelas condições ambientais – que determinam a fragilidade dos assentamentos humanos –, mas também por condições sociais, econômicas e políticas. Em relação à vulnerabilidade relacionada à infraestrutura física da RMSP o estudo identificou os principais cenários de risco relacionados a:

- 1) enchentes e inundações na Bacia do Alto Tietê, pois medidas de planejamento e controle do uso dos solos não foram executadas em paralelo com obras de engenharia, permitindo que novos cenários de risco surgissem nas duas últimas décadas;

- 2) enchentes com alta energia de escoamento, ou seja, com grande volume e velocidade das águas, ocorrem devido as condições geomorfológicas e climáticas presentes na região, principalmente nos morros na periferia da Grande São Paulo. Esse fenômeno tem um potencial grande de destruir edificações e obras de infraestrutura urbana, causar danos materiais diversos e colocar em risco a integridade física das pessoas residentes em áreas ribeirinhas. Além disso, a energia erosiva desses processos de enchentes tendem a causar o assoreamento dos cursos d`àgua, realimentando os riscos e as condições de ocorrência de inundações;

- 3) enxurradas com alto potencial de arraste, especialmente na capital, devido à canalização de córregos e construção de vias públicas em fundos de vale, onde ocorre a concentração das águas superficiais;

- 4) alagamentos difusos e frequentes em diversos pontos da RMSP, que afetam geralmente as vias públicas, em decorrência de deficiências do sistema de drenagem urbana;

- 5) lançamento de lixo nos cursos d´àgua, pois cerca de 6.000 domicílios lançam o lixo diretamente nos cursos d´àgua, contribuindo para sua obstrução e assoreamento;

- 6) escorregamentos de massa em encostas, onde se concentrou, de forma desordenada, a expansão urbana recente, verificada principalmente nas três últimas décadas e associada à ocupação de terrenos geotecnicamente mais suscetíveis a deslizamentos, nas regiões periféricas da Grande São Paulo;

- 7) eventos pluviométricos mais severos, superior a 100mm, especialmente em algumas regiões com concentração de áreas de risco de escorregamentos, enchentes e inundações devido influência de elevações topográficas na geração de chuvas (NOBRE et al., 2010).

Em relação às vulnerabilidades sociais decorrentes das mudanças climáticas na RMSP o estudo coordenado por Carlos Nobre enfatiza que os seus impactos afetarão mais as populações mais pobres. Afinal,

[...] a cidade São Paulo tem aproximadamente 30% de sua população, ou seja, 2,7 milhões de pessoas vivendo em favelas, cortiços e habitações precárias, que ocupam quase generalizadamente áreas ilegais. Apenas em favelas, estima-se que sejam 1,6 milhão de pessoas. Concentrações significativas de áreas de risco de escorregamentos ocorrem principalmente nesses locais (NOBRE et al., 2010, p. 16)

Os impactos das Mudanças do Clima na RMSP têm diversas implicações para a saúde da população. Em decorrência das precipitações intensas é esperado um aumento no número de vítimas de desabamentos, afogamentos e acidentes de trânsito, além de doenças infecciosas de veiculação hídrica, pois o excesso de chuvas facilita o acesso de esgotos a céu aberto aos reservatórios de água potável, aumentando a probabilidade de doenças transmitidas pela água como a leptospirose – especialmente em regiões pobres onde o contato com água contaminada é quase inevitável (NOBRE et al., 2010). Essas condições de escassez de água potável pioram um quadro que hoje já é crítico. Afinal, a RMSP é uma área de extrema escassez de recursos hídricos, levando-se em consideração seu contingente populacional (SÃO PAULO, 2007). Por outro lado, as chuvas excessivas também criam condições para a formação de mosquitos transmissores de doenças como a dengue, a febre amarela e a malária. (NOBRE et al., 2010).

O aumento de dias e noites quentes e a redução de dias e noites frias projetam impactos indiretos na saúde da população. Pois, em decorrência da elevação da temperatura tem-se um aumento nas ilhas de calor que, por sua vez provocam dificuldades de dispersão de poluentes, aumentando a mortalidade por doenças respiratórias. As pessoas acima de 65 anos

e abaixo de 5 anos são especialmente vulneráveis a esses fenômenos. Essas faixas etárias também são as mais vulneráveis aos episódios extremos de temperatura, podendo provocar- lhes alterações nos mecanismos de regulação endócrino, na pressão arterial, no nível de estresse e na arquitetura do sono.

As projeções realizadas pelo relatório de vulnerabilidades da RMSP estão baseadas em um modelo que mantêm as taxas históricas do processo de uso e ocupação do solo. No entanto, o próprio estudo sugere medidas preventivas para aumentar a resiliência das cidades da Região. Tais medidas envolvem um conjunto de ações que as cidades da Região Metropolitana e suas instituições públicas e privadas terão que enfrentar em busca de soluções para os impactos e perigos que sofrerão. Entre elas, estão: maior controle sobre construções em áreas de risco; investimentos em transportes coletivos, sobretudo o ferroviário; proteção aos recursos naturais; criação de áreas de proteção ambiental nas áreas de várzeas de rios (como os parques lineares propostos pela prefeitura de São Paulo e governo do Estado); investimentos em pesquisas voltadas para a modelagem do clima; e quantificação de benefícios decorrentes de medidas de adaptação às mudanças climáticas (NOBRE et al., 2010).

Ou seja, tanto em mitigação de GEE, quanto para adaptação aos impactos das mudanças climáticas, a RMSP demanda elaboração de políticas que fogem da alçada municipal. De acordo com Bulkeley e Moser (2007), as políticas de proteção climática requerem um certo grau de integração com esforços de outros níveis de governo, pois as emissões de GEE e os impactos decorrentes das mudanças climáticas ocorrem em escalas territoriais regionais.

No caso da Região Metropolitana de São Paulo o principal setor responsável pelas emissões de GEE é o setor de transportes. Afinal, a Grande São Paulo possui mais de 5,7 milhões de veículos particulares, nos quais são realizadas mais de 30 milhões de viagens por dia. Desse modo, contribui com somas expressivas de lançamento de GEE na atmosfera – levando-se em consideração os impactos globais – e de poluentes do ar local que afeta a saúde da população.

Nesse sentido, a mobilidade na Região Metropolitana é um dos problemas que transcendem a autoridade da capital e demanda soluções compartilhadas entre os municípios, em articulação com o governo estadual. Afinal, o sistema de transportes da Região Metropolitana é, em grande parte, gerenciado pelo sistema estadual (BIDERMAN, 2011).

Em relação à adaptação às mudanças climáticas no âmbito da Grande São Paulo, poderíamos citar a necessidade de articulação intermunicipal, intergovernamental e com a sociedade civil para lidar com os eventos hidrometereológicos extremos e a elaboração de políticas para a preservação de mananciais, como esclarecem Vargas e Rodrigues (2009, p.16).

[...] Não é possível, por exemplo, enfrentar os problemas da exposição da cidade a eventos hidrometeorológicos extremos, como chuvas torrenciais e enchentes, mediante intervenções localizadas no sistema de drenagem urbana da cidade, sem articulação com as cidades vizinhas, frequentemente conurbadas, na escala metropolitana. O mesmo poderia ser dito dos problemas de abastecimento de água da metrópole face à probabilidade no aumento da freqüência de estiagens prolongadas, que envolve o uso de mananciais e sistemas que interligam diversas bacias hidrográficas numa escala meso-regional ou macro-metropolitana.

Entendemos que a falta de instituições adequadas para o tratamento de problemas urbanos com interface em questões relacionadas às mudanças climáticas constitui um fator de risco para a capacidade de adaptação das áreas vulneráveis (MARTINS; FERREIRA, 2011; WORD BANK, 2010).

Desse modo, para lidar com problemas de caráter supramunicipal, é preciso que haja instituições que permitam a governança multinível, ou seja, que haja instituições para coordenação das políticas intra-governamentais (coordenação das políticas setoriais, tendo em vista a inserção da problemática das mudanças climáticas na agenda de cada política setorial), das políticas inter-governamentais (articulações intermunicipais, mas também articulação com diferentes esferas de governo, ou seja, do local com o estadual e nacional) e mesmo a coordenação de ações provindas da sociedade civil com as ações governamentais, de modo que não haja ações sobrepostas e ineficientes (MARTINS; FERREIRA, 2011; OSTROM, 2010; BULKELEY; BETSILL, 2003).

O Comitê de Mudanças Climáticas e Ecoeconomia criado com a Lei que institui a política de mudanças do clima do Município de São Paulo, visa realizar a coordenação intra- governamental e conta em sua estrutura com a participação de representantes da sociedade civil, e alguns membros representantes de secretarias do governo do Estado de São Paulo. No entanto, o Comitê tem caráter apenas consultivo e não conta com a participação dos municípios da Região.

Recentemente, a RMSP ganhou novos contornos administrativos com a Lei Complementar nº 1.139 de junho de 201136. A nova estrutura inclui um conselho de desenvolvimento de caráter normativo e deliberativo (com participação paritária entre o governo estadual e as prefeituras dos 39 municípios), um conselho consultivo (com a representação da sociedade civil e dos Poderes Legislativos e Executivos Municipais e Estadual) uma entidade autárquica de caráter territorial para execução das funções públicas de interesse comum, e um fundo de desenvolvimento da RMSP (com a contribuição dos municípios da RMSP e recursos do Estado para aplicação em serviços e obras de interesse comum). Essa estrutura institucional regional permitirá o planejamento regional nos campos funcionais de: planejamento e uso dos solos, transporte e sistema viário regional, habitação, saneamento ambiental, meio ambiente, desenvolvimento econômico, atendimento social envolvendo funções de saúde, educação, planejamento integrado da segurança pública, cultura, recursos hídricos, defesa civil e serviços públicos em regime de concessão ou prestados diretamente pelo Poder Público37.

4.4 Considerações Parciais

A adesão da prefeitura de São Paulo à Campanha Cidades para Proteção do Clima teve como resultado a elaboração de um inventário de emissões de GEE do município. O inventário de emissões aponta que o setor de transportes é o maior responsável pelas taxas de emissões de gases de efeito estufa no município, seguido do setor de resíduos sólidos.

O padrão de emissões do município de São Paulo difere do padrão de cidades de países desenvolvidos. Estas, de modo geral, observam as maiores emissões de GEE provenientes da geração de energia elétrica por fontes não renováveis e queima de combustíveis fósseis, especialmente para aquecimento residencial. Já, no caso de São Paulo – e Brasil –, a geração de energia elétrica provêm predominantemente de hidroelétrica - fonte renovável.

O planejamento do uso e ocupação do solo (Plano Diretor) atua como coordenador da política de desenvolvimento urbano na cidade, congregando várias políticas setoriais com interface em mitigação e adaptação às mudanças climática. Como exemplo, poderíamos citar

36

Cf. SÃO PAULO, 2011a.

37 _{propusemos para o doutorado uma pesquisa que visa compreender a capacidade de coordenação e articulação}

o planejamento e a coordenação sobre infra-estrutura viária, para resolução dos problemas de relacionados aos transportes – mitigação –, e a previsão da correta utilização de áreas de risco geológico e hidrológico, bem como a previsão de sistemas adequados de escoamento e infiltração das águas pluviais e de prevenção da erosão do solo - adaptação.

Se por um lado a autonomia municipal de formulação de políticas setoriais confere vantagens no enfrentamento de questões relacionadas às mudanças climáticas, por outro lado, essa mesma autonomia dificulta a gestão de problemas comuns nas regiões metropolitanas.

A resolução de problemas de transportes na região metropolitana de São Paulo, por exemplo, foge à autoridade exclusiva da capital, demandando ações de cooperação entre os municípios vizinhos e destes com o Estado. Essa necessidade de cooperação e coordenação também ocorre para as ações de enfrentamento às vulnerabilidades que envolvem toda a RMSP, como no caso da escassez na disponibilidade de recursos hídricos para a região, para citar um exemplo.

Apesar dessas limitações, no caso de São Paulo, desde 2005 há várias ações governamentais que vem sendo empreendidas com agenda climática, e algumas delas, contam com a participação do governo do Estado, como veremos no próximo capítulo.

5 POLÍTICA DE MUDANÇA DO CLIMA DO MUNICÍPIO DE SÃO PAULO: