Território: o “fetiche” das políticas sociais

É sabido que muitos foram os avanços materializados na forma da lei, que a Constituição Federal de 1988 proporcionou. Diante de todos os avanços subsequentes, incorporar o conceito de território na proteção social passou a ser um determinante para ações mais efetivas do estado. Contudo, devido ao caráter jurídico e físico do território, trabalhado pela assistência social, que não ultrapassou os aspectos de delimitação de área, temos um conceito geográfico pouco explorado no seu aspecto esclarecedor das relações sociais.

Logo, é nessa ação do estado capitalista, na atuação pela diminuição da exclusão social, que as políticas públicas tornam-se importantes para uma maior equidade social. Desse modo, as políticas públicas, para se tornarem mais eficientes, passam a utilizar o território como elemento importante, e, como destaca Lindo (2011, p.51) “o uso do território, para além da localização de pessoas, grupos e processos sociais ajuda a compreender o espaço de produção e reprodução de relações sociais concretas que adquire visibilidade a partir das desigualdades nele presentes”.

Isto posto, e, almejando o entendimento do conceito de território, como ferramenta para compreensão das conjunturas sociais, nos deteremos as essas reflexões tendo como base: o Estatuto da Criança e do Adolescentes (ECA/1990), a Política Nacional de Assistência Social (PNAS/2004) e a Resolução Nº 183, de 09 de março de 2017. Esse último documento, foi sancionado pelo Ministério dos Direitos Humanos e o Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente, aprovando “Orientações Técnicas para Educadores Sociais de Rua em Programas, Projetos e Serviços com Crianças e Adolescentes em Situação de Rua”. Logo, são legislações basilares para ação dos educadores sociais que possuem como público, crianças e adolescentes em situação de vulnerabilidade social.

Sendo considerado uma das legislações mais avançadas e completas no Brasil, o Estatuto da Criança e do Adolescente, aprovado logo após a Carta Magna, significou um importante avanço para a proteção integral das crianças e dos adolescentes, como já mencionado em subitens anteriores. Sendo a legislação base, para todas as demais ações, o Estatuto, apesar de não utilizar do termo território (de forma clara, no corpo do texto da lei), induz a partir de alguns artigos e incisos, o território como conceito importante, para o desenvolvimento de algumas ações.

Pois, se no artigo 15º, do Estatuto, “a criança e o adolescente têm direito à liberdade, ao respeito e à dignidade como pessoas humanas em processo de desenvolvimento e como sujeitos de direitos civis, humanos e sociais garantidos na Constituição e nas leis”, para assegurar isto, é preciso minimamente ter conhecimento sobre as realidades vivenciadas por esse grupo populacional. Assim, conhecer os laços comunitários e familiares dessas crianças e adolescentes, são importantíssimos, para essa garantia.

Porém, como a sociedade é constituída de realidades plurais, com contextos e vivencias distintas, ajustar os olhares, com intuito de maior aproximação, para essa população infanto- juvenil torna-se basilar. Contudo, esse aprofundamento nas relações sociais não podem ocorrer de forma a encobrir as relações de poder intrínsecas nessas comunidades e famílias. Pois, esse

entendimento, não apenas das conexões entre pessoas, mas, da forma como o espaço é territorializado e percebido pelos demais indivíduos, bem como pelo estado, a partir de infraestrutura, equipamentos educacionais, de lazer, dentre outros, torna-se fundamental para ações concretas, de bem estar-social.

Desse modo, fica notório a importância do território, como elemento elucidativo, para elaboração e implementação das políticas sociais, ou, das políticas legislativas que dão suporte para os programas e serviços sociais. Corroborando para esse entendimento, Lindo (2011, p.64), acrescenta.

Diretrizes, princípios norteadores de ação do poder público; regras e procedimentos para as relações entre poder público e sociedade, mediações entre atores da sociedade e do Estado. São, nesse caso, políticas explícitas, sistematizadas ou formuladas em documentos (leis, programas, linhas de financiamentos) que orientam ações que normalmente envolvem aplicações de recursos públicos.

Quando o Estatuto afirma a importância de fortalecer os vínculos familiares, comunitários, entender os anseios, desejos, problemáticas sociais, aparecem como elementos importantes para ações contributivas para o desenvolvimento físico, psicológico, social das crianças e adolescentes, os processos territoriais. Tanto, para o conhecimento do público alvo das políticas, como para construção legislativa territorializante do estado, que necessita levar em consideração os processos de “precarização socioterritorial”.

Fica evidente, em todo o Estatuto, a importância do fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários primários, para que a criança e/ou adolescente, considerados prioridades absolutas do Estado, possam se desenvolver plenamente, sendo assegurado a sua proteção integral. Para que isso ocorra, ou, para garantir que isso ocorra, temos a família, a sociedade e o estado, como as instituições responsáveis por esta população. Contudo, na maioria dos casos, temos históricos familiares de violência e omissão, que devido a ações pouco eficientes do poder público, acabam sendo repassados para as gerações subsequentes. Temos uma sociedade capitalista mais preocupada com a propriedade privada, do que com a vida, uma sociedade egoísta, indiferente. E um estado omisso, liberal, conservador, no qual se preocupa mais com os aspectos econômicos e morais, em vez das garantias sociais.

Logo, é nesse contexto, do conservadorismo, da meritocracia, que a assistência social, como direito de todos, tenta se manter firme, no propósito de assegurar a dignidade humana.

Pois, como apresenta Koga (2011, p.40), a nossa formação enraizada, “(...)tradicionalmente autoritária, hierárquica, baseada em um regime patrimonialista e escravocrata. Tais elementos dificultam o debate sobre padrões de civilidade, de cidadania que possam nortear as relações da sociedade brasileira”.

Assim, compreender o território, torna-se fundamental não apenas para ações mais efetivas, mas, para desconstruir essa estrutura social, carregada de estigmas e preconceitos, que acabam por culpabilizar as vítimas. A construção do território é social e histórico, no qual enfatiza as relações de poder, que se manifestam simbolicamente ou funcionalmente. Utilizar- se do território é também colaborar para ações mais universais e menos focalizadas da política social. Koga (2011, p.56), nesse sentido, acrescenta que.

Em contextos de fortes desigualdades sociais, de tendências à focalização cada vez mais presentes nas propostas de políticas sociais, o território representa uma forma de fazer valer as diferenças sociais, culturais que também deveriam ser consideradas nos desenhos das políticas públicas locais.

Com a descentralização e maior autonomia dos estados e municípios, essa aproximação para com as realidades locais foram impulsionadas, entretanto, devido as complexas problemáticas sociais e o anseio da maioria dos gestores em medidas rápidas, algumas soluções acabaram tornando-se superficiais. Desse modo, a importância de considerar as formações territoriais ganhou poder de lei, com a Política Nacional de Assistência Social – PNAS.

Corroborando com que já foi mencionado, Sposito e Carrano (2003, p.15) destacam.

Junto ao processo de descentralização, PNAS traz sua marca no reconhecimento de que para além das demandas setoriais e segmentadas, o chão onde se encontram e se movimentam setores e segmentos faz diferença no manejo da própria política, significando considerar as desigualdades socioterritoriais na sua configuração.

Agora, o termo território, apresenta-se no corpo do texto, no qual passa a ser considerado como um dos fundamentos para uma boa ação social. É importante ressaltar, que o território não é tratado como elemento significativo, apenas por aparecer escrito, mas, pelos objetivos, princípios, diretrizes, da PNAS, que elucidarem a importância de conhecer esses espaços que são delimitados, controlados, apropriados por grupos sociais plurais.

Faz-se necessário, o conhecimento aprofundado da sociedade, para o entendimento das necessidades mais urgentes, e, o território, ao possibilitar as respostas a essas questões, passa a ser considerado essencial. Buscando elucidar essa linha de raciocínio, a seguir, o objetivo principal da PNAS/2004.

A Política Pública de Assistência Social realiza-se de forma integrada às políticas setoriais, considerando as desigualdades socioterritoriais, visando seu enfrentamento, à garantia dos mínimos sociais, ao provimento de condições para atender contingências sociais e à universalização dos direitos sociais.

Evidencia-se, então, o conhecimento socioterritorial para elaboração e implementação de políticas, serviços e programas sociais. Sposito e Carrano (2003, p.16), concluem.

Sobre este princípio é necessário relacionar as pessoas e seus territórios, no caso os municípios que, do ponto de vista federal, são a menor escala administrativa governamental. O município, por sua vez, poderá ter territorialização intra-urbanas, já na condição de outra totalidade que não é a nação. A unidade sociofamiliar, por sua vez, permite o exame da realidade a partir das necessidades, mas também dos percursos de cada núcleo/domicílio.

Vejamos, temos a descentralização, e, a autonomia dos municípios como um ganho para aproximação escalar e conhecimento territorial, que busca garantir de forma efetiva a assistência social para quem dela necessitar. Contudo, reforça-se, de antemão, a importância da apreensão desses territórios, em outros níveis escalares, do cotidiano dos indivíduos.

Contudo, e, apesar de exaltar a importância do território para conhecer os processos de organização social, ansiando a descentralização da política, bem como sua universalização, podemos perceber que na sua aplicação, através dos serviços e programas sociais, há uma lacuna, entre essa política e as ações, bem como o próprio entendimento do que venha a ser o território.

Vale ressaltar que, no respectivo estudo, não trabalharemos com a ideia de “território usado”, do geógrafo Milton Santos (2002; 2005), muito trabalhado pelos estudiosos que se debruçaram as análises do conceito de território na assistência social (KOGA, 2011; STTEINBERGER, 2013). Isso não desmerece o conceito trabalhado por Santos, muito menos, os trabalhos dos demais pesquisadores. Buscou-se outras perspectivas teóricas, por entender,

que o “território usado”, se aproxima e muitas vezes se confunde com o espaço geográfico (como já foi analisado no primeiro item deste capítulo). E, devido também, ao fato de enfatizar as perspectivas econômicas, colocando-o e limitando-o no seu caráter funcional.

O geógrafo, Jean Gottmann, outrora já discorria sobre o território e sua evolução conceitual, será resgato para darmos continuidade as análises do território nas políticas sociais. Destarte, este destacava.

As constantes dificuldades experimentadas pelos juristas demonstram a necessidade de se aceitar que o território é um conceito, e um conceito mutável. Como geógrafo, sinto que seja indispensável definir território como uma porção do espaço geográfico, ou seja, espaço concreto e acessível às atividades humanas. Como tal, o espaço geográfico é contínuo, porém repartido, limitado, ainda que em expansão, diversificado e organizado. O território é fruto de repartição e de organização. (GOTTMANN, 2012, p.03)

O conceito é mutável, assim, como a própria territorialização. Ele se constitui como parte do espaço geográfico, contudo, mesmo que essa base material seja alterada, o território, e, essas relações sociais e de poder, podem permanecer. É fruto de uma apropriação e dominação do espaço geográfico, entretanto, nem sempre esses limites, demarcações, são visíveis, juridicamente definidas, como no Estado-nação. É fruto de organização, porém, esta pode ocorrer em vários níveis escalares, por vários agentes sociais, e para vários fins, sejam eles funcionais ou simbólicos.

E, é nesse sentido, que o território torna-se um conceito importante para as políticas sociais. Pelo seu caráter de construção social, histórico, conflituoso, contraditório, que compreende os processos de formação social em outras esferas, não apenas de governo. É obvio que, no caso do respectivo estudo, as políticas sociais vão modificar algumas territorialidades, no sentido que, essas políticas são ações territorializantes do estado, que vão entrar em conflito com os territórios que são (re)produzidos pelas crianças e adolescentes nos espaços públicos. E esses conflitos e embates mais diretos, muitas vezes até violentos, ocorrem principalmente pelo fato das políticas, serviços e programas sociais, requererem a saída desses indivíduos dos seus territórios, pelo fato destes serem inadequados para seu desenvolvimento físico, psicológico, social.

Como já foi destacado no texto, os territórios se justapõem, logo, no mesmo espaço podemos identificar territorialidades diferenciadas, e com funções e cargas simbólicas

diferentes. Quando direcionamos aos espaços urbanos, este “hibridismo” territorial ganha maiores facetas devido a sua diversidade. Por ser este, também, um espaço que concentra mais pessoas, mercadorias, serviços, as ações territorializantes do estado acabam se fazendo mais presente no que tange a população infanto-juvenil.

Por serem consideradas prioridades absolutas do estado, às crianças e os adolescentes exigem medidas protetivas que buscam atender por completo os anseios da vida humana. E, é nesse intuito que o PNAS, que não é uma política específica para a população infanto-juvenil, mas, que é a base para assistência social, exalta a importância socioterritorial (ou, do território, já que este é um conceito social), como essencial para revelar as vivências e carências sociais, de uma população infanto-juvenil marginalizada.

Fica nítido, na PNAS, como o território e a escala (analisado no capítulo subsequente) acabam se configurando como insumo para melhorias na aplicação das políticas, serviços e programas sociais. Por isso, o território deve ser apreendido não como elemento jurídico, de gestão, mas, como uma leitura das relações sociais. Entender como os territórios, das crianças e dos adolescentes, passam pelo processo de territorialização, desterritorialização e reterritorialização, com funções bem definidas, nas mais diversas temporalidades, irá impactar nessas ações da PNAS, quando materializada em serviços e programas sociais.

Outro aparato legal, de base e importância para a proteção infanto-juvenil, se constitui com a Resolução Nº 183. Essa é mais especificada para este trabalho, não apenas por ser direcionada às crianças e aos adolescentes, mas por ser um documento de orientação técnica para os educadores de rua. Nesse documento é extremamente comum encontrar no corpo do texto a palavra “território”. Pois, como é sabido, a partir da PNAS o território, enquanto termo, passou a ser exaustivamente utilizado.

Como já foi trabalhado em outro subitem, essa resolução define o que venha a ser “crianças e adolescentes em situação de rua”, bem como apresenta diretrizes, metodologias para o trabalho a ser desenvolvido pelo educadores sociais. Nesse sentido, o primeiro ponto de destaque está direcionado para a definição do trabalho dos educadores sociais, no qual conclui.

Enquanto prática, a Educação Social de Rua pressupõe relação e diálogo com o público atendido, com o território e o Sistema de Garantia de Direitos da Criança e do Adolescente (SGD), que é composto pela articulação e integração das instâncias públicas governamentais e da sociedade civil para a prevenção, promoção, defesa e garantia de direitos da criança e do adolescente nos níveis federal, estadual, distrital e municipal. (BRASIL, 2017, p.02)

É notório o destaque dado aos contextos locais, ao destacarem a importância do público e do território, bem como das ações intersetoriais de proteção, promoção e defesa da criança e do adolescente. Entretanto, se o território fosse compreendido para além da localização, noção essa já ultrapassada na ciência geográfica, os demais elementos relacionados aos atores sociais, as ações do estado, seriam incorporados ao conceito.

Mais adiante, a mesma resolução pontua.

Os educadores sociais de rua observam a dinâmica local e as relações entre os diferentes atores (moradores, vendedores, transeuntes, traficantes, polícia, educador social de rua, comerciantes etc.).

Nesta etapa são geradas leituras do contexto, diagnósticos e mapeamentos de demandas, fragilidades e potencialidades locais. (BRASIL, 2017, p.05)

A observação das dinâmicas e dos atores sociais gera o diagnóstico e deve ser mapeado, destacando fragilidades, potencialidades, ameaças, vocações locais. Diante das orientações uma acaba chamando bastante atenção, pois, sugere uma “aproximação progressiva cuidadosa, construída por meio do respeito e entendimento da dinâmica do território” (BRASIL, 2017, p.05). O território, mais uma vez é enaltecido, entretanto, acaba se perdendo, se esvaziando conceitualmente, diante das demais orientações, que acabam repetindo elementos que podem ser identificados no território e desconsiderando a sua essência política, no sentido de desconsiderar as relações de poder presentes nesses espaços.

Pensando a construção dos territórios no espaço urbano, Silva (2002, p.33) é extremamente perspicaz ao concluir.

As diversas territorialidades urbanas são, de certa forma, uma maneira dos diferentes grupos urbanos se imporem como grupo no contexto de fragmentação da cidade moderna. O território, ao mesmo tempo em que dá identidade ao grupo, é base para a afirmação do seu poder, sendo o controle do território fonte de poder. Desta forma, os diferentes grupos urbanos, ao territorializarem certo espaço, estão demarcando os seus territórios de sobrevivência e convivência, além de estarem delimitando fronteiras que vão definir suas posturas sociais tomadas no interior do espaço urbano.

O território é construído por atores sociais que nela imprimem a forma e as estratégias de (sobre)vivência. A população infanto-juvenil de Campina Grande, ao territorializarem os espaços, dando-os funções distintas, também imprimem essas estratégias. No qual definem a praça, o parque, como locais para o lazer, uso de substâncias psicoativas, de descanso, dormida; quando definem as calçadas em frente as lanchonetes como pontos, para arrecadar dinheiro e/ou comida; quando utilizam-se de práticas, como, o malabares ou como limpadores de para-brisas, para conseguirem dinheiro nos semáforos. Saber qual a funcionalidade dos espaços, que implicam na construção territorial, torna-se fundamental para ações de assistência social.

Mais adiante, a mesma resolução define as ações para as crianças e os adolescentes, para rede de proteção, para as ferramentas metodológicas e para as ações no território. São quatro as ações direcionadas para o território, no qual se constituem: a) conhecer o território e a rede de proteção; b) “observação qualificada e conhecer o território de atuação”; c) apresentar os objetivos dos educadores sociais a sociedade civil; e, d) “sensibilizar e conscientizar moradores e comerciantes sobre a não vitimização e preconceito contra as crianças e adolescentes em situação de rua” (BRASIL, 2017, p.08).

Fica evidenciado uma preocupação em conhecer os territórios que são construídos por grupos em situação de vulnerabilidade. Fazendo-se entender que há importância de conhecer esses territórios infanto-juvenis, mais também de conhecer os demais territórios que são construídos por diversos grupos, nas mais variadas situações.

Apesar dessa preocupação com o território, visto esse como elemento importante de conhecimento para assegurar a proteção integral das crianças e dos adolescentes, e, a pesquisa empírica realizada na cidade de Campina Grande, percebemos a lacuna entre o aparato político- legislativo e as atividades desenvolvidas pelos educadores sociais que estão na ponta do serviço. A culpa por essa disparidade não se concentra nos educadores sociais, mas, em todo um sistema de garantias, que encontra barreiras para ações mais efetivas.

Essas barreiras são construídas socialmente, politicamente, economicamente, culturalmente, indo de medidas imediatas e rasas de governo, a históricos de violação familiar e falta de empatia da sociedade para com a causa. Logo, é nesse sentido que passa-se a entender o território como um “fetiche” da política social. Pois, apesar de ser exaltado, sendo reforçado sua importância, sua compreensão e apreensão, para além de ações de gestão, esse entendimento, ainda se encontra rarefeito.

Assim, mesmo diante dos avanços político-legislativo da assistência social, a falta de entendimento no que rege ao conceito de território torna as ações pouco expressivas. Logo, se o território enquanto conceito e ferramenta parece encontrar-se longe de ser alcançado, a ideia de uma política universal também se distância. Fazendo com que as ações ocorram de forma focalizada, sem aprofundamento das complexidades sociais. E, com isso temos a fragmentação cada vez maior dos públicos que necessitam dessas políticas públicas. Nesse sentido e buscando discorrer sobre essas questões, o item subsequente será dedicado a reflexões sobre as questões territoriais, a partir de programas e serviços, que foram desenvolvidos e implementados na cidade de Campina Grande.

5.4 As ações territorializantes do estado: como Campina Grande trabalha as questões