Terceira Via: subsidiariedade e “reforma” do Estado

Bresser Pereira, no quadro da Terceira Via, advogará um caminho “nem estatista nem liberal”, cuja base é a entronização da sociedade civil como instância acima e independente das contradições de classe, o que ele denominará “sociedade civil

180 democrática”. Observemos os traços mais importantes dessa teorização e de suas repercussões na concepção de aparelho estatal, ouvindo, ademais, pensadores em maior ou menor grau concernidos no movimento da Terceira Via, como Anthony Giddens e Boaventura de Souza Santos, entre outros.

Confirmando a apreciação de Souza e Alves, as concepções destes autores remontam ao longo processo de inovação na gestão empresarial que vem se desenvolvendo desde o segundo pós-guerra.

A perspectiva neocorporativa criticada por Alves é o corolário, como mostramos no segundo capítulo deste trabalho, de uma propensão do capital de, para manter seu sistema, buscar permanentemente a reintrodução de formas reacionárias de organização social, especialmente as espelhadas na lógica organicista pré-capitalista. Tal tendência reaparecerá no século XX como resposta aos dilemas derivados da natureza marcadamente parasitária que o capitalismo assumirá na segunda metade do século passado.

Drucker (1964), autor celebrado pelos novos arautos do gerencialismo, já havia lançado em uma obra de 1949, A Nova Sociedade, as bases de um novo corporativismo calcado no Princípio da Subsidiariedade.

Drucker (Op. cit., p. 301), ao seu modo, no espírito da tese de que “a hegemonia começa na fábrica”, começa por reconhecer que a gestão fabril, se participativa, não pode ser democrática, posto que a “responsabilidade” da empresa capitalista é sempre com sua “situação econômica” e não “com o bem estar dos membros da empresa”. Qualquer tentativa de conciliar as duas coisas resultaria em algo semelhante ao despotismo esclarecido que buscou conciliar a dominação aristocrática feudal com um ideário semiliberal. Tal conciliação, para o autor, além de inexequível é perigosa pois “todos os Despotismos Iluminados terminaram em revolução”.

Drucker, então, reconhecendo que a administração deve estar comprometida com o lucro, não pode deixar de verificar que formas mais participativas de gestão devem ser adotadas como resposta à crescente mobilização operária e às aspirações destes por mais participação na definição dos destinos da empresa e de seu ofício.

91 _{Bresser Pereira, no âmbito do processo “reformista” de 1995 denominou “publicização” a conversão de}

181 Aqui, emerge a grande contribuição de Drucker às recentes ideologias da Participação e à reorientação setorialista, revelando, como se pretende explicitar, um teor subsidiarista em suas teses. Para Drucker:

Se os interesses da empresa e dos seus membros estivessem em conflito por toda parte, seria impossível uma ordem industrial. A única possível organização da empresa seria uma guerra de classe (...) Mas, embora diferentes, os dois interesses estão em essencial harmonia no setor mais importante: o setor social.(Idem, ibidem, p. 302).

Sob o subsidio da esfera maior, a “situação financeira” da empresa, que como tal não admite qualquer participação, o autor estima que é possível uma conciliação de interesses no campo que ele denomina “social”. Para o autor, “a divergência e o conflito dentro da empresa podem ser firmados em sólidas bases de harmonia”. Para tanto, seria necessário uma única política no âmbito “social”, que satisfizesse ambos os pólos da empresa, o que demandaria uma organização pluralista, ao mesmo tempo patronal e operária, que ele denomina “autogoverno da comunidade fabril”. Plenamente subsidiarista, este autogoverno seria “subordinado, mas autônomo”. Assim:

O autogoverno da comunidade fabril não pode ser o órgão governante da empresa (...) De fato, o autogoverno da comunidade fabril só pode se justificar se fortalecer a administração, tornando-a capaz de administrar, e se incentivar a atuação econômica da empresa (Idem, ibidem, p. 302)

Não seria exagerado enxergar nessa concepção, em outras circunstâncias, naturalmente, a emersão dos conceitos centrais do gerencialismo contemporâneo e de sua adaptação à administração estatal: subsidiariedade, descentralização e participação.

Drucker, com efeito, defende um autogoverno autenticamente setorial ou local, com total autonomia para decidir sobre aquilo que for próprio de seu âmbito, por razões, de um lado de eficiência, posto que “a transferência de responsabilidade e de controle para as atividades da comunidade (...) removeria uma fonte de irritação intensa, e de sentida antiadministração” (Idem, ibidem, p. 304), em benefício da atividade própria da esfera global, a atuação econômica da empresa.

De outro lado, um tal modelo permitiria um envolvimento de toda a comunidade fabril, no limite de sua competência, ou no limite de seu corpo intermediário, com a função global da empresa, tornando todos, respeitado o âmbito de sua autonomia, parte da administração. Assim,

182 O autogoverno da comunidade fabril – subordinado e limitado

pela necessidade de atuação econômica da empresa, mas autônomo dentro dos seus limites – é a resposta à reivindicação da

empresa de uma “atitude administrativa” de seus membros, e da aceitação, por parte destes, das razões econômicas da empresa (Idem, ibidem, p. 307-308, itálicos nossos).

O autor do presente trabalho não saberia dizê-lo melhor. Nesse sentido, Drucker (Op. cit., p. 327-328) esclarece que o objetivo do autogoverno não é o de contornar o conflito, mas o de administrar a “hostilidade do sindicato” num “terreno comum”, que superasse a luta entre administração e sindicato pela lealdade do trabalhador numa nova lealdade de ambos à empresa.

Castro (2007, p. 130) nota, discutindo as formas gerenciais que se abatem sobre a administração pública, que o conceito atual de participação política se apóia justamente na ideia de “criar uma nova cultura cívica na qual se congreguem políticos, funcionários e cidadãos”, ilustrando a identidade entre as novidades que nossos “reformadores” de fim de século introduzem e os cânones incontornáveis da administração empresarial em tempos de crise intermitente do capital, a que Peter Drucker já dera expressão teórica no fim dos anos de 1940.

Rastreemos como essas noções se incorporam ao ideário que informa, sobretudo pela mão dos teóricos da Terceira Via, as “reformas” de segunda geração a partir dos anos de 1990.

Para Pereira (1999, p. 68-69), as décadas do segundo pós-guerra conheceram uma progressiva preponderância da sociedade civil sobre o Estado e sobre o que considera “parcelas de elite da vida social”, a burguesia e o proletariado, expressos em suas representações políticas. Liberada das determinações das classes fundamentais, teria emergido uma nova sociedade civil que não mais poderia se definir segundo os interesses contraditórios da burguesia e da classe operária.

O que definiria a sociedade civil de novo tipo seria seu caráter democrático, categoria oposta a qualquer caracterização de classe. Corpo intermediário entre sociedade e Estado, no sentido tomista, a sociedade civil, sob influência das novas determinações da globalização pós-Segunda Guerra, teria adquirido uma proeminência sobre o Estado que, nem é mais moldado pela correlação de forças entre burguesia e proletariado, nem expressaria mais ele mesmo o todo social.

Uma sociedade civil que, além de autônoma em relação ao Estado, não mais se confunde com o mercado, ou com a burguesia. Uma

183 sociedade civil que não é mais a sociedade civil burguesa de Hegel, mas a sociedade civil democrática de nossos dias (Idem, ibidem, p. 73)

Genro (Apud PEREIRA, 1998b, p. 263) reforça esta ideia:

A reação social causada pela exclusão, pela fragmentação, a emergência de novos modos de vida comunitária (...) fazem surgir uma nova esfera pública não-estatal (...) Surge, então um novo direito público (...) cujas regras são às vezes formalizadas, outras não, mas que ensejam um processo cogestionária que combina democracia direta – de participação voluntária – com representação política prevista pelas normas escritas oriundas da vontade estatal.

Esta nova realidade, sempre conforme Bresser, imporia uma reconfiguração do Estado para reorganizá-lo no espírito dessa crescente hegemonia da “sociedade civil democrática”. Eis porque o centro das “reformas” necessárias ao aparelho estatal deveriam se orientar em direção à sociedade civil, repassando a ela a gestão de toda uma parcela do aparelho, para que ela o gerisse conforme os critérios que lhe são próprios. Por isso, é idêntico falar em “reformas” orientadas pela e para a sociedade civil e em “reformas orientadas para o mercado”.

A Terceira Via, pela voz de outro de seus luminares, Anthony Giddens (2001) aprofunda esta visão, enfatizando uma volta mesmo ao comunitarismo que combine, ao mesmo tempo, a vinculação do Estado nacional aos imperativos, para ele, irrecorríveis da globalização com a “devolução de poder a localidades e regiões”. Esta posição propõe uma perda de soberania “para cima”, com os Estados aprofundando seu caráter de operador local da globalização, e uma renúncia de soberania “para baixo”, para a sociedade civil e para as comunidades locais. De fato, a fragmentação dos Estados nacionais, um fenômeno ainda residual mas que não pode ser ignorado, parcelando e quebrando direitos antes assegurados pela abrangência nacional das legislações, em nome do empoderamento das comunidades, é funcional à globalização que, em todo canto, exige o enxugamento do aparelho estatal e a quebra de conquistas operárias e populares.

Nye Jr. (2001, p. 357), outro teórico da Terceira Via, é direto quanto a isso: Agora, em grande parte do mundo industrializado, parece haver direito a tudo, de pensões a férias. Criamos uma sociedade dos direitos. O efeito líquido é extremamente coibitivo para o

184 governo. Mais que isso, direitos têm custos, e algumas pessoas pagam um preço pela expansão do direito de outras.

Dessa visão decorre uma definição coerente do que seria uma saída de Terceira Via para o colapso do Estado capitalista explicitado na crise mundial aberta em 1973:

(...) dar mais importância à sociedade civil ou ao terceiro setor, ou, ainda mais restritamente, às entidades dos movimentos públicos não-estatais, fazem parte do processo histórico em curso de construção de uma terceira via (PEREIRA, op. cit., p. 74).

Tal posição recoloca na discussão o tema da governança, já abordado no capítulo I, e seu cortejo de novas palavras que pretendem refundar a teoria do Estado. A diluição de instituições do Estado, mormente aquelas ligadas à prestação de serviços sociais na “geléia geral” dos chamados “movimentos sociais”, como advoga Santos (1999), parece dar forma ao que certos autores chamam de “governança sem governo” (ARTURI; OLIVEIRA, 2002). Na verdade, uma governança mundial, onde o Estado nacional se reveste de um caráter títere frente às agências multilaterais. Autores como Rosar (2003) demonstram uma articulação orgânica entre a dita globalização e os processos de descentralização em nível subnacional.

Assim, a governança que aparece como fenômeno local responde de fato às necessidades do sistema internacional do capital, reproduzindo e concretizando no chão da comunidade (da municipalidade, da unidade administrativa, da unidade escolar, etc.) os pressupostos da globalização. Stocker (Apud KAZANCIGIL, 2002, p. 53) pode, então, escrever que governança é “um estilo de governar nos quais os limites entre o público e o privado são tênues”, ao que o próprio Kazancigil acrescenta (Op. cit., p. 53):

Governance é caracterizado pelo envolvimento, no processo de

fazer política, das autoridades estatais e locais, bem como do setor de negócios, os sindicatos de trabalhadores e os agentes da sociedade civil, tais como as ONGs e os movimentos sociais.

Neste sentido, discursos “movimentistas” ou “comunitaristas” como o de Santos (Op. cit.) denotam de fato aspectos de uma governança mundial subsidiária, em que as descentralizações subnacionais, com seu inevitável apelo à participação e à democracia, se enquadram.

Tais discursos têm razão, na sua lógica, ao atribuírem uma superioridade aos chamados movimentos sociais sobre o movimento operário, desde que aqueles

185 ofereceriam à democratização contribuição diferente daquela dada pelos sindicatos e partidos políticos, porque apresentam perfis organizativos próprios, inserção específica na tessitura social e articulações particulares com o arcabouço político-institucional (CÔRTES, 2005, p. 19).

Curiosamente esta mesma autora atribui aos movimentos sociais a vinculação de interesses gerais enquanto os sindicatos padeceriam de particularismo, mesmo dando àqueles o lugar de representantes de uma “inserção específica na tessitura social”. De fato, os sindicatos e partidos são desfuncionais à governança mundial na medida em que, segundo a mesma autora, referindo-se a Lavalle (Apud CÔRTES, op. cit., p. 20),

No mundo da política, reinariam os interesses particularistas, as organizações, a política em sua conotação mais mesquinha, e no da sociedade estariam as bandeiras normativas, as associações autônomas e a política do consenso (CÔRTES, op. cit., p. 20).92

Esta visão se coaduna perfeitamente com o reino da “sociedade civil democrática” na qual Bresser Pereira vai amparar seu projeto de “reforma do Estado orientada para o mercado”.

Com efeito, Santos (1999, p. 264-265), de certa forma, radicaliza este raciocínio. Para ele, este processo transferiria a regulação social, inclusive do ente estatal, do Estado para o âmbito dos movimentos sociais. Nesta visão do lugar do Estado, que Santos denomina “Estado novíssimo movimento social”, a concepção marxista perde potência para explicar o entendimento do ente estatal, tendo em vista que, não mais expressão de uma hegemonia determinada na sociedade, ele estaria imerso num plano social onde interage com os distintos movimentos sociais em pé de igualdade. Vem-nos à mente inevitavelmente a perspectiva leninista da reabsorção do Estado pela sociedade e, nesse passo, sua dissolução. Entretanto, Santos, ao contrário de Lênin, não cogita a expropriação do capital como base real do processo. Recai, ao evacuar esta condição sine qua non da transição ao socialismo, assim, na dimensão comunitarista, na prática, oposta aos bastiões conquistados pela classe operária sob a forma de direitos sociais e democráticos assegurados pelo Estado.

Este plano social seria um espaço para além do limite estatal, um espaço público não-estatal, no qual se passariam as lutas pelo controle da regulação social, onde o Estado seria apenas mais um dos movimentos sociais que o disputariam, sendo assim

186 detentor, não mais de um interesse geral, mas de um interesse setorial que Santos (Idem, ibidem, p. 265) qualifica como sui generis.

Nesta perspectiva, o Estado perde seu caráter universal, traço que seria atribuído a esse espaço social não-estatal, onde a luta pelo controle da regulação perderia o caráter de classe para se mostrar como uma luta de todos contra todos por interesses setoriais que, o próprio Santos (Idem, ibidem, p. 264) admite, prefiguraria uma eventual desaparecimento da política.

A peculiar concepção de Santos se mostra, na verdade, como uma variação do Princípio da Subsidiariedade, na medida que, embora privilegiando o conflito e não a harmonia, se baseia na Participação das Autonomias (movimentos sociais) no todo deste novo espaço não-estatal, o que, no limite, equivaleria ao desaparecimento dos direitos inscritos na ordem jurídica e o surgimento de um novo direito desregulamentado, ao sabor dos choques e colaborações entre os movimentos sociais. Nesse sentido, Santos parece nos oferecer uma versão esquerdista do “reformismo” de terceira via. Não nos parece casual que o autor identifique este espaço não-estatal com o terceiro setor, igualando nele as distintas manifestações da organização social, dos sindicatos e partidos às ONGs.

O caráter subsidiário do raciocínio de Pereira e das saídas de terceira via que preconiza vai por um caminho mais factível. Para os autores da Terceira Via, a categoria essencial para dar vida a esta preponderância da sociedade civil democrática é a Participação. Confirmando a apreciação de Alves e Souza, que discutimos anteriormente, Bresser vai buscar na empresa privada a experiência capaz de justificar as relações entre sociedade e Estado que advoga:

(...) pelo menos desde os anos 60, as empresas e os sindicatos perceberam os danos do trabalho alienado e vêm reagindo a isto através do desenvolvimento de estratégias gerenciais de co-gestão

no nível dos processos de trabalho e de qualidade total, nas quais os trabalhadores passam a ter efetiva participação nas decisões específicas sobre os processos de trabalho em que estão envolvidos (PEREIRA, op. cit., p. 77, nota. Itálicos nossos).

Giddens (2001, p. 64) bate nesta mesma tecla: “as empresas mais eficazes (...) concederam a níveis mais baixos da organização uma autonomia maior na tomada de decisões”, diz ele.

187 Dessa apreciação deriva o núcleo do processo de orientação das “reformas” orientadas para a sociedade civil, a Participação de suas componentes, por meio da co- gestão, ou, como temos denominado, da gestão participativa. Talvez no escorrego da pena, Pereira identificará a Participação com integração da sociedade civil no aparelho de Estado. Atualizando a ideia de que a Autonomia só ganha sentido por meio da Participação no poder global (no limite de suas atribuições naturais, ou, no dizer do autor, “nas decisões específicas sobre os processos de trabalho em que estão envolvidos”), Bresser assentará os fundamentos subsidiário-corporativistas das “reformas” de terceira via (PEREIRA, op. cit., p. 84, negritos nossos): “Uma sociedade civil forte não é uma sociedade oligárquica, resistente à lei do Estado; é uma sociedade civil integrada no Estado (...)”.

Consoante com essa orientação, a finalidade deste reordenamento de terceira via seria “a recuperação da governança93 do Estado comprometida pela crise” (Idem, ibidem, p. 86). Recuperar a governança

(...) visando à privatização, ao ajuste fiscal, à abertura comercial, à redefinição do contrato de trabalho, à reforma dos sistemas de previdência e de assistência social, à desregulamentação, à implantação de uma administração pública gerencial...(Idem, ibidem, p. 88)

Aqui se acionam claramente os mecanismos da Subsidiariedade. A gestão participativa da rotina, no seio das instituições descentralizadas (corpos intermediários) integra o plano global, formulado e encaminhado na cabine de comando, para voltarmos à metáfora naval usada anteriormente, cujo sentido é a privatização, o ajuste fiscal, a abertura comercial, a redefinição do contrato de trabalho, a reforma dos sistemas de previdência, etc.

Esta concepção de “reforma” do aparelho de Estado, para Castels (1999, p. 165), deve apontar para um verdadeira dissolução das instituições estatais, preservado o locus da gestão interfuncional (em Bresser, o “núcleo estratégico”), num “Estado-rede”, regido pelo Princípio da Subsidiariedade, onde “a gestão administrativa deve situar-se, para cada problema ou tarefa no âmbito mais descentralizado possível”.

Insistimos, entretanto, em destacar a outra ponta da integração/participação das organizações da sociedade civil no seio da gestão descentralizada, a sua integração, por

188 essa via, no aparelho de Estado, conforme o Princípio da Subsidiariedade: “a sociedade civil tenderá a ser tanto mais forte quanto mais forte (mais dotado de governança e governabilidade) for o Estado” (PEREIRA, op. cit., p. 91-92). Afastamo-nos, ao sublinhar esta posição, da ideia de que a liquidação da face social do Estado equivalha à supressão do próprio ente estatal, senão que faz surgir um Estado integralista, de tipo corporativo e avesso à democracia política.

Nesse espírito, Pereira (1998a, p. 33-35), ao explicar a estrutura estatal, vai observar que ele é composta de quatro esferas: núcleo estratégico, seu centro de gravidade, onde se encontram insulados o que define essencialmente o Estado, a polícia e as forças armadas, o sistema judicial, a direção política e econômica; os serviços exclusivos, compostos pelos órgãos encarregados de operar e viabilizar as diretrizes fixadas no núcleo estratégico, onde se incluem, por exemplo, os órgãos arrecadadores; os serviços não-exclusivos, onde se situam os órgãos encarregados da aplicação das políticas sociais, e os setores de produção de bens.

Num esquema subsidiarista, o Estado deve manter em seu âmbito exclusivo tão somente o núcleo estratégico e os serviços exclusivo. As demais esferas deveriam ser colocados diretamente no âmbito da sociedade civil por meio da privatização, no caso da produção de bens, ou se orientar para ela, adotando a gestão participativa, ou a co- gestão e adotando critérios de desempenho próprios da sociedade civil, ou seja, a eficiência e a competitividade no mercado, com sua avaliação determinada pela qualidade de seu produto. Assim se define os serviços não-exclusivos como aqueles situados numa situação de quase-mercado.

Para tanto, os serviços não-exclusivos devem ser, não só descentralizados, mas sua gestão deve ser autônoma, dividida entre governo e sociedade civil, que os geririam e controlariam seus resultados conforme seu desempenho no mercado. Os órgãos situados nessa esfera deveriam, nesse sentido, serem empurrados para fora da estrutura formal do Estado, constituindo Organizações Sociais, estruturas “públicas não-estatais” abertas à gestão dos entes da sociedade civil.

Ora, no raciocínio que poderíamos chamar de neotomista, a esfera subsidiária máxima é a Natureza, instância última em que se define o que está ou não no plano dela mesma, Natureza, e o que viola sua lógica, sendo, assim, antinatural. Os entes

93 _{É útil recordar aqui o conceito de governança para melhor entendimento desta discussão:uma noção}

189 autônomos, parciais mas soberanos em suas atribuições próprias, se encontram no plano