Teoria da Agência no Setor Público

A expressão cunhada como Governança Corporativa destacou-se na literatura especializada entre meados dos anos 70 e início dos anos 80 (SAITO; SILVEIRA, 2008, p. 79), embora existam autores que destaquem o final dos anos 80 (CAVALCANTE; DE LUCA, 2013).

A convergência das ideias sobre governança corporativa girava em torno do que estava associado ao contexto das corporações privadas. Contudo, escândalos financeiros que gradativamente foram sendo observados na esfera pública fizeram com que ―alguns órgãos internacionais, como a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e o Comitê do Setor Público (PSC) da Federação Internacional de Contadores (IFAC), estendessem e adaptassem seus princípios e recomendações de práticas a entidades do setor público‖ (CAVALCANTE; DE LUCA, 2013, p. 74).

O fato é que não demorou muito tempo para se ampliar o entendimento sobre a esfera de atuação da governança corporativa, pois em linhas gerais empresas são empresas e a gestão, tanto pública quanto privada, pode ser influenciada pelos interesses particulares. Algumas instituições podem até não visar ao lucro, mas as boas práticas

empregadas e as análises desenvolvidas no comportamento interno são quase as mesmas, embora guardem-se certas especificidades.

Caso se queira traçar um paralelo entre as organizações privadas e as entidades públicas, Souza et al (2013) destacam que os cidadãos (contribuintes) podem ser equiparados a proprietários, sócios ou acionistas.

Assim, percebe-se que a relação observada pela teoria da agência, como já mencionado, envolve a maximização de utilidade (JENSEN; MECKLING, 1976), ou seja, os agentes agem buscando a satisfação de seus interesses. Este fato ocorre porque a natureza humana se satisfaz de formas diferentes e de maneiras complexas, pois algumas vezes não é o dinheiro que determina o comportamento, mas o poder ou outro sentimento de satisfação pessoal (JENSEN; MECKLING, 1994). Assim, de modo parecido com o que ocorre em uma organização privada, em que se pode observar a existência de objetivos antagônicos entre o Principal (proprietários ou acionistas), que deve sempre procurar reduzir a assimetria de informação, e o Agente (administradores, diretores e gerentes), pode ocorrer também no setor público (HEALD, 2003).

Na visão de Slomski (2005, p. 96), ―no Estado o cidadão é sócio e por vezes sócio beneficiário dos serviços por ele prestados‖.

O entendimento é seguido por Cavalcante e De Luca, que mencionam:

Os ―proprietários‖ de todos os recursos (os cidadãos) não exercem diretamente a sua gestão, que fica a cargo dos órgãos do Poder Executivo, configurando-se um potencial problema de agência, em que não há segurança sobre o alinhamento de interesses das partes (CAVALCANTE; DE LUCA, 2013, p. 74). Acredita-se que a relação é, muitas vezes, seguida pelos outros poderes, como o legislativo e o judiciário, mas essa já é outra discussão.

Cruz (et. al., 2012) segue no mesmo sentido de Cavalcante e De Luca (2013) ao explicar que os cidadãos (Principal) dificilmente conseguem monitorar todas as ações dos gestores públicos (Agente), pois estes possuem um número muito maior de informações sobre a administração da coisa pública do que aqueles (Principal). Por este motivo, a accountability e o Open Government Data (OGD) são importantes para auxiliar no monitoramento dos agentes (gestores públicos).

Nesse sentido, verifica-se que o setor público apresenta as mesmas relações inerentes ao verificado no problema da agência. Este fato leva a crer que boa parte dos problemas de gestão podem ser identificados sobre a ótica da teoria da agência também no âmbito da administração pública (CRUZ et al, 2012). Assim, Pinto et al novamente destacam que:

Como o principal (sociedade) e o agente (gestores públicos) podem apresentar interesses diferentes, as ações tomadas pelo agente podem muitas vezes não estar dentro das diretrizes estabelecidas pelos interesses do principal e gerar, por parte do agente, um comportamento oportunista. Para lidar com incertezas e variabilidades, reduzindo o comportamento oportunista e diminuindo os custos de transação, é necessária a construção de estruturas de governança (PINTO et al 2014, p. 105).

Destaca-se que, para o cidadão participar competentemente da fiscalização do Estado, duas condições se fazem imprescindíveis:

[...] do lado da sociedade, o surgimento de cidadãos conscientes e organizados em torno de reivindicações cuja consecução pelo poder público signifique a melhoria das condições de vida de toda a coletividade; e, da parte do Estado, o provimento de informações completas, claras e relevantes a toda a população (SOUZA et al, 2013, p. 96).

Como já mencionado, o problema da agência pode ocorrer tanto na esfera privada quanto na esfera pública. Este entendimento já se apresentou vencido pela exposição dos autores já citados. A visão sobre esse assunto vem gradativamente se consolidado pela acadêmica (SLOMSKI, 2005; CRUZ et. al., 2012). Nesse sentido, pode-se citar Viana (2010), que aponta para uma caracterização do Principal no setor público como sendo o cidadão, contribuinte ou eleitor, ou seja, os membros da sociedade. O Agente (administrador público) seriam os servidores públicos que executam a gestão da coisa, ou melhor, gerem os serviços públicos, que são financiados pelo Principal por meio do pagamento de tributos.

Nota-se que Viana (2010) especifica bem os atores (Principal e agente) e apresenta a forma como são distinguidos. Para o autor, os funcionários públicos, que são concursados e desenvolvem atividades de gestão no serviço público, e também os comissionados, são considerados Agentes.

Fica clara a visão, pois a contratação se dá pelas regras especificas do concurso para provimento do cargo ou por meio de indicação técnica ou política, no caso do cargo comissionado, no qual o Agente será aceito dentro das regras pré-estabelecidas para exercer o serviço público especificado na lei. É comum que muitos desses agentes públicos sejam alçados à qualidade de gestores públicos.

Viana (2010, p. 21) destaca que ―o conflito de interesses já é amplamente conhecido‖, pois os gestores públicos (Agentes) ―são nomeados, muitas vezes‖, sem o comprometimento necessário ou ―a especialização necessária para realizar a administração dos negócios que lhes são disponibilizados‖.

Dessa maneira, pode-se inferir que há situações nas quais os gestores podem ficar propensos a agir ―motivados para gerar benefícios próprios, através da maximização de seus benefícios econômicos‖ ou mesmo para continuar no poder (VIANA, 2010, p. 21).

Outro autor que trata da questão em pauta é Magalhães (2011, p. 34-35); para esse autor, o problema da governança pública gira em torno dos ―problemas da agência‖, ―accountability‖, ―assimetria de informação‖ e ―alinhamento de interesses‖.

O destaque dado pelo autor revela que os problemas podem ser consideravelmente reduzidos se os aspectos relevantes forem mitigados (MAGALHÃES, 2011), como apresenta o Quadro 1.

Quadro 1 - Problemas de Governança nas Organizações Públicas

Problemas Aspectos Relevantes

Problemas da Agência Como são definidos os objetivos da organização; Como é assegurada a execução desses objetivos no interesse do Principal;

Accountabilility De que maneira a organização presta contas à

sociedade e a outros órgãos; Assimetria de

Informação De que forma a assimetria de informação é minimizada; Alinhamento de

Interesses É possível o alinhamento de interesse se dar por intermédio do pagamento de incentivos ou aplicação de punições, observando o orçamento público e a legislação aplicável aos servidores públicos;

Fonte: Adaptado de Magalhães (2011, p. 34-35).

Ao analisarem-se as colaborações de Magalhães (2011), percebe- se que, para reduzir os impactos causados por uma gestão incoerente na esfera pública, para não empregar uma denominação mais áspera, é necessário o emprego de inovações que busquem apresentar a transparência das ações, o monitoramento das atividades e a prestação de contas dos atos dos gestores públicos.