Diante da complexidade do bem ambiental e dos meios para efetivação da sua defesa e proteção, surge a necessidade de criação e desenvolvimento de diretrizes e ações coordenadas para instrumentalizar o objetivo maior perseguido. Durante os debates sobre os termos da Declaração de Estocolmo em 1972, instaurou-se um sério conflito de interesses entre países em desenvolvimento e os desenvolvidos acerca do direito ao desenvolvimento econômico como princípio.
Visando mitigar este conflito sem, contudo, ferir os direitos até então internacionalmente reconhecidos, como a soberania e o próprio direito das nações ao desenvolvimento econômico, a comunidade internacional passou a trabalhar a noção de desenvolvimento sustentável. Nesta esteira, a Declaração do Rio de 1992 consolidou o conceito de gestão ambiental como instrumento indispensável ao cumprimento de objetivos preservacionistas e de defesa do meio ambiente ecologicamente equilibrado, mas mantendo preservada a compatibilização destes objetivos com o direito ao desenvolvimento econômico e social. Portanto, a Declaração de Estocolmo constitui-se como um marco ao conceber a necessidade da gestão qualificada, preservando os aspectos econômicos, sociais e ambientais.
Dentro deste contexto, assume especial relevância a organização e o mapeamento institucional, bem como a elaboração de um atualizado quadro legal e regulatório que pudesse recepcionar e se adequar aos preceitos internacionalmente reconhecidos. A legislação brasileira, impulsionada pelo movimento ambientalista da década de 70, inova na adoção de uma política nacional e quadro institucional sistematizado para efetivar a finalidade máxima de defesa e proteção do meio ambiente ecologicamente sadio à qualidade de vida.
A Lei 6.938/1981 foi a responsável pela estruturação da Política e do Sistema Nacional do Meio Ambiente (PNMA e SISNAMA). O art. 6º do referido diploma legal é responsável pela concepção, montagem e distribuição de competências entre os órgãos principais integrantes dos SISNAMA, verbis:
“Art. 6º - Os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA, assim estruturado:
I – órgão superior: o Conselho de Governo, com a função de assessorar o Presidente da República na formulação da política nacional e nas diretrizes governamentais para o meio ambiente e os recursos ambientais;
II – órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Ambiente – CONAMA, com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida;
III – órgão central: a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República, com a finalidade de planejar, coordenar, supervisionar e controlar, como órgão federal, a política nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente;
IV – órgão executor: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, com a finalidade de executar e fazer executar, como órgão federal, a política e diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente;
V – órgãos seccionais: os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades capazes de provocar a degradação ambiental;
VI – órgãos locais: os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições.
§ 1º - Os Estados, na esfera de suas competências e nas áreas de sua jurisdição, elaborarão normas supletivas e complementares e padrões relacionados com o meio ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo CONAMA.
§ 2º - Os Municípios, observadas as normas e os padrões federais e estaduais, também poderão elaborar as normas mencionadas no parágrafo anterior.
§ 3º - Os órgãos central, setoriais, seccionais e locais mencionados neste artigo deverão fornecer os resultados das análises efetuadas e sua fundamentação, quando solicitados por pessoa legitimamente interessada.
§ 4º - De acordo com a legislação em vigor, é o Poder Executivo autorizado a criar uma fundação de apoio técnico e científico às atividades do IBAMA.
Segundo definição proposta por Antunes, (p. 93) “O SISNAMA é o conjunto de órgãos e instituições vinculadas ao Poder Executivo que, nos níveis federal, estadual e municipal, são encarregados da proteção ao meio ambiente, conforme definido em lei. Além do SISNAMA, cuja estruturação é feita com base na lei da PNMA, muitas outras
instituições nacionais têm importantes atribuições no que se refere à proteção do meio ambiente.
Para orientar as ações dos órgãos integrantes do SISNAMA dos três níveis da Federação, surge a necessidade de criação de um padrão organizacional, feito através de uma Política Nacional que disponha sobre princípios gerais, objetivos a serem perseguidos e os instrumentos disponíveis para realização das metas traçadas. No Brasil, esta Política é consagrada com o advento da Lei 6.938/81, mas não está isenta de críticas. Nas palavras de Milaré (p. 310), “...é certo que se esboça um início de Política Ambiental, mas apenas limitada à observância das normas técnicas editadas pelo CONAMA. Não existe, contudo, um efetivo plano de ação governamental em andamento, interando a União, os Estados e os Municípios, visando à preservação do meio ambiente.
Para instrumentalizar os princípios e diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), o ordenamento jurídico brasileiro criou uma complexa rede institucional e que integra e compõe o SISNAMA, conforme detalhado no art. 6º, da Lei 6.938/1981, transcrito anteriormente. Da mesma forma, estados e municípios desenvolveram redes institucionais próprias visando à consecução dos objetivos do desenvolvimento sustentável, tal qual assegurados pela Constituição Federal e refletidos nas constituições estaduais.
Embora as funções e atribuições de cada órgão estejam claramente definidas nos instrumentos legais originários, a prática demonstra superposição de tarefas e competências, o que, infelizmente, acaba muitas vezes dificultando a efetiva tutela do bem ambiental. Por outro lado, ainda que existam pontos negativos em uma estrutura burocrática inchada, como parece ser o caso brasileiro, faz-se necessário reconhecer a importância da atuação de vários desses órgãos em prol da conciliação dos interesses desenvolvimentistas e preservacionistas.