A origem do termo ‘serviço público’ é francesa e surgiu juntamente com o afastamento dos princípios do liberalismo que regiam a estrutura e o funcionamento do Estado, a partir do momento em que as atividades estatais passavam a ser assim consideradas (FÁVERE, 2008, p. 11).
As primeiras noções de serviço público surgiram no período do estado liberal, quando foi acrescentada ao Estado a responsabilidade pela prestação de serviços à sociedade (CARVALHO, 2014). Fávere (2008) considera que a definição de serviço público se apóia em três critérios: o subjetivo, o formal e o material; descritos e explicados no Quadro 4(2) abaixo.
Quadro 4(2): Critérios de definição do serviço público
Critérios Descrição
Subjetivo Considera a pessoa jurídica prestadora da atividade
Material Considera a atividade exercida, que tem por objetivo satisfazer as necessidades coletivas.
Formal Considera o regime jurídico. Para ele, o serviço público deve ser exercido sob o regime de direito público derrogatório e exorbitante do direito comum.
Enquanto que, para Dias (1998), as organizações públicas são como sistemas dinâmicos, extremamente complexos, interdependentes e inter-relacionados coerentemente, que envolvem informações e seus fluxos, estruturas organizacionais, pessoas e tecnologias. Essa ideia é compartilhada por Souza e Mello (2000) que afirmam que o conceito de serviço público deve ser interpretado em função do modelo de Estado adotado e, portanto, não pode ser dissociado do momento histórico em que está inserido.
Para Bandeira-de-Melo (2006), o conceito de serviço público é o de uma atividade, que consiste na oferta de utilidade, que o Estado assume como pertinente aos seus deveres, por causa da coletividade e cujo desempenho efetua-se sob o regime jurídico do direito público. Enquanto que Meirelles (2007) define o serviço público como sendo todo o serviço que é prestado pela administração pública, ou pelos seus entes delegados, que se regem sob normas e controles estatais a fim de atender às necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou simplesmente as vontades e conveniências do Estado.
Todas essas definições apresentadas revelam que o serviço público é um tipo de serviço complexo por sua natureza, que pode ser avaliado sob diferentes aspectos e que possuem características específicas, que o diferencia da iniciativa privada. A sua criação é feita por lei e corresponde a uma opção do estado. A sua gestão também depende de toda uma especificidade, prevista juridicamente, que lhe incube de realizar apenas o que é determinado legalmente.
O serviço público é uma atividade material realizada no plano concreto, cujas características são: a natureza ampliativa (o serviço traz vantagens ao usuário e pode ser sentido por ele); a prestação é realizada diretamente pelo Estado ou por seus entes delegados; é possível de se inserir regras de direito privado apesar da sua natureza de direito público e é um serviço que busca a satisfação de necessidades essenciais ou secundárias da coletividade (CARVALHO, 2014).
Souza e Mello (2000) acrescentam ainda algumas outras especificidades ao serviço público e afirmam que elas refletem de maneira modificadora nos processos internos, na formação de valores, nas crenças organizacionais, nas políticas de gestão de pessoas e nos processos de inovação. Essas diferenças são: o apego às rotinas e às regras, a supervalorização da hierarquia, o paternalismo nas relações e o apego ao poder.
No que diz respeito ao aspecto mercadológico, Rodrigues (1981, p.18-20) em sua dissertação de mestrado, intitulada “Marketing de serviços públicos”, ressalta duas características básicas das organizações públicas, que são a influência maior das variáveis de cunho social e a predominância dos serviços sobre os bens. Por assim ser, a autora afirma que a predominância dos objetivos sociais sujeita o serviço público ao maior criticismo por parte dos clientes-cidadãos e também por parte dos membros das próprias organizações.
As organizações públicas, da mesma forma que as instituições privadas, dispõem de autonomia para dirigir suas atividades, contudo seus objetivos e ações são regulados por uma autoridade externa, o Governo, que regula o funcionamento da gestão pública (DUSSALT, 1992). Uma diferença primordial entre as organizações públicas e privadas é que, além delas serem mais vulneráveis à interferência do poder político; elas têm como missão prestar e gerenciar serviços para a sociedade (SOUZA; MELLO, 2000).
Contudo, apesar de terem o compromisso de servir ao público, nem sempre essas instituições dispõem de recursos suficientes para executar os serviços com a qualidade devidamente necessária, ou quando têm, os recursos estão vinculados a decisões políticas dos seus gestores (SOUZA; MELLO, 2000).
Gaster (1999) afirma que a baixa qualidade dos serviços públicos gera uma baixa expectativa do cidadão em relação ao que o Estado pode oferecer, mesmo quando o serviço é realizado por um prestador. E isso é muito ruim porque forma um ciclo vicioso de insatisfação e de frustração de clientes e de servidores em relação ao serviço público (SOUZA; MELLO, 2000).
Na história do serviço público brasileiro perpassam três modelos de gestão que convivem entre si ao longo dos anos. São eles: o patrimonialista, o burocrático e o gerencial. O modelo patrimonialista, adotado até a revolução de 1930, é marcado pela centralização, clientelismo e paternalismo. O modelo burocrático, presente até hoje, é marcado pelo excesso de burocracia e o, conseqüente, engessamento da administração pública. E o modelo gerencialista, também conhecido como Nova Gestão Pública (NGP), foi introduzido em meados de 1990 e trouxe uma visão mais democrática para a administração pública por direcionar o foco da gestão para o atendimento às necessidades dos cidadãos e por promover a ideologia de uma gestão eficiente e eficaz ao mesmo tempo (SOUZA; MELLO, 2000).
A partir dos anos 1980, a imagem do serviço público começou a ser desvalorizada e vista como sinônimo de vergonha e de incompetência. Esse posicionamento decorreu da mudança de postura dos cidadãos que passaram a exigir mais do serviço público e obrigou o servidor público a dispor de uma postura funcional mais dinâmica e mais condizente com a importância da atividade por ele desenvolvida. Segundo, Souza e Mello (2000, p. 8):
Em um processo paulatino e crescente, o brasileiro vem reivindicando mais qualidade e eficiência do serviço público, sendo este fator um ponto bastante positivo na busca da excelência.
Dadas essas questões, verifica-se que é urgente a necessidade da administração pública investir em ações voltadas à qualidade dos serviços prestados e ao atendimento das necessidades dos cidadãos. Baseado nisso, é que o presente estudo procurou abordar uma das mais importantes manifestações do serviço público, ligado à assistência estudantil nas instituições públicas de ensino superior, que é o fornecimento de alimentações, por meio de restaurantes universitários.
Os restaurantes universitários são unidades de alimentação (EANS), cujo objetivo primordial é promover condições de permanência dos estudantes nas instituições públicas de ensino superior, procurando satisfazer não somente as necessidades básicas dos estudantes, como também promover a integração social.
Sendo assim, o próximo tópico destina-se à apresentação do serviço público de restaurantes universitários e, na sequência, apresenta-se o restaurante da Universidade Federal de Pernambuco, objeto de estudo desse trabalho.