O seguro como governança

Os autores canadenses Richard V. Ericson, Aaeron Doyle e Dean Barry aprofundaram o estudo sobre a concepção do seguro como governança em seu livro Insurance

as governance98, obra bastante respeitada e citada pela literatura norte-americana, sendo esta a fonte principal da síntese a ser realizada neste tópico.

A explicação da concepção do seguro como governança inicia-se a partir da constatação de que o papel do Estado vem mudando rapidamente ao longo dos últimos tempos. Em particular, vem-se notando uma diminuição do tamanho do Estado, com maior foco na governança através do conhecimento local de riscos. Juntamente com esta tendência, há uma maior ênfase na empresa privada, na comunidade e na responsabilidade individual com relação ao risco, cada uma formando seu próprio “regime liberal de risco”: um programa semi- autônomo de assunção de risco e contenção de danos no qual cada uma (a empresa privada, a

97 _{MARQUES NETO, Floriano de Azevedo. Agências reguladoras no setor de energia entre especialidade e}

eficiência. P. 58 In: LANDAU, Elena (Coord.). Regulação jurídica do setor elétrico. Rio de Janeiro: Lumen

Juris, 2006.

98 _{ERICSON, Richard V.; DOYLE, Aaron; BARRY, Dean. Insurance as Governance. Toronto: University of}

comunidade e a responsabilidade individual) é responsável tanto pelas decisões quanto pelos efeitos99.

Os autores destacam que o Estado não abdicou da governança por meio de mecanismos de risco e segurança. No entanto, o controle exercido pelo Estado vem perdendo a sua tradicional rigidez à medida em que ele próprio se deixa moldar pelo regime de risco liberal. Esse regime promove um discurso de responsabilidade e auto-suficiência dentre as entidades não-estatais, além de fomentar práticas que tornam cada um mais responsável pela auto- governança. Tanto no discurso, quanto na prática, o Estado tenta fomentar o bem-estar de todas as pessoas através de regimes liberais de risco100.

Trata-se da chamada “governança além do Estado”, ideia amplamente discutida e analisada na literatura acadêmica que estuda a globalização, pós-modernidade e a sociedade do conhecimento101. Explicam os autores que, nos regimes liberais contemporâneos de risco, há um forte movimento em direção à governança além do Estado. A previdência social do Estado, o bem-estar e a provisão de segurança estão sendo substancialmente reduzidas em favor de alternativas do setor privado102.

Aqui é importante trazer à baila a observação de Shauhin Talesh, para quem os modelos de governança situam-se em um meio termo entre o modelo tradicional de regulação estatal e a auto-regulação desenvolvida pela própria indústria. Segundo o autor, os estudiosos em governança enxergam a regulação tradicional e as técnicas de comando-e-controle (“command-and-control techniques”) como sendo um quadro político limitado e incompleto para atingir os objetivos sociais, em um mundo cujas fronteiras encontram-se em constante fluxo e sendo moldadas por atores privados e públicos, incluindo Estados, organizações internacionais, associações profissionais, grupos de experts, entidades da sociedade civil e empresas103.

É exatamente neste contexto que Richard V. Ericson, Aaeron Doyle e Dean Barry apontam o seguro como o locus ideal para a pesquisa da governança além do Estado, ideia que, segundo eles, vem sendo ignorada pelos sociólogos104_{, apesar de o seguro ser, sem sombra de}

99 _{Ibid., p. 6.} 100 _{Ibid., p. 7.} 101 _{Ibid., p. 44.} 102 _{Ibid., p. 35.}

103 _{TALESH, Shauhin. Public Law and regulatory theory. In: ANSELL, Christopher; TORFING, Jacob.}

Handbook on Theories of Governance. Cheltenham, UK, Edward Elgar Publishing, 2016, p. 104.

104 _{“One reason for this neglect is the fact that sociology has traditionally drawn legitimacy from being part of}

the social apparatus of the state, and therefore tends to research state institutions.” ERICSON, Richard V.; DOYLE, Aaron; BARRY, Dean. Op. cit., p. 44.

dúvida, a instituição além do Estado que mais se responsabiliza por avaliação de riscos, gerenciamento da população e provisão de segurança105.

Os autores relacionam cinco pontos que evidenciam a importância do estudo da indústria de seguros privados como uma instituição de governança. Primeiro, a indústria de seguros compartilha muitos dos objetivos visados pelo Estado: ela proporciona segurança e solidariedade através da acumulação de riscos106; persegue arranjos de segurança preventiva para a redução de perdas e contenção de danos dos cidadãos107_{; ajuda a formar um sujeito}

individual liberal ao perpetuar a visão de que os riscos são propriedade das pessoas108_{; e ajuda}

a articular a relação entre condutas éticas individuais, comunidade moral e responsabilidade social109.

Em segundo lugar, a indústria de seguros privados lança mão de muitas metodologias utilizadas pelo Estado para governar a distância: utiliza sistemas de comunicação de risco para desenvolver o conhecimento das pessoas sob sua alçada110; desenvolve sua atividade a partir da vigilância de seus segurados111; mobiliza conhecimento profissional em processos restaurativos e de gerenciamento de riscos; dispõe de um policiamento privado substancial para enfrentar fraudes e garantir segurança preventiva e redução de perdas112. Por fim, considerando que a indústria de seguros privados funciona à distância a partir de sistemas especiais abstratos, ela aplica recursos para fomentar a confiança nestes sistemas113.

105 _{Ibid., p. 43-44.} 106 _{Ibid., p. 47.} 107 _{Ibid., p. 45.}

108 _{“Even though risks are socially imposed, it is the responsibility of the individual to take action to manage then}

and the effects of their consequences. For example, the automobile, and the road and traffic systems on which it depends, are socially imposed, but the individual is legally required to purchase insurance that will indemnify her against the consequences of this imposition”. Ibid., p. 49.

109 _{“Insurance company officials who design policies as well as state officials who regulate the are concerned}

with how private insurance operates ethically and contributes to moral community”. Ibid., p. 51.

110 _{“These systems include information technologies for obtaining knowledge about populations useful in}

underwriting decisions and claims processing. Also included is expert knowledge from a range of professionals who advise on underwriting and provide services related to claims. Insurance companies also have a substantial policing apparatus to address underwriting and claims fraud as well as loss reduction through preventive security”. Ibid., p. 52.

111 _{“Insurance practice is based on surveillance. Insurers must decide who should be insured, and how those}

selected for insurance should be rated for specific premium levels and contract conditions. The underwriting decision cannot be made solely on the basis of knowledge from internal company records, and insurers therefore turn to external sources such as state institutions, other financial institutions, medical institutions, and so on. Insurers also require detailed knowledge about the populations they insure to make judgments about claims for compensation. Such knowledge is used to ascertain the legitimacy of a claim, the level of compensation that should be offered, and how the claim paid should alter the conditions of future contracts with the policyholder”. Id.

112 _{Ibid., p. 45.}

113 _{“Governance at a distance through risk management systems must include the deployment of trust}

management systems. Liberal risk regimes foster distrust. It has been widely documented and lamented that trust in government by the state has declined markedly (…) A major reason for distrust in large institutions is that they themselves operate on the assumption of distrust. As we have seen, because they govern at a distance,

Terceiro, a indústria de seguros privados encontra-se sujeita a muitas forças sociais que também afligem o Estado. Ela é a instituição da sociedade de risco por excelência, constantemente antecipando e monitorando o ambiente de risco – que encontra-se em permanente mudança –, com grandes consequências financeiras em jogo. Muitos riscos são difíceis de ser segurados, por exemplo, por causa das mudanças do meio ambiente (caso do seguro agrícola), dos avanços da medicina e saúde (seguro de saúde) e de uma sociedade mais litigiosa (seguro de responsabilidade civil)114_.

Em quarto lugar, a indústria de seguros privados mantém uma parceria com o Estado no processo regulatório. Por meio de suas reservas financeiras, a indústria de seguros injeta significativos investimentos na economia do país, sendo que é o próprio Estado que define a forma como estes investimentos serão realizados. O Estado também intervém sobre outros aspectos da atividade de seguros, como as práticas de comercialização, subscrição e reclamações115.

Em quinto e último lugar, a indústria de seguros privados também mantém uma parceria com o Estado para desenvolver tecnologias que tornam os indivíduos responsáveis pelo seu próprio bem-estar e pelo bem-estar dos demais indivíduos de sua localidade. Ela define o indivíduo como sujeito econômico de tomada de decisão, sendo ele responsável pelos riscos que enfrenta. A identidade do indivíduo como gerenciador e tomador de risco é moldada pelas tecnologias presentes no setor de seguros, que muitas vezes são mais invocadas do que outras formas de cooperação comunitária116.

Percebe-se, assim, que, sob a concepção de governança, o seguro não se encaixaria dentro da dicotomia tradicional público-privado. A relação entre as seguradoras e o segurado se situa em algum lugar entre a relação (pública) havida entre o Estado e seus cidadãos e a relação (privada) existente entre as partes de um contrato. A ideia transmitida pela concepção do seguro como governança é que o seguro não se limita a acumular e transferir riscos; ele também molda ativamente o mundo dentro do qual opera117_.

institutions rely on surveillance systems to risk manage their populations. The hyper-reflexivity about risk engendered by these systems institutionalizes distrust (…) There is a decline of innocence, as every member of the population is suspected to the degree that they might contribute to risk”. Ibid., p. 56.

114 _{Ibid., p. 45.} 115 _{Ibid., p. 46.} 116 _Id.

117 _{TALESH, Shauhin A., Insurance and the Law. International Encyclopedia of the Social & Behavioral}

Sciences, 2nd ed., Vol. 11, James D. Wright, ed., 2015, Forthcoming; UC Irvine School of Law Research Paper No. 2015-62, p. 5. Disponível em: <https://bit.ly/2OPfDaV>. Acesso em: 18 nov. 2018.