Sistemas de AIA e licenciamento ambiental no Brasil

Em 1981 foi instituída a Política Nacional de Meio Ambiente - PNMA (Lei nº 6.938/1981) no Brasil. Na PNMA são definidos diversos instrumentos, dentre os quais a avaliação de impacto ambiental e o licenciamento ambiental de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras. Apesar de iniciativas anteriores de instituição da AIA em âmbito estadual (São Paulo e Rio de Janeiro), a PNMA representa o marco de criação da AIA no nível nacional (SÁNCHEZ, 2013). Ainda que tenham sido definidos como instrumentos distintos pela PNMA, a AIA e o licenciamento ambiental no Brasil estão diretamente ligados (SÁNCHEZ, 2013). O processo de AIA foi regulamentado em 1986, pela Resolução CONAMA nº 01/1986, enquanto que os procedimentos e critérios de licenciamento foram regulamentados apenas em 1997, pela Resolução CONAMA nº 237/1997.

A Resolução CONAMA nº 01/1986 estabelece a elaboração de prévio estudo de impacto ambiental para fundamentar a aprovação do licenciamento de atividades “modificadoras do

licenciamento ambiental, tendo como base um sistema trifásico, isto é, Licença Prévia (LP), Licença de Instalação (LI) e Licença de Operação (LO), definidas como:

Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a serem atendidos nas próximas fases de sua implementação; Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do empreendimento ou atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais condicionantes, da qual constituem motivo determinante;

Licença de Operação (LO) - autoriza a operação da atividade ou empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e

condicionantes determinados para a operação (CONAMA, 1997, p.646).

O principal documento para a etapa de licenciamento prévio é o Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatório de Impacto sobre o Meio Ambiente (EIA/RIMA). Outros tipos de estudo de impacto, simplificados, também são previstos pela legislação brasileira.

O licenciamento simplificado, com base em Relatório Ambiental Simplificado (RAS), é previsto para empreendimentos de geração de energia pela Resolução CONAMA 279/2001, quando considerados de pequeno potencial de impacto ambiental. No entanto, Kirchhoff et al. (2007) apontam limitações no uso de estudos ambientais simplificados para fins de licenciamento ambiental, pois o reduzido nível de requisitos pode não garantir adequada avaliação da viabilidade ambiental.

O licenciamento ambiental pode ser realizado tanto pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA), órgão federal, como por órgãos estaduais ou municipais, respeitando-se os requisitos definidos pela Lei Complementar nº 140/2011 (altera a Resolução CONAMA 237/97), sendo sempre conduzido em um único nível de competência. Além do órgão ambiental competente pelo licenciamento, outros órgãos nacionais devem ser envolvidos e consultados durante o processo, a saber o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio), Fundação Nacional do Índio (FUNAI), Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional (IPHAN), Fundação Palmares, entre outros, para que se manifestem no âmbito de suas competências.

A evolução e o fortalecimento do instrumento no Brasil podem ser observados em alguns estudos, evidenciados em casos de negação da licença ambiental para projetos considerados inviáveis ambientalmente, com base nas informações apresentadas no EIA (SÁNCHEZ, 2013), bem como aprimoramento do conteúdo dos EIAs (LANDIM; SÁNCHEZ, 2012) e modificações nos projetos (SÃO PAULO, 1995).

A produção científica brasileira indica que apesar da evolução do instrumento (SÁNCHEZ, 2013), da existência de boas práticas (ALMEIDA; MONTAÑO, 2015; FONSECA; RESENDE, 2016), o processo de AIA vem apresentando deficiências (ALMEIDA; MONTAÑO, 2015; FEARNSIDE, 2002; GLASSON; SALVADOR, 2000; PRADO FILHO; SOUZA, 2004). Além disso, a prática da AIA ainda é desigual entre os estados e requer aprimoramento e solução de antigos problemas (SÁNCHEZ, 2013).

As principais análises sobre o sistema de licenciamento ambiental federal por entidades governamentais e instituições internacionais foram realizadas há cerca de uma década

(MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL - MPF, 2004; TCU, 20082 _{apud LIMA; MAGRINI,}

2010; WORLD BANK, 2008). O Quadro 4 sintetiza algumas conclusões destes estudos com relação às deficiências identificadas no sistema de licenciamento e estudos de impacto.

Quadro 4- Deficiências identificadas nos estudos de impacto e sistema de licenciamento brasileiro Termo de

Referência

Recomendações repassadas para etapas posteriores à emissão da

LP MPF (2004)

Termos de referência genéricos, aplicáveis a diferentes localidades e projetos (não específicos ao contexto e projeto)

WORLD BANK

(2008)

Estudo de alternativas

Ausência de proposta de alternativas ou apresentação de alternativas claramente inferiores à selecionada;

Priorização de aspectos econômicos sobre os ambientais

MPF (2004)

Diagnóstico ambiental

Predominância de uso de dados secundários e omissão de

informações sobre a metodologia utilizada para obtenção de dados MPF (2004) Atividades de diagnóstico ambiental previstas para etapas

posteriores ao licenciamento prévio MPF (2004) Conteúdo incompleto, impreciso ou diferente do exigido no

Termo de Referência

WORLD BANK

(2008)

Deficiências em bancos de dados sobre o meio ambiente e compartilhamento de informações entre esferas e agências ambientais

TCU (2008)

Identificação e avaliação de impactos

Identificação de impactos genéricos ou mutualmente excludentes;

Subutilização de dados apresentados no diagnóstico ambiental MPF (2004) Minimização de impactos negativos e supervalorização de

impactos positivos MPF (2004); FEARNSIDE (2005) Mitigação e compensação dos impactos

Deficiência no detalhamento de medias e indicação de obrigações legais como proposta de medidas mitigadoras

Ausência de avaliação da eficiência das medidas mitigadoras Proposição de medidas que não são capazes de mitigar o impacto, como medidas de monitoramento

MPF (2004)

Deficiência na supervisão do cumprimento das condições e

medidas mitigadoras TCU (2008)

Monitoramento ambiental

Indicação de atividades para complementação do diagnóstico ambiental como programa de monitoramento

Ausência de proposição de programa de monitoramento de impactos específicos

Plano de monitoramento de impactos insuficiente em relação à escala de tempo e espaço

MPF (2004)

Relatório dos estudos ambientais

Baixa qualidade dos estudos de impacto WORLD ₍₂₀₀₈₎ BANK Compilação de dados secundários inúteis e elaboração de

relatórios “estilo copia e cola” apenas para atender a requisitos legais

SÁNCHEZ (2013)

Fonte: adaptado de Lima e Magrini (2010)

3.3.1 A simplificação do processo de Avaliação de Impacto Ambiental

De modo similar a outros países como Canadá e Austrália (BOND et al., 2014; GIBSON, 2012), o sistema de AIA e licenciamento ambiental no Brasil está sob pressão para flexibilização e “simplificação” (FONSECA; SÁNCHEZ, 2015). No Brasil, esta pressão é refletida em propostas apresentadas por diferentes setores públicos e privados, com destaque para as propostas da Associação Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente-ABEMA, da Confederação Nacional da Indústria-CNI e do Fórum de Meio Ambiente do Setor Elétrico -

FMASE (ABEMA, 2013; CNI, 2014; FMASE, 2013).

instituir procedimentos alternativos e simplificados para licenciamento ambiental de projetos considerados de baixo impacto, tais como as Resoluções CONAMA:

 nº 279/2001 para empreendimentos elétricos;  nº 312/2002 para carcinicultura na zona costeira

 nº 334/2003 para estabelecimentos destinados ao recebimento de embalagens vazias de agrotóxicos (revogada pela Resolução CONAMA nº 465/2014);

 nº 335/2003 para cemitérios (alterada pelas Resoluções nº 368/2006 e nº 402/2008);  nº 349/2004 para empreendimentos ferroviários (revogada pela Resolução nº

479/2017);

 nº 350/2004 para atividades de aquisição de dados sísmicos marítimos e em zonas de transição

 nº 377/2006 para sistemas de esgotamento sanitário;  nº 385/2006 para agroindústrias de pequeno porte;

 nº 404/2008 para aterro sanitário de pequeno porte de resíduos sólidos urbanos;  nº 412/2009 para construção de habitações de Interesse Social;

 nº 413/2013 para aquicultura (alterada pela Resolução 459/2013);

 nº 458/2013 para atividades agrossilvipastoris e de infraestrutura em assentamento de reforma agrária;

 nº 462/2014 para centrais eólicas;

 Resolução CONAMA nº 465/2014 para estabelecimentos destinados ao recebimento de embalagens vazias de agrotóxicos;

 nº 237/2014 para recebimento de embalagens de agrotóxicos;  nº 470/2015 para aeroportos regionais;

 Resolução nº 479/2017 para empreendimentos ferroviários.

As propostas de ABEMA (2013), CNI (2014) e FMASE (2013) são voltadas, principalmente, para mudanças institucionais, nos procedimentos e no quadro regulatório (FONSECA; SÁNCHEZ, 2015). Envolvem tanto melhoria dos procedimentos e critérios de triagem, elaboração de Termo de Referência e processo de participação e audiência pública, como medidas para aceleração do processo de licenciamento com redução do número de licenças/ etapas (LP, LI e LO) e implantação de procedimento de “auto declaração”, entre outras propostas (FONSECA; SÁNCHEZ; RIBEIRO, 2017). Essas propostas basearam, inclusive,

algumas propostas de alteração de dispositivos legais elaboradas pelo Congresso e Senado nacional (FONSECA; SÁNCHEZ; RIBEIRO, 2017).

Apesar da importância de mudanças e aprimoramento do sistema de AIA ser defendida por especialistas no setor, segundo pesquisa desenvolvida por Fonseca, Sánchez e Ribeiro (2017), as propostas supracitadas não avaliam a possibilidade de tais alterações afetarem negativamente os benefícios reconhecidos da AIA. Além disso, nem todas as propostas são consideradas prioritárias ou aceitáveis pelos especialistas consultados por Fonseca, Sánchez e Ribeiro (2017). Foram consideradas indesejáveis, por exemplo, as propostas de redução do sistema trifásico de licenciamento para duas ou uma única fase, e eliminação do requerimento de renovação periódica das licenças.

Nesse mesmo contexto, a Associação Brasileira de Avaliação de Impacto(ABAI) manifestou- se, por meio da Carta de Ribeirão, contrária às diversas iniciativas de alteração da legislação brasileira para flexibilização e simplificação do processo de licenciamento ambiental e listou diversos aspectos que requerem atenção e/ou mudanças, para aperfeiçoamento da prática de AIA no Brasil (ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE AVALIAÇÃO DE IMPACTO, 2016). Em relação às propostas de alteração da legislação em tramitação no Congresso Nacional, a ABAI ressalta que:

[...] De maneira geral, tais iniciativas marginalizam ou ignoram a importância de tratar problemas históricos, como a fragilidade dos órgãos ambientais, a ineficiência dos instrumentos de planejamento e ordenamento territorial e a absoluta fraqueza da participação social nas tomadas de decisão que permeiam os processos de AIA e licenciamento ambiental. A flexibilização e a simplificação, se desacompanhadas de soluções para esses problemas históricos, inevitavelmente culminarão no desmantelamento da política ambiental brasileira (ASSOCIAÇÃO BRASILEIRA DE AVALIAÇÃO DE IMPACTO, 2016 p.v).

Considerando que foram identificados retrocessos nos países que adotaram medidas para simplificação do sistema de AIA e apontada redução da capacidade de contribuição da AIA ao processo decisório (BOND et al., 2014; GIBSON, 2012), as propostas de simplificação do sistema brasileiro devem ser analisadas com cuidado (FONSECA; SÁNCHEZ, 2015).