Tecnologias da Informação e Comunicação na

A evolução das tecnologias da informação e comunicação, como internet, telefonia móvel e redes de computadores apresenta papel importante no desenvolvimento da gestão pública (BRAGA et al., 2008). A utilização destas novas tecnologias, segundo os autores, permite uma interação e integração entre o Estado e o cidadão, desenvolvendo uma melhor comunicação e serviços mais ágeis, eficientes e seguros para a população.

De acordo com Feliciano et al. (2010), a utilização de instrumentos das TIC por parte da Administração Pública visando seus processos internos e serviços à sociedade são motivados por diversos e distintos fatores.

Não se trata apenas de uma questão de eficiência e modernização da gestão pública, da

agilidade processual ou mesmo da

transparência, mas de vários fatores explícitos e implícitos, possibilitando novas abordagens sobre as informações, os produtos e serviços, bem como aprimoramento das organizações públicas em suas relações com a sociedade. (FELICIANO et al., 2010, p. 66)

Independente das motivações, seja por iniciativa voluntária ou reagindo a estímulos da população ou legais, os

entes governamentais se demonstram mais sensíveis, reagem ativamente e estão aplicando consideráveis investimentos em função das mudanças e inovações tecnológicas (DA SILVA BALBE, 2010). O autor complementa sugerindo que, em função da amplitude de investimentos e utilização de novas tecnologias de informação e comunicação pode significar um movimento de reforma da Administração Pública.

Akutsu e Pinho (2002) destacam que o desenvolvimento de novas tecnologias em conjunto com a evolução dos métodos de gestão acarreta inevitável mutação no processo administrativo de organizações públicas e privadas. Acrescentam que este processo

é uma oportunidade ímpar para que o governo crie novos serviços, com melhor qualidade e menor custo, e para que a sociedade possa participar de uma forma mais efetiva na gestão governamental, seja questionando-a, seja contribuindo com esta, ou ambas as formas (AKUTSU, PINHO, 2002, p.724).

Braga (2013) afirma haver emergência na implantação de novas TIC por parte dos governos, como medida para melhorar o desempenho e o serviço ao cidadão. Dentre as necessidades de mudança necessárias neste processo, o autor destaca

características como automação e digitalização dos processos, virtualização das interações, interatividade e ubiquidade, que favorecem a participação da sociedade em um ambiente marcado pela transparência e pela crescente cobrança por maiores graus de efetividade e responsabilização dos agentes públicos. (BRAGA, 2013, p. 154)

A capacidade de os governos utilizarem as TIC na melhoria dos serviços públicos e na aproximação com a

sociedade permite uma ampliação do espaço público e uma maior participação da sociedade na definição e acompanhamento das políticas públicas (SILVA et al., 2010). Esta aproximação com a sociedade e ampliação dos serviços, permitindo acesso a diversos serviços públicos, educação, comunicação com o poder público é denominado pelos autores como e-cidadania, ou seja, o exercício da cidadania através das TIC.

O crescimento da utilização das TIC pelo setor governamental tanto em suas atividades internas e gerenciais quanto com seus diversos stakeholders é destacado por Pinho (2008), e caracterizado como governo eletrônico. Além de auxiliar no processo decisório e na agilidade dos serviços públicos, esta utilização das TIC permite um aumento da transparência e participação do cidadão nas ações dos governos, utilizando a tecnologia nos processos de interação entre o governo e a sociedade. (PINHO, 2008).

2.3.2 Governo eletrônico

Tristão (2002) destaca a mobilização dos governos para atender às mudanças e crescentes demandas de uma democracia em evolução. Alterações nos processos operacionais utilizando intensivamente as TIC e buscando respostas a estas demandas são o que o autor caracteriza como governo eletrônico. Braga et al. (2008) consideram que o governo eletrônico é o instrumento que o Estado utiliza para permitir que os cidadãos enfrentem os desafios acarretados pela globalização. Cruz et al (2012, p. 158) acrescentam que

a possibilidade de interação e prestação de serviços do governo para a sociedade é conhecida como governo eletrônico (e-gov), uma ferramenta para auxiliar a administração pública a desempenhar suas funções de forma integrada, eficiente e transparente, garantindo-

lhe um caráter mais democrático e orientado ao cidadão.

Alexandrini et al. (2007, p. 2) ressaltam que o governo eletrônico tem como objetivo “uma ação pública direcionada ao cidadão, oferta de meios de acesso a informações e serviços, organização das informações dentro dos órgãos do governo, troca de informações entre as várias esferas do governo e suporte à interoperabilidade”. Busca, portanto, um melhor atendimento de suas necessidades operacionais e do cidadão através do melhor uso da TIC. Para Castor e José (2001), o governo eletrônico tem o potencial de revolucionar diversos processos da gestão pública simultaneamente. A prestação de serviços públicos pode ser realizada em um único local, facilitando o atendimento ao cidadão. O processo de tomada de decisão gerencial pode ser agilizado através da melhoria do fluxo, tratamento e disposição das informações. O governo eletrônico possibilita também desenvolver processos de compras integrados, permitindo compras conjuntas e aumentando o poder de barganha. O processo político- administrativo também tende a evoluir sobremaneira, permitindo consultas e audiências públicas, pesquisas sociais, controle público e demais atos governamentais sejam realizados online.

Cegarra, Pachón e Cegarra (2012) salientam que o governo eletrônico (e-gov) aparece como peça fundamental nas mudanças do serviço público voltadas para a garantia da accountability, transparência e uma melhor comunicação com o cidadão, aproveitando as novas tecnologias. Por outro lado, mesmo com todas as vantagens oriundas das novas tecnologias, os autores concluem que é essencial a inclusão do governo eletrônico como política pública, não apenas como ferramenta de serviços públicos.

Mudanças e inovações na relação entre governos e cidadãos são exigências cada vez prementes aos diversos governos, segundo Bonsón et al. (2012). Os autores reforçam

que o governo eletrônico busca aumentar o controle e a transparência dos governos e redefinir a relação, antes passiva, entre o cidadão e o serviço público.

Relacionando o governo eletrônico ao processo de modernização da gestão pública, Diniz et al. (2009, p. 25) descreve alguns temas que são influenciados em seu processo construtivo, como “desempenho, eficiência, eficácia, transparência, mecanismos de controle, qualidade do gasto público e prestação de contas.” Os autores complementam que o governo eletrônico, desta forma, contribui efetivamente para a melhoria da gestão pública.

Borges (2005) defende que o governo eletrônico remete a uma nova relação entre o cidadão e o Estado, realizado de forma a atender o primeiro e não no formato de interesse do governo exclusivamente. Acrescenta que o governo eletrônico “inclui não apenas uma ‘informatização’ dos procedimentos, mas também mudanças institucionais importantes, que por certo exigirão mudanças nos valores e comportamentos presentes na cultura organizacional e preparação da população”.

Ao buscar o relacionamento entre governo eletrônico e governança, Braga et al. (2008) apresentam uma hierarquia de valores do governo e a significância da governança no curto e longo prazo. Os autores salientam que em curto prazo a governança caracteriza um governo responsivo, enquanto o longo prazo um governo legítimo. Defendem ainda que, independente do prazo, o governo eletrônico tem papel fundamental para melhoria do serviço e confiança do cidadão na Administração Pública. Braga et al. (2008, p. 9) definem quatro princípios fundamentais do governo eletrônico. O primeiro princípio é desenvolver os serviços da Administração através da perspectiva do cidadão, e não como uma ação unilateral por parte do Estado. O segundo é aumentar a acessibilidade dos serviços do Estado, permitindo ao cidadão mais serviços em menos tempo, com o auxílio das TIC. O

próximo princípio é ampliar o acesso e a atender as minorias e classes menos favorecidas da população aos serviços públicos. O quarto princípio é desenvolver melhores formas de apresentar as informações, permitindo a integração entre distintos órgãos e serviços.

No Brasil já podem ser vistas diversas iniciativas da prática do governo eletrônico. Alexandrini et al. (2007) caracterizam o modelo brasileiro em três categorias: acesso, participação e transação. No acesso à informação pode ser considerado o acesso à legislação e projetos de lei, a demonstrativos financeiros. Em relação à participação podem ser consideradas exemplo as audiências públicas e as urnas eletrônicas nas eleições. Quanto às transações aparecem as declarações de tributos e as certidões diretamente através de sítios na internet, entre outros.

Bragatto (2007) complementa ao verificar que o modelo de governo eletrônico brasileiro apresenta bons índices de navegabilidade, informação ao cidadão e serviços. Por outro lado, os indicadores de controle público e participação social ainda precisam ser melhor desenvolvidos. Sobre esta necessidade de melhoria, Braga et al. (2008) destacam que o grau de inclusão digital da população brasileira é um dos grandes entraves para o sucesso do governo eletrônico.

Ao mesmo tempo em que traz diversas ferramentas e vantagens de atuação ao gestor público, o governo eletrônico acarreta também diversos desafios. Responder a anseios de uma população cada vez mais informada, em transformação, de forma ágil e efetiva são alguns destes, conforme enfatizado por Feliciano et al. (2010).

Cegarra, Pachón e Cegarra (2012) destacam que além de facilitar e melhorar os serviços ao cidadão, o governo eletrônico fornece a possibilidade de uma efetiva participação e comprometimento do cidadão com a gestão pública. Neste sentido, Borges (2005) enfatiza a importância da inclusão

digital da população para maior efetividade do governo eletrônico.

A exclusão digital e a falta de integração efetiva entre os diversos órgãos estatais aparecem como pontos ainda a serem desenvolvidos no Brasil ao se falar em governo eletrônico, como apontado por Da Silva Balbe (2010). O autor complementa que a evolução da tecnologia e das ferramentas de governos eletrônico podem ser barradas pela desigualdade social vivida no país.

Diversos exemplos de governo eletrônico em funcionamento no Brasil foram elencados por Braga et al. (2014). São destacados especialmente a certificação digital, para segurança de informações eletrônicas, eleições com urnas eletrônicas que permitem resultados mais precisos e muito mais rápido, pregão eletrônico, processo de compras públicas muito mais ágil, barato e eficiente. Os portais de transparência também aparecem como exemplo, e junto aos outros auxiliam uma melhor governança do setor público.

Braga (2013) avaliou o governo eletrônico com alguns indicadores de obrigações governamentais, destacando a relação positiva entre o desenvolvimento daquele com a transparência pública, com a responsabilização dos agentes públicos e com a efetividade governamental. Compara também um índice de governo eletrônico com indicadores econômicos e sociais de países ao redor do mundo.

Ao pesquisar o governo eletrônico e seus desafios, Santos et al. (2010, p. 2052) destaca nove fatores críticos de sucesso:

 criar uma infra-estrutura tecnológica moderna, segura e dinâmica;

 estabelecer uma visão transformadora e direcionada, focada em projetos integradores que considerem funções chaves e processos administrativos;

 gerenciar a mudança com base nos interesses do cidadão, identificando suas expectativas e necessidades;

 adotar modelos genéricos e evolutivos que acompanhem a crescente complexidade das aplicações;

 determinar padrões e modelos de aplicação que garantam a uniformidade das ações por diferentes agências governamentais;

 expandir o acesso com base na multiplicidade de canais;

 viabilizar a utilização dos recursos da TV Digital interativa;

 ampliar a utilização da computação móvel; e  utilizar amplamente software livre.

Ao estudar o governo eletrônico no Brasil, Rothberg (2010) salienta que ainda existem inúmeros pontos a serem melhorados, e um melhor uso como ferramenta política é essencial, desde que realizado de forma sistemática e clara. O autor complementa que é necessário um trabalho estruturado e integrado para maior sucesso, eficiência e profissional.

2.3.3 Portais eletrônicos

Os esforços da gestão pública na busca por transparência encontram no governo eletrônico e, mais especificamente nos portais eletrônicos, um de seus aliados. Apresentar as informações a cidadãos e a todos os demais interessados, em tempo real, via internet e em sítio eletrônico oficial, foi a forma que o legislador idealizou este processo.

Portal eletrônico pode ser definido como uma página da internet que agrega as informações e serviços de uma determinada organização, permitindo o acesso para seus usuários (AKUTSU; PINHO, 2002). Os autores acrescentam

que pode ter o papel de vitrine da entidade, e funcionar como um canal de comunicação entre ela e a população, desenvolvendo a cidadania e melhorando o processo democrático.

Castor (2001) define os portais eletrônicos como o ponto, o local de entrega ou prestação dos serviços pelos entes da federação na internet. O autor acrescenta que serviços diversos, independentes, de diferentes instituições da estrutura governamental, possuem este canal para saída de seus serviços. O ponto comum, portanto, é o portal como local de prestação do serviço público.

A migração das informações e serviços públicos para um ambiente virtual, baseado na internet, é operacionalizado e visualizado através dos portais, conforme aponta Jambeiro et al. (2011). O autor afirma que, com os portais, os governos buscam uma aproximação e maior interação com o cidadão. Isso ocorreu em função de maior exigência da sociedade, e acaba por criar um ambiente coletivo de diálogo e decisão (JAMBEIRO et al., 2011). Braga (2007) relata que apesar de diversas deficiências apresentadas em sua análise a portais parlamentares na disponibilização de informações à sociedade, é possível afirmar que se observam graus elevados de informatização possibilitando conhecimento por parte do cidadão às informações governamentais.

Diferentes formas de apresentação e estruturação dos portais eletrônicos são destacados por Rothberg (2010), sendo difícil ainda concluir qual a melhor forma. Acrescenta que os portais eletrônicos podem ser apresentados através da divisão por área de governo e hierarquizados, ou desenvolvidos visando o perfil do usuário interessado na informação e por temas gerais. Todavia, o autor afirma que ambas estruturas impedem uma visão mais crítica e aprofundada do usuário, visando o efetivo aumento da democracia digital e construção da accountability.

Ao analisar os portais em três dimensões essenciais, sendo elas conteúdo, usabilidade e funcionalidade, Vilella (2003) define algumas características que considera fundamentais por parte dos governos visando a transparência das informações públicas e prestação dos serviços públicos. Quanto à análise do conteúdo dos portais, a autora considera como parâmetros de análise a abrangência do portal, dentre outros, a atualidade das informações, a objetividade e correção dos dados. Já a usabilidade, relacionada à facilidade de uso do portal por parte do cidadão, apresenta como parâmetros de análise o planejamento gráfico do portal, a qualidade da navegação, a interface com os usuários, a disponibilização de links úteis e acessibilidade para usuários. A última dimensão de análise utilizada por Vilella (2003), a funcionalidade, tem como parâmetros os serviços disponibilizados, a possibilidade de participação por parte do cidadão, as políticas de privacidade, possibilidade de personalização, a interoperabilidade e a forma como as informações estão disponíveis.

A capacidade dos portais eletrônicos no processo de prestação de contas dos entes da federação é tratada por Agostineto e Raupp (2010), considerando o aumento do controle da utilização dos recursos públicos. Os autores ressaltam a importância do planejamento por parte do governo, na implantação dos portais e disponibilização dos serviços públicos, em compreender as realidades vivenciadas e necessidades demandadas pelo cidadão, no processo em busca de accountability e cidadania. Agostineto e Raupp (2010, p. 71) reforçam que “é preciso averiguar o grau de cultura social, acessibilidade e a receptividade à utilização deste serviço, sendo inegável a sua contribuição para a prestação de contas governamental e estímulo ao exercício da democracia social.”

Platt Neto (2005) ressalta algumas limitações encontradas em portais eletrônicos de município, como busca exclusiva para atender à legislação, sem uma efetiva busca por

atender as necessidades dos usuários e pela inteligibilidade das informações, demonstrativos difíceis de serem visualizados, dificuldades de acesso e informações incorretas ou desatualizadas. Essas dificuldades encontradas demonstram, para Platt Neto (2005) que os portais muitas vezes não estão nem atendendo aos requisitos legais nem funcionando como efetiva ferramenta de transparência das informações públicas para os usuários. Raupp (2011) acrescenta o risco de criação dos portais apenas como cumprimento a legislação, funcionando mais como um mural de informações do que como efetiva ferramenta de transparência, prestação de contas e participação da sociedade.

Pinho (2008) destaca que os portais eletrônicos são a forma central de utilização das TICs por parte dos governos, permitindo que eles disponham suas informações, em especial referentes aos aspectos econômicos e fiscais, de maneira concentrada, facilitando o entendimento e o acesso aos serviços públicos. Dentre os aspectos importantes, porém passíveis de melhoria nos portais eletrônicos governamentais, Pinho (2008) apresenta a necessidade de maior interatividade entre o Estado e o cidadão, e não sendo apenas uma ferramenta unilateral, partindo do primeiro para o segundo. O autor acrescenta que não foi possível, em sua análise aos portais eletrônicos, verificar a possibilidade de desenvolvimento, capacitação, da sociedade em aspectos políticos.

3 PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

Este capítulo trata dos procedimentos metodológicos utilizados para análise dos portais de transparência dos estados brasileiros enquanto promotores da transparência dos gastos públicos. Para tanto, serão identificados os tipos de pesquisa, a população do estudo, os instrumentos de coleta e análise dos dados, bem como o modelo de análise utilizados.

3.1 TIPOS DE PESQUISA

Utilizando a classificação de Vergara (2007), esta pesquisa pode ser enquadrada quanto à finalidade como descritiva. Isso ocorre uma vez que busca expor às características de um fenômeno, neste caso as informações disponíveis nos portais de transparência estaduais. Já em relação aos meios de investigação, ela se caracteriza como uma pesquisa documental, através de documentos mantidos pelos órgãos públicos nacionais.

Quanto aos procedimentos, pode ser considerada um levantamento, uma vez que utiliza toda a população, através de uma abordagem rigorosa, para descrever as características de uma população, permitindo a replicação dos resultados. Ele pode ser associado com outros métodos buscando evitar a simplificação de resultados (BABBIE,1999). Gil (2009) destaca que as pesquisas de levantamento permitem a participação do pesquisador na investigação, gerando conhecimento direto da realidade, a necessidade menor de tempo e recursos para a investigação e a possibilidade de quantificar os resultados.

Mesmo sendo utilizados dados numéricos e indicadores, a abordagem da pesquisa é predominantemente qualitativa. Creswell (2010) destaca o papel quantitativo do levantamento, em que através das características numéricas o pesquisador

busca realizar afirmações ou generalizações sobre a população. Por outro lado, o autor também salienta características qualitativas da pesquisa, como a coleta por documentos qualitativos, nos portais eletrônicos públicos, e a utilização de um protocolo observacional para registro das informações coletadas.

3.2 POPULAÇÃO

Na coleta de dados foram analisados os portais dos 26 estados da federação mais o distrito federal, ou seja, foram pesquisados todos os integrantes da população. Isso ocorre para que fosse possível avaliar a realidade de todo o universo, aproveitando que a população não apresenta número que inviabilizaria a coleta de dados e permitindo que se analisem todas as realidades sem a necessidade de projetar realidades para toda a população.

A escolha da população seguiu pela relevância do estudo da transparência destes entes da federação, em especial com o advento da Lei de Acesso à Informação. Também importante influência na escolha dos estados é a possibilidade de estudar toda a população, e permitir o aproveitamento de pesquisas realizadas em municípios (PRADO, 2004; PLATT NETO, 2005; PINHO, 2006; CRUZ; SILVA; MACEDO, 2011; BODART; TORRES; SILVA, 2015), pesquisas de outros poderes (RAUPP, 2011) e estudos em estados, que não focaram especificamente nas contas públicas (PINHO; IGLESIAS; SOUZA, 2005; PINHO, 2006; PINHO 2008; CAMPOS; PAIVA; GOMES, 2013) e voltado para as finanças públicas (ALEGRETTI; PLATT NETO, 2011). Os estados brasileiros analisados na pesquisa estão dispostos no quadro 1, com os respectivos endereços dos portais eletrônicos.

Quadro 1 - Estados e endereços eletrônicos

Estado Sítio Eletrônico

1 Acre (AC) acessoainformacao.ac.gov.br

2 Alagoas (AL) www.portaltransparenciaruthcardoso.al.gov.br

3 Amapá (AP) www.transparencia.ap.gov.br/

4 Amazonas (AM) www.transparencia.am.gov.br/transpprd/

5 Bahia (BA) sistemas.sefaz.ba.gov.br/sistemas/tbweb/modulos/ho

me/main.aspx

6 Ceará (CE) transparencia.ce.gov.br/

7 Distrito Federal

(DF)

www.transparencia.df.gov.br/Pages/inicio.aspx

8 Espírito Santo

(ES) www.transparencia.es.gov.br/

9 Goiás (GO) www.transparencia.goias.gov.br/

10 Maranhão (MA) www.transparencia.ma.gov.br/

11 Mato Grosso (MT) www.transparencia.mt.gov.br/ 12 Mato Grosso do Sul (MS) www.portaldatransparencia.ms.gov.br/ 13 Minas Gerais (MG) www.transparencia.mg.gov.br/

14 Pará (PA) www.transparencia.pa.gov.br/

15 Paraíba (PB) transparencia.pb.gov.br/

16 Paraná (PR) www.portaldatransparencia.pr.gov.br/

17 Pernambuco

(PE) www2.portaldatransparencia.pe.gov.br/web/portal-da-transparencia

18 Piauí (PI) transparencia.pi.gov.br/

19 Rio de Janeiro (RJ) www.transparencia.rj.gov.br 20 Rio Grande do Norte (RN) www.transparencia.rn.gov.br/ 21 Rio Grande do Sul (RS) www.transparencia.rs.gov.br/webpart/system/Pagina Inicial.aspx

22 Rondônia (RO) transparencia.ro.gov.br/

23 Roraima (RR) www.transparencia.rr.gov.br/

24 Santa Catarina

(SC) www.sef.sc.gov.br/transparencia

25 São Paulo (SP) www.transparencia.sp.gov.br/

26 Sergipe (SE) www.transparenciasergipe.se.gov.br/setp/index.html

27 Tocantins (TO) transparencia.to.gov.br/