Sistema e Processo Orçamentário 55

O sistema orçamentário brasileiro compreende o Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei de Orçamento Anual (LOA), sendo que as três esferas de governo são obrigadas constitucionalmente à produção desses elementos. Como marco legal esses elementos orçamentários são instituídos por lei ordinária, anualmente para a LDO e LOA, por um quadriênio para o Plano Plurianual (PPA).

O termo sistema remete à ideia de um conjunto de elementos inter- relacionados, deste modo o PPA, LDO e LOA são partes de um todo o que significa que existe uma coordenação entre si e também são relacionados a outros elementos externos o que decorre em um sistema aberto, sendo uma premissa da Teoria Geral de Sistemas (CHIAVENATTO, 2003).

Como sistema aberto o Plano Plurianual tem relacionamento com um planejamento estratégico baseado em um programa de governo proposto por uma coalizão ou um partido político que, frente às condições da conjuntura que envolvem o ente federativo, será ajustado anualmente, mediante a implementação e execução da Lei de Diretrizes e Lei de Orçamento. Deve ser ressaltado que a Lei Orçamentária Anual, apesar de ser o último componente do sistema orçamentário, não fecha o ciclo em virtude da execução anual do orçamento retroalimentar o sistema com novas informações e possibilitar novas adequações.

Esse processo de retroalimentação pode ser contextualizado nos trabalhos da Comissão Mista de Orçamentos do Congresso Nacional, quando é feita a análise sobre a programação orçamentária comparada com a execução do exercício anterior e o autorizado pela lei orçamentária em vigor durante a Tramitação do Projeto de Lei Orçamentária Anual (ALBUQUERQUE, 2008).

O planejamento governamental envolve uma série de processos que resultam nos três elementos – PPA, LDO e LOA – integrantes do sistema orçamentário no Brasil. Na Constituição Federal compete à União "elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social" (BRASIL, 1988). Essa atribuição legal também é exercida de forma concorrente entre os Estados e Município. De forma específica para esse ente federativo foi instituído a obrigação legal de elaborar e executar o Plano Diretor.

A elaboração do Plano Plurianual (PPA) é de competência exclusiva do Poder Executivo do ente federativo e submetido, por meio de lei ordinária, para apreciação e aprovação do Poder Legislativo. O PPA representa um plano de governo estabelecido para ser executado por um período de quatro anos.

A elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual é iniciativa do Poder Executivo sendo submetida à apreciação e aprovação do Poder Legislativo nas três esferas de governo, entretanto obedecem a um rito processual diferenciado das demais leis nos dois Poderes, devido a sua importância e implicações na Sociedade (ALBUQUERQUE, 2008).

Registre-se que, em 2013, com vigência a partir da LOA de 2014 (inclusive), o orçamento brasileiro passou a ser impositivo que, em termos práticos, significa a execução obrigatória de emendas parlamentares. A Lei n.º 12.919, de 24 de dezembro de 2013 (LDO, 2014), contempla essa situação em que a obrigatoriedade corresponde a 1,2% da receita corrente líquida no exercício anterior.

A seguir serão detalhados o Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias, os conceitos de receita pública onde estão localizadas as principais fontes de financiamento da atividade governamental e as transferências intergovernamentais, mecanismo pelo qual circulam recursos financeiros de um ente para outro.

2.4.1.1 Plano plurianual nos entes federativos

Concebido como um instrumento de planejamento para um quadriênio, o Plano Plurianual (PPA) envolve as ações e programas propostos pelo governo que assume o Poder Executivo nos entes federativos. A previsão legal da obrigatoriedade na elaboração desse instrumento está embasada na Constituição Cidadã de 1988.

O planejamento do governo envolve outros dois importantes instrumentos: a Lei de Diretrizes Orçamentárias, que tem por função orientar a elaboração do orçamento público, dentre outros quesitos estabelecidos na Constituição e na Lei Complementar n.º 101, de 04 de maio de 2000 e a Lei Orçamentária Anual (LOA), diploma legal com caráter impositivo (a partir de 2014) e apreciado nas duas casas do Legislativo, com tramitação própria.

Os três instrumentos visam garantir que os programas e ações do governo estejam alinhados com os recursos disponíveis, tendo por objetivo o desenvolvimento do Estado. Para evitar que o governo que sucede outro interrompa ou prejudique os programas de seu antecessor, os constituintes estipularam a regra em que o Plano Plurianual do novo governo comece no segundo ano do mandato e avance um ano após findo o mesmo.

Na atual Constituição foi previsto que o PPA deveria estabelecer as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e para aquelas relativas aos programas de duração continuada, de forma regional. Os Planos Plurianuais dos governos de Collor, FHC, Lula e Dilma utilizaram a divisão regional do país proposta pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).

Em relação à questão da regionalização, por não haver uma padronização, os Estados seguem outros padrões e os Municípios encontram problemas neste quesito (GIACOMONI, 2012, p.224).

2.4.1.2 Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO)

A Lei de Diretrizes Orçamentárias é de iniciativa do Poder Executivo e encaminhada para o Legislativo para apreciação, ajuste e aprovação. Está prevista no texto da Constituição de 1988, no artigo 165, parágrafo 2.º, devendo dispor sobre as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente e deve orientar a elaboração da lei orçamentária anual, promover alterações na legislação tributária e estabelecer a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. A LDO deve ser elaborada pelas três esferas de poder.

Com a promulgação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), no ano 2000, foram acrescentados à Lei de Diretrizes os seguintes dispositivos: equilíbrio entre receitas e despesas, critérios e forma de limitação de empenho, normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos de orçamento, demais condições e exigências para transferências de

recursos a entidades públicas e privadas, anexos de metas fiscais e de riscos fiscais

(BRASIL, 2000).

A LDO é considerada o elo entre o Plano Plurianual (PPA) e a Lei de Orçamento Anual (LOA) e permite adequar as proposições do PPA com a realidade que se apresenta no decorrer dos anos durante o período de governo no ente da federação (ALBUQUERQUE, 2008, p.163).

Essa lei estabelece, além das orientações para a elaboração do orçamento, as prioridades sobre as despesas públicas para o Executivo mediante uma autorização prévia do Legislativo, definidas no Anexo de Prioridades e Metas, exceto aqueles referentes ao cumprimento de obrigações constitucionais ou legais, ações relativas a programas sociais existentes e às ações de funcionamento dos órgãos e entidade que integram os orçamentos fiscais e de seguridade social.

Além da orientação para a elaboração do orçamento anual, a Lei de Diretrizes vem sendo utilizada como suporte de instruções e regras a serem cumpridas na execução do orçamento, conforme apontam Giacomoni (2012, p.229) e Albuquerque (2008, p.166).

2.4.1.3 Lei Orçamentária Anual (LOA)

A Lei Orçamentária Anual (LOA) é de iniciativa do Poder Executivo, sendo enviada como projeto de lei para o Congresso Nacional e observa um rito próprio de tramitação, sendo apreciada por uma Comissão Mista. Após ser aprovada é encaminhada para a sanção presidencial para efetivo cumprimento (BRASIL, 1988).

A LOA compreende o orçamento fiscal, orçamento de investimentos das empresas Estatais e o orçamento da seguridade. No caso de alguns Estados e em diversos Municípios somente é elaborado o orçamento fiscal em virtude da inexistência de dispositivo jurídico que assegure a obrigatoriedade dos demais orçamentos na Constituição Estadual e na Lei Orgânica Municipal (ANDRADE, 2005).

No texto constitucional de 1988 é expresso sobre a compatibilidade entre a

LOA e o PPA, com a finalidade de reduzir as desigualdades entre as regiões, tendo por critério o quantitativo populacional (BRASIL, 1988).

A elaboração da Lei Orçamentária deve ser organizada de acordo com os preceitos da Lei n.º 4.320/64, contudo devido ao tempo decorrido entre a sua edição e os novos dispositivos da Constituição de 1988, as alterações necessárias são efetuadas por meio da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LOA) (GIACOMONI, 2012).