Segundo ato: Classificação dos atores 185

O caminho percorrido ao longo do desenvolvimento desta tese nos leva a uma constelação complexa de imbricadas redes sociais formadoras dos conselhos de saúde pública no Brasil de hoje. Tal estrada nos levou em um primeiro momento, a analisar, descrever e sistematizar todo o universo que compõe os capítulos 4 e 5 desta pesquisa. Lá estão os conselhos de saúde no Brasil, as conferências, o Sistema Único de Saúde, mas principalmente, uma descrição dos fluxos de comunicação, gestão e planejamento de políticas e ações em saúde. Toda esta análise possibilitou o trabalho de construção de quadros explicativos sobre a composição e tarefas de cada um dos entes que compõe o sistema público de saúde no Brasil. Nesta etapa foi possível não apenas descrever

funções, mas identificar locais de atuação de cada um deles dentro do sistema descrito. O ponto principal de análise que deve ser estabelecido é a definição do real espaço do cidadão em duas instâncias: em primeiro nos conselhos e em segundo do cidadão e sua relação com as partes que compõe o todo formador do processo decisório de políticas em saúde.

Para chegarmos a esta resposta, antes foi necessário realizar todo um inventário e classificação dos atores institucionais que integram o sistema de saúde público no Brasil para compreendermos a real inserção do cidadão neste sistema. Na busca da compreensão de tal questionamento foi necessário investigar a atuação de cada um dos entes participantes. Como eles atuam? Em que âmbito são tomadas as decisões? Como se dá a relação entre eles?

Tais questionamentos possibilitaram um trabalho intenso de categorização dos atores, classificados de acordo com a influência que exercem dentro do sistema. Utilizou-se uma classificação baseada no pensamento de Ulrich (2002), autor responsável por sistematizar as formas de categorização que se aplicam nesta pesquisa. De acordo com seu pensamento, os atores envolvidos são: clientes, no caso das fontes de motivação a serem alcançadas; responsável pela tomada de decisão, no caso da fonte de controle e especialistas, no caso da fonte de conhecimento.

Nesta pesquisa, este processo de classificação se deu da seguinte forma:

tomadores de decisão, especialistas e clientes. Os últimos e também com um poder

quase nulo de influência no processo de tomada de decisão são os clientes. Eles em sua grande maioria são formados pelos conselheiros que também são cidadãos-usuários do Sistema Único de Saúde.

Os especialistas são os agentes capazes de realizar ações técnicas dentro dos sistema. São eles que possuem o conhecimento necessário para determinar como será executado o processo de formulação das políticas. São exemplos de entidades especialistas, as Secretarias Estaduais e Municipais de Saúde, o Conselho Nacional de Secretários de Saúde, o Conselhos Municipais e Estaduais de Saúde, as Comissões Intergestores Bipartite e Tripartite.

Os tomadores de decisão são quem realmente detêm o poder de decisão na construção das políticas. Sua ação tem poder decisório capaz de definir planos de saúde e os rumos das políticas públicas de saúde no âmbito federal, estadual e municipal. O Ministério da Saúde, o Conselho Nacional de Saúde e os Conselhos subnacionais são exemplos de agentes tomadores de decisão.

O Conselho Nacional de Secretários de Saúde e o Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde são entidades com dupla função, agem como

especialistas e tomadores de decisão. Estas entidades agregam características tanto de

representação dos gestores dos Conselhos subnacionais quanto de formação do quadro das Comissões Bi e Tripartite. Abaixo, encontra-se a classificação de cada um dos atores citados.

CLASSIFICAÇÃO DOS ATORES NO ÂMBITO DA FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

ATORES ENVOLVIDOS MOTIVAÇÃO

Ministério da Saúde Tomador de decisão

Secretarias estaduais de saúde Especialistas

Secretaria municipais de saúde Especialistas

Comissão Intergestora Tripartite Especialistas

Comissão Intergestora Bipartite Especialista

Conselho Nacional de Secretários de Saúde Tomador de decisão

Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde Especialista

Colegiado de Gestão Regional Especialista

Conselhos Nacional de Saúde Tomador de decisão

Conselhos Estaduais de Saúde Tomador de decisão

Conselho Municipal de Saúde Tomador de decisão

Quadro 24: Classificação dos atores no âmbito da formulação de políticas públicas

Feito todo o levantamento e categorização dentro deste sistema classificatório, nos resta ainda percorrer um ponto nevrálgico de análise: a inserção do cidadão no processo de formulação das políticas. Ou seja, analisarmos as reais condições para a participação cidadã. É preciso compreender qual o papel do cidadão no processo de tomada de decisão. Isto se torna impar, pois é ele o maior afetado pela construção de políticas e saúde no Brasil. Afinal, é com olhos voltados para o cidadão que as

instâncias governamentais, por meio de seus gestores, deveriam construir e legislar. Para isto, é fundamental entendermos onde o cidadão se enquadra e onde está localizado em todo este sistema. Qual lugar ele ocupa? Ele tem reais condições de tomar decisões? Ele conta com canais que o auxiliem nesta tomada de decisão?

Todo o trabalho de análise empreendido anteriormente, nos mostra que o cidadão é parte dos conselhos municipais e estaduais de saúde, onde ocupa lugar de tomador de decisão e é também o principal afetado pelas decisões tomadas naquele âmbito. Esta identificação é extremamente necessária para a verificação de um equilíbrio que sabemos ser desigual dentro do Sistema Único de Saúde. Para explicar esta relação podemos comparar este sistema a uma antiga brincadeira de crianças, o cabo de força (ou guerra). De um lado, encontra-se o cidadão, criança fraca e com pouco poder de puxar a corda com força para seu lado e vencer a brincadeira. Do outro, o gestor com amplos poderes decisórios e com força e peso que pendem para seu lado e o fazem ganhar o cabo de força sem dificuldades.

Caso estivéssemos descrevendo um sistema ideal, teríamos o cidadão ocupando o lugar da criança de peso e força relativamente igual a do gestor, equilibrando a briga e fazendo com que o cabo estivesse perfeitamente esticado. Na realidade, esta metáfora nos serve para explicar uma relação nada trivial na prática. O que se vê é que por mais que o sistema legitime o papel do cidadão no processo de tomada de decisão, sua participação e voz dentro destas instâncias são muito pequenas.