Segundo Brião (2006), o federalismo fiscal está associado à divisão dos encargos e responsabilidades entre os níveis de governo e a divisão das receitas que cada federação obtém, ou seja, a divisão dos tributos arrecadados no país e a
definição do sistema de transferências. Em resumo, significa a divisão do exercício e do financiamento das funções fiscais entre as diferentes federações.
Estas divisões de receitas deveriam ser centralizadas ou descentralizadas? De acordo com Musgrave (1959), há vários fatores que favorecem a descentralização como, por exemplo: a maior integração social mediante o envolvimento dos cidadãos na determinação dos rumos da sociedade, a diminuição dos perigos potenciais que um poder centralizado poderia representar para a liberdade individual e, além disso, permite maior diversidade, experiências e ganhos de eficiência com relação às responsabilidades de gastos.
Com relação à centralização, o mesmo autor expôs os seguintes argumentos favoráveis: a melhor coordenação do setor público, a melhor coerência e eficiências das políticas macroeconômicas e redistributivas, os ganhos de escala na produção de bens e serviços públicos e os menores custos administrativos e políticos.
Segundo Ring (2008), os bens públicos de abrangência nacional sujeitos a economias de escala e externalidades devem ser providos de forma centralizada. Apesar da pouca orientação para a divisão das responsabilidades dos gastos, a teoria econômica orienta que os bens e serviços locais devem ser descentralizados e os nacionais, centralizados, para que ocorra uma melhor alocação de recursos.
Em relação ao federalismo ambiental, exposições teóricas referentes ao federalismo e ao meio ambiente são freqüentemente realizadas para o caso da poluição ambiental. O termo “funções públicas ecológicas” é usado com referência a três dimensões do conceito de sustentabilidade, indicando que é preciso considerar as funções públicas sociais, econômicas e ecológicas nas relações fiscais entre governos.
As funções públicas ecológicas consistem na proteção e no uso sustentável dos recursos naturais, na conservação da biodiversidade e na proteção de paisagens e ecossistemas. Além disso, estas funções chamam a atenção para os efeitos negativos das atividades humanas sobre o meio ambiente, incluindo poluição ambiental na forma de emissões, lixo e esgoto, os quais prejudicam e destroem paisagens. Conseqüentemente, uma análise ampla das funções públicas ecológicas dentro das relações fiscais entre governos deve destacar as funções que se referem à proteção da natureza, da água e do solo, preservação de paisagens e recreação. Deve-se olhar também para funções públicas associadas com a assistência, tais como tratamento de
contaminados. A implementação do conceito de sustentabilidade chama para a consideração e o financiamento apropriado destas funções públicas ecológicas em algum nível de governo (RING, 2002).
Segundo Musgrave (1959), a natureza dos bens públicos da maior parte dos serviços e bens ambientais levanta a questão de que nível governamental deveria ser responsável por sua provisão. Seguindo a regra de descentralização para a função de alocação de serviços públicos, os níveis mais baixos de governo deveriam ser escolhidos para prover os bens e serviços ambientais quando apropriado.
Oates (2001) analisou a qualidade ambiental para três casos. O primeiro caso é aquele onde a qualidade ambiental é de um bem público puro para a nação como um todo. Isto não significa que todos, independente de sua localização, necessariamente experimentam o mesmo nível de qualidade ambiental. Um exemplo seria o aquecimento global cujos efeitos previstos envolvem diferenciais regionais dramáticos. Considere a expressão:
Qi=f(E)
em que Qi é um vetor de qualidade ambiental, cujos elementos indicam as
concentrações de poluentes em cada um dos n lugares da nação. Assim, a qualidade ambiental em geral varia entre as localidades, mas ela é uma função do nível agregado de emissões (E), em que E é a soma das emissões de toda a nação. A parte crítica deste caso é que uma unidade de emissão tem o mesmo efeito sobre o vetor de qualidade ambiental nacional, independente de onde ela ocorra. Assim, uma unidade de emissão na jurisdição i é um substituto perfeito, neste sentido, para uma unidade de emissão na jurisdição j.
As jurisdições locais descentralizadas simplesmente não têm o controle sobre o nível de qualidade ambiental dentro de seu próprio território, pois Qi, o nível de
qualidade ambiental na jurisdição i, depende do nível agregado de emissões (E). Além disso, emissões de uma jurisdição transbordam e degradam o meio ambiente afetando também outras jurisdições, existindo assim um padrão de externalidade interjurisdição. Assim, há a necessidade do governo central estabelecer padrões de modo que a qualidade ambiental satisfaça a condição: benefício marginal igual ao custo marginal de abatimento.
Segundo Oates (2001), este primeiro caso não é amplamente aplicável. Entretanto, dois importantes casos vêm em mente, ambos envolvendo problemas ambientais globais: mudança climática global e destruição da camada de ozônio.
Nestes casos, a degradação ambiental é um bem público global. Uma unidade de emissão de CO2 tem o mesmo efeito sobre a qualidade ambiental global
independentemente de sua localização. E como é de conhecimento geral, estes problemas requerem uma solução global.
O segundo caso é aquele em que a qualidade ambiental é um bem público puramente local, ou seja, emissões de poluentes dentro de uma determinada jurisdição local têm seus efeitos somente dentro dessa jurisdição. Em termos formais, tem-se:
Qi = g(ei)
em que Qi é o nível de qualidade ambiental na jurisdição i, a qual depende somente
do nível de emissões, ei, nessa jurisdição. Existem alguns exemplos que podem ser
enquadrados neste caso, como: a qualidade da água potável e a coleta e a disposição de resíduos locais (OATES, 2001).
Para este caso, o nível eficiente da qualidade ambiental é dado pela igualdade entre a soma dos benefícios para redução das emissões de detritos e o custo marginal de abatimento. O resultado eficiente, em geral, envolverá níveis diferentes de qualidade ambiental entre as localidades. Assim, neste caso, o princípio de descentralização é diretamente aplicável e um sistema de padrões descentralizados e gestão ambiental local são os recomendados.
O terceiro caso (efeitos de transbordamento locais) é o mais comum na prática. Aqui, os efeitos das emissões locais acarretam a poluição local e ainda alguns efeitos externos para outras jurisdições. Para este caso, tem-se a expressão:
Qi = h(e1, e2,..., en)
em que o nível de qualidade ambiental (Qi) na jurisdição i depende de um padrão
particular de emissões em todas as n localidades. Há vários exemplos deste caso, como a poluição da água e do ar, em que as atividades poluentes em uma jurisdição ultrapassam os seus limites.
Como é amplamente reconhecido, tais externalidades inter-jurisdições são a origem de resultados distorcidos, tipicamente envolvendo poluição excessiva, em um cenário de tomada de decisão descentralizada. Segundo Oates (2001), neste caso, os governos centrais devem especificar algum conjunto de impostos diferenciados diretamente sobre as fontes poluidoras nos diferentes estados do país, ou oferecer um subsídio apropriado e diferenciado para os governos locais para induzi-los a
De acordo com Ring (2008), quando os assuntos estão relacionados com problemas de mudanças globais tais como mudança climática, a regra é que níveis de governos mais centralizados interfiram nestes assuntos. Os componentes ambientais altamente móveis e associados a poluentes que facilmente atravessam limites nacionais criam externalidades espaciais de longo alcance. Por exemplo, a destruição da camada de ozônio, as emissões de dióxido de carbono e outros poluentes do ar associados com a mudança climática requerem um nível mais centralizado (RING, 2008).
Ao contrário, políticas ambientais associadas com componentes ambientais menos móveis são mais adaptados para níveis descentralizados de governo, devido a menor probabilidade de causar externalidades espaciais. Problemas de conservação do solo e uso da terra, como também as funções associadas com mananciais de abastecimento de água, tais como os lagos e os lençóis de água, podem geralmente ser solucionadas dentro dos limites locais.
Apesar de a conveniência geral de algumas funções serem designadas para níveis menores de governo, as externalidades espaciais podem também existir, exigindo soluções apropriadas. Este é o caso das áreas com prioridade especial, isto é, referente à conservação de espécies raras ou a proteção de mananciais de abastecimento de água que beneficiam outras localidades. Estas externalidades devem ser internalizadas através de subvenções governamentais de níveis mais centralizados, para compensar o governo local de seus benefícios externos. Este é o caso do ICMS Ecológico.