TIPOLOGIA DE PROJETOS - PLANEJAMENTO COMO FERRAMENTA DE GESTÃO

PLANEJAMENTO COMO FERRAMENTA DE GESTÃO - GHA

6. TIPOLOGIA DE PROJETOS

6.1 – Diferentes classificações de projetos

Você já viu que, segundo SILVA (1964), HOLANDA (1975), CARVALHO (1978) e OLIVEIRA (1994), o planejamento pode ser classificado quanto ao objeto, ao tempo, à inclusividade, ao espaço de incidência, ao procedimento, ao nível hierárquico e à metodologia.

Contudo, outras tipologias ainda podem ser criadas, dependendo do ângulo pelo qual se aborda o assunto. No caso específico de projetos, consideramos útil para nosso estudo apresentar a seguinte tipologia de projetos:

• quanto à natureza dos agentes promotores,

• quanto aos objetivos,

• quanto à origem,

• quanto à inclusividade.

Quanto à natureza dos agentes promotores:

Conforme esse critério, os projetos podem ser classificados em públicos e privados.

Os projetos públicos visam o atendimento de necessidades coletivas. Os projetos privados visam a produção e a venda de mercadorias objetivando o lucro.

a) Projetos públicos: Essa classificação é oportuna, pois nos induz à reflexão sobre os limites entre o público e o privado. Por força da natureza e dos recursos que mantém, o Estado deve ser o principal idealizador, executor e financiador dos projetos públicos. Contudo, até o momento, o Estado tem reduzido reduz seus investimentos nesses projetos, e vem compartilhando essa ação com a sociedade civil que, por sua vez, cria organismos, instituições, movimentos cujos objetivos são a entrada em atividades de interesse coletivo, assumindo responsabilidades tradicionalmente atribuídas ao Estado (educação, saúde, proteção aos direitos humanos, segurança, etc...). Mais recentemente, tanto o Estado quanto as organizações da sociedade civil acabam por executar projetos que se voltam para o atendimento das necessidades coletivas, e cuja implementação não visa o lucro, mas a produção de bens e serviços de uso comum.

Pode-se dizer que há dois tipos de projetos públicos, conforme seja o agente executor: os projetos governamentais e os projetos das OSCs – Organizações da Sociedade Civil, do chamado “Terceiro setor”.

Projetos governamentais

São aqueles elaborados e executados pelo governo e que dizem respeito à sua área específica de atuação estratégica, sendo definidos conforme a orientação econômica do momento e da ideologia do grupo no poder.

Esses projetos são desenvolvidos dentro das funções clássicas do aparelho de Estado (coordenação de governo, segurança e defesa, relações exteriores, educação, saúde e parte da previdência). Os projetos de produção e sistematização de informações econômicas, sociais e geo-estratégicas, no geral, inscrevem- se nessas funções do Estado, sendo projetos públicos, a exemplo os censos demográficos, econômicos, os levantamentos de dados para a área de segurança nacional.

Além dessas funções clássicas, o governo pode voltar-se para outros tipos de projetos. Nas décadas de 1950 até aproximadamente 1980, por exemplo, os projetos do governo, especialmente do regime militar,

PL ANE JAMENT O C OMO FERR AMENT A DE GEST Ã O - GHA

demonstravam a clara disposição em intervir diretamente na organização e dinamização do mercado, e, neste caso, muitas vezes assumindo o papel de produtor de bens e serviços, como se fosse um empresário. Os argumentos mais usados para justificar os tipos de projetos de cunho empresarial merecedores de grandes inversões de capital público eram os seguintes:

• projetos que exigiam um investimento de capital muito elevado e que, por isso, estavam fora do alcance do setor privado, conhecido então como detentor de nível reduzido de poupança para investimento. A participação majoritária do governo na criação da Companhia Vale do Rio Doce é um exemplo desse caso;

• projetos de caráter social, de baixa rentabilidade ou sem retorno financeiro imediato, do ponto de vista de custos e benefícios de mercado que, também, não despertavam interesse para os empresários. As estatais de serviços de abastecimento d’água, de transporte coletivo situam-se nesse exemplo;

• projetos de investimentos que exigiam um longo período de maturação, como os de infra-estrutura econômica e de certas indústrias básicas. Neste caso, tem-se as hidrelétricas e grandes estatais como a CSN – Companhia Siderúrgica Nacional.

Embora ainda haja projetos de caráter empresarial, sendo gerencial e financeiramente mantidos com recursos públicos administrados pelo governo, a filosofia de minimização do tamanho do Estado, torna cada vez mais visível o seu distanciamento da atividade diretamente produtiva, que é repassada ao setor privado através do processo de privatização. Podemos dar como exemplo de empresas estatais que passaram ao setor privado mediante privatização ou concessão: a Companhia Siderúrgica Nacional, a Companhia Vale do Rio Doce, a Telebrás etc.; e no Pará a Celpa – Centrais Elétricas do Pará S.A.

Atualmente o governo define como estratégicas as ações de coordenação, normatização, controle e fiscalização (TCU, IBAMA), avaliação (ex.: Exame Nacional de Cursos), segurança nacional (ex.: projetos Calha Norte, SIVAM, SIPAM), dedicando ainda parte do orçamento público para atividades de fomento, onde aplica recursos em projetos de infraestrutura econômica e social, de apoio à geração de renda, de promoção social (qualificação profissional, por exemplo), de proteção social (assistência a portadores de deficiência, idosos) etc.

Podemos dar como exemplo de projetos públicos governamentais os projetos para a concessão de serviços de saúde: construção de posto médico, de hospital, campanhas de vacinação, abastecimento de remédios em postos de saúde; na área da educação: projetos da merenda escolar, de cursos de capacitação de professores, de construção/ampliação/reformas de escolas; de infraestrutura econômica: construção de armazéns para depósito de produtos agrícolas, abertura/ conservação de estradas vicinais, construção de pontes, manutenção de parques ambientais, construção de hidrelétricas; na produção de insumos ao planejamento: projetos de estudos específicos sobre um setor, atividade econômica ou área geográfica, sobre uma comunidade ou grupo social, sobre o impacto de algum programa ou projeto público, de elaboração de diagnósticos, de cenários, de regulamentação de um fundo, um imposto etc.

Projetos do Terceiro Setor

São projetos que visam a oferta de bens ou serviços de uso coletivo, atendendo necessidades sociais. São promovidos por OSC, organizações conhecidas como do chamado “terceiro setor”, consideradas de natureza privada porém de fins públicos, uma vez que suas ações têm alcance público, por atenderem necessidades coletivas, sem visar lucro e sem serem estatais.

Podemos dar como exemplo: projetos de capacitação de crianças e jovens em situação de risco social, de atendimento a portadores de deficiência, de educação ambiental, de arte popular, de resgate cultural, de

PL ANE JAMENT O C OMO FERR AMENT A DE GEST Ã O - GHA

atenção a drogados, de organização de mulheres etc.

b) Projetos privados: São projetos voltados para a produção ou a exploração de bens e serviços visando a geração de lucro. São executados por micro, pequenos, médios e grandes produtores, organizados formalmente em empresas, ou atuando na economia informal, de forma associativa, familiar ou individual.

Os projetos que buscam financiamento do FNO, no BASA, estão nessa categoria, mesmo partindo de pequenos produtores individuais, de cooperativas, de sociedades anônimas ou limitadas. Projetos de piscicultura, de hortifrutigranjeiros, de instalação de indústria de couros, de panificação, de prestação de serviços de informática, de embelezamento pessoal, são alguns dentre os inúmeros projetos privados empresariais.

Além do BASA, há outras fontes de financiamento para esses projetos como: o Banco do Brasil, o BNDES, bancos privados, agentes de microcréditos, financiadores internacionais, ressaltando-se que alguns conseguem se manter à base de recursos próprios.

A definição por projetos públicos ou privados empresariais debate-se com várias questões. No caso dos projetos públicos, o gestor individual ou colegiado se questiona por exemplo: Qual (is), dentre os inúmeros projetos necessários, é (são) o (s) mais prioritário (s) para seu público? Qual a melhor forma de implantá-lo (s) a menor custo e com o máximo benefício? Qual (is) comunidade (s) deve (m) ser atendida (s) prioritariamente?

De onde, a que tempo, em que condições, virão os recursos? Como serão mobilizados e como se prestará contas de seu uso?

Para o caso dos projetos privados empresariais, HOLANDA (1982, Cap.1) e WOLLER & MATHIAS (1992, Cap. 2) destacam aspectos importantes que devem preocupar o gestor e nortear sua escolha, tais como:

• Aspectos econômicos – a análise de mercado a ser feita antes da opção pelo projeto deve informar sobre o tipo de produto a ser lançado, o tamanho do mercado atual e futuro, a fim de localizar se há espaço para a oferta adicional a ser produzida, as condições de competição, a estrutura de comercialização a ser criada; a localização ideal para instalar a área física de produção do projeto, aquela onde as extremidades são mais favoráveis; a escala de produção, ou seja, o tamanho do projeto, representado pela sua capacidade (Ex:

10.000 cabeças de gado/ano, 10.000 toneladas de soja/ano; 20.000 pares de sapato/mês), com a especificação do investimento necessário (capital fixo, capital de trabalho).

• Aspectos técnicos – referem-se ao processo de produção escolhido, ou seja, às tecnologias adotadas, bem como à engenharia,prédios,dependências físicas – e ao lay-out do projeto, que é a forma como se distribuem as unidades físicas (máquinas, equipamentos, galpões) no espaço do projeto.

• Aspectos financeiros – envolvem a composição do capital do empreendimento criado pelo projeto (capital próprio, de terceiros); o financiamento do investimento a ser feito no projeto, com as alternativas de empréstimos (suas condições quanto a juros, garantias, cronogramas de desembolso, capacidade de pagamento, grau de endividamento, etc.) e capital de giro necessário.

• Aspectos administrativos – referem-se à estrutura organizacional necessária para as fases de implantação e de pleno funcionamento do projeto: número de empregados, cargos, hierarquias, relações de trabalho, treinamentos, benefícios aos trabalhadores.

• Aspectos jurídicos e legais – referem-se ao tipo de empresa a ser criada, sócios e participação acionária, registros para formalizá-la, contatos para obtenção de matéria-prima ou de cotas de venda, impostos a serem pagos, incentivos fiscais disponíveis.

PL ANE JAMENT O C OMO FERR AMENT A DE GEST Ã O - GHA

• Aspecto do meio-ambiente – referem-se à atenção a ser dada à regulamentação do governo sobre o meio ambiente no tocante aos benefícios que podem resultar do projeto, assim como aos riscos à degradação ambiental.

• Aspectos contábeis – envolvem a metodologia da elaboração dos cronogramas financeiros e das projeções sobre os resultados do projeto (receitas, custos) e à sua estrutura contábil: plano de contas, escrituração dos livros, instrumentos de controle a serem adotados.Aspectos contábeis – envolvem a metodologia da elaboração dos cronogramas financeiros e das projeções sobre os resultados do projeto (receitas, custos) e à sua estrutura contábil: plano de contas, escrituração dos livros, instrumentos de controle a serem adotados.

Quanto aos objetivos

No que diz respeito aos objetivos, podemos distinguir:

a) Projetos para a produção de bens: são desenvolvidos nos setores primário (extrativismo vegetal e mineral, agricultura, pecuária, pesca e silvicultura) e secundário ou industrial (bens de consumo final, bens intermediários e bens de capital).

b) Projetos para a oferta de serviços: são desenvolvidos nos setores terciário, na produção de infraestrutura física ou econômica (transportes, comunicações, irrigação, energia elétrica, sistema de armazenamento da produção); social (saúde, saneamento, educação, habitação, urbanização, cultura, lazer e organização social) e na oferta de outros serviços (financeiros, de comunicação, de atendimento pessoal – manicure, embelezamento, serviços domésticos, imobiliários, etc.) – e quaternário (ligado à produção de informações com o uso da telemática).

c) Projetos para a investigação: executados nos diversos ramos das ciências (exatas, naturais, sociais etc.) e voltados para a pesquisa básica ou para a aplicada.

Quanto à origem:

Essa classificação, feita por HOLANDA (1982), restringe-se aos projetos públicos. Para esse autor, diversos são os fatores motivadores ou causais do surgimento dos projetos públicos, segundo os quais podemos classificá-los como:

a) derivados de planos de desenvolvimento de caráter nacional, setorial, regional, sub-regional ou local;

b) decorrentes de estudos de mercado (nacional e internacional, regional ou local, atual ou futuro) como nos casos de projetos para exportação, substituição de importação, atendimento de demanda insatisfeita ou para atender ao crescimento previsível da demanda em função do aumento da renda e crescimento da população;

c) induzidos pela abertura de oportunidades para exploração de recursos ociosos (ex: investimentos de infra-estrutura, como abertura de uma estrada ou construção de um porto, que permitem aproveitar recursos que, embora conhecidos, não podiam ser explorados por falta de condições de acessibilidade) ou pela descoberta de novos recursos naturais (petróleo, minérios, e, mais recentemente, biodiversidade);

d) associados ao processo de inovação tecnológica, através da modernização de unidades existentes, criação de novos equipamentos, produtos ou desenvolvimento de novos processos para produzir bens conhecidos, ou ainda decorrentes de necessidades de pesquisas, levantamentos etc..;

e) decorrentes de pressões políticas, ou de considerações de natureza estratégica ou militar, a exemplo dos Projetos Calha Norte, SIVAM e SIPAM;

f)decorrentes de exigências e pressões sociais, como é o caso de projetos na área habitacional, de educação, de saúde, de segurança pública, de assistência social, de reforço à cidadania etc.

PL ANE JAMENT O C OMO FERR AMENT A DE GEST Ã O - GHA

Quanto à inclusividade:

A classificação de planos em globais e setoriais, conforme o critério da inclusividade, também é aplicável a projetos. Relacionando o conceito de projetos globais a projetos desenvolvidos na Amazônia, vale destacar que, embora estejam quase sempre associados a um grande volume de investimentos necessários à sua implantação, o que os caracteriza como tal é a sua inclusividade, isto é, o envolvimento de todos os segmentos do próprio setor e, muitas vezes, de dois ou mais setores correlacionados. Pela sua grandiosidade, os projetos globais, que envolvem um setor econômico e atividades correlatas, quando realizados pela iniciativa privada e concentrados numa área geográfica, são chamados de complexos empresariais. Se a esses complexos com foco espacial, se acrescentar a logística de transporte, distribuição e comercialização e, ainda, se houver facilidade de deslocamento dos bens e serviços produzidos, num espaço geográfico, ampliado, ter-se-á um clusters (SUDAM/FGV, 1999, p.25-26).

a) Projeto global: é aquele que abrange todos os aspectos da atividade econômica ou da área geográfica visada na produção de bens ou serviços, ou na investigação.

A Amazônia é farta em exemplos de projetos desse tipo, implantados e/ou em implantação desde a década de 70. Em sua maioria eles visam a exploração de recursos naturais, principalmente os de origem mineral. No campo da exploração de recursos naturais temos: O Projeto Ferro Carajás (extração, beneficiamento, transporte e comercialização do minério de ferro da Serra dos Carajás); o Projeto Trombetas (extração, beneficiamento, transporte e comercialização da bauxita); o Projeto Alunorte/Albrás (produção de alumina/alumínio); o Projeto Jari (atividade florestal; atividade industrial - fábrica de celulose branqueada; mineração e beneficiamento de caulim; aproveitamento da madeira da floresta nativa; e atividade agrícola).

Outros exemplos de projetos globais são os estudos que a SUDAM já promoveu visando diagnosticar as potencialidades de um local para exploração integrada dos recursos naturais como:

O Projeto de Desenvolvimento Integrado da Bacia do Araguaia-Tocantins – PRODIAT/ 1983: estudo do aproveitamento dos recursos hídricos e florestais com fins energéticos, infra-estrutura de transporte, industrialização de matérias-primas locais, utilização dos recursos minerais, regulação e uso múltiplo da água, desenvolvimento do setor agropecuário e de programas de colonização da região;

O estudo dos Vales dos Rios Xingu/1973 e Tocantins/1975: estudos econômicos, sociais e dos recursos naturais desses vales, identificação das potencialidades de seu aproveitamento econômico, e o respectivo plano de desenvolvimento. Similar a esse tipo de projeto, a Sudam realizou também estudos para os Vales do Rio Branco/1973 e do Rio Tapajós/1973.

O projeto-piloto para Aproveitamento das Várzeas de Monte Alegre (PA) e Careiro (AM), ambos de 1989, que previram o aproveitamento integrado dos recursos humanos e naturais, incorporação de novas áreas para produção agropecuária na Amazônia, incremento e racionalização dos cultivos do arroz e da juta, incremento e introdução de cultivares na linha de cereais e hortifrutículas, e implantação de unidades de beneficiamento e/

ou transformação da produção agrícola;

Ainda como exemplo de projeto global, encontramos o “Projeto Multisetorial Integrado”, linha de financiamento disponibilizada, atualmente pelo BNDES, que se volta para ações coordenadas de planejamento, infra-estrutura urbana, regularização fundiária, serviços sociais básicos, geração de ocupação e renda e promoção da cidadania, exigindo, para aprovação dos pleitos dos interessados, que se enfatize a mobilização da comunidade, desde a formulação até a manutenção dos investimentos realizados. São experiências concretas desse projeto, no Brasil, os projetos “Linhão do Emprego” em Curitiba/Pr, com 500 mil pessoas beneficiadas;

o “Vila-Bairro”, em Teresina/Pi, que atendeu 155 vilas, 50 bairros e 120 mil pessoas; e o “Projeto Terra” em

PL ANE JAMENT O C OMO FERR AMENT A DE GEST Ã O - GHA

Vitória/Es, que atendeu 75 mil pessoas.

Maiores informações sobre esses projetos no http://www.bndes.gov.br

b) Projeto setorial: É aquele voltado para setores específicos, encaminhados em complemento aos globais, ou independentemente deles, e podem atender a um, ou a vários setores. Como exemplo pode-se citar:

na agricultura, projetos de criação de rãs, de plantação de soja; na indústria, projetos de movelaria, de lapidação de pedras preciosas; na educação, projetos de construção de escolas, de implantação de conselhos escolares etc.

6.2 Orientações acerca de projetos setoriais

Em seguida, abordam-se, mais detalhadamente, os projetos setoriais voltados, particularmente, aos setores agrícola, industrial, de turismo e de infra-estrutura social, face a correlação que eles têm com as potencialidades e problemas de planejamento na Amazônia e no Estado do Pará.

Projetos Agrícolas

Se você tem interesse em implantar um projeto agrícola, ou em assessorar alguém neste sentido, ou ainda em refletir sobre essa questão, vale observar que nem sempre os problemas referentes ao setor agrícola circunscrevem-se à área rural (meios de armazenagem inadequados, transportes deficientes, falta de crédito e de financiamento na quantidade e volume necessários - apenas alguns exemplos).

Do ponto de vista institucional, e considerando o caso brasileiro, a administração dos problemas relacionados ao setor agrícola é de competência e, consequentemente, de responsabilidade: do Ministério, das Secretarias Estaduais e Municipais de Agricultura, em diferentes níveis.

Assim, cabe a essas instituições apresentarem soluções para os problemas respectivos, a exemplo:

definição de normas para produzir um bem de consumo de origem agrícola ou agro-industrial, implementação de ações de controle de pragas e doenças na agricultura e pecuária, etc.

Cabe, portanto, delimitar com clareza a área de abrangência de cada instituição. Em termos práticos, poder-se-ia considerar duas hipóteses, a respeito da responsabilidade setorial dos projetos:

• No caso de produtos de consumo in natura, a produção, transporte e comercialização seriam atendidos por projetos de responsabilidade exclusiva do setor privado.

• No caso de matérias-primas, o produto agrícola, para ser consumido, exige algum tipo de transformação, tais como os derivados do leite, carnes

processadas, móveis, etc. O setor agrícola, então, não pode deter a exclusividade da responsabilidade institucional sobre esses tipos de projetos, vez que eles terão que obedecer às normas de produção e comercialização definidos pelo governo, bem como às características da demanda dos setores produtivos compradores.

As etapas subseqüentes de transformação em produto final propriamente dito, exigiriam a apresentação e gerenciamento de projetos compartidos entre o setor agrícola e os demais setores específicos que utilizarão essas matérias primas. Ressalte-se que a maioria desses projetos tem algo a ver com controles ambientais ou com a introdução de novos conhecimentos científicos e tecnológicos, daí que envolvem a participação das instituições de meio-ambiente e de ciência e tecnologia.

PL ANE JAMENT O C OMO FERR AMENT A DE GEST Ã O - GHA

Podemos classificar os projetos agrícolas a partir do seu objetivo final, entre os quais podemos citar:

• projetos de organização (cooperativismo, colonização),

• projetos fundiários (assentamento de colonos, regularização fundiária),

• projetos de apoio (fiscalização e classificação de produtos, pesquisa e experimentação, fomento, defesa sanitária vegetal e animal, mecanização agrícola, assistência técnica),

• projetos de transporte (abertura, conservação, recuperação, ampliação de estradas vicinais, construção de pontes, mobilização de hidrovias) e

• projetos de produção (matérias-primas, alimentos in natura, agro-industriais).

Os projetos de produção e os de cooperativismo, em geral, são projetos empresariais privados. Nos demais tipos de projetos agrícolas a presença de órgãos públicos é intensa.

A elaboração de projetos destinados ao setor agrícola, para dar certo, deve levar em conta vários aspectos peculiares a essa atividade, tais como:

• condicionamento ecológico do processo produtivo, onde a localização

geográfica e o tipo de atividade a ser implantada não apenas está condicionada aos fatores físicos, como, também, aos ambientais, haja vista que estes imprimem ao próprio processo de produção determinadas características de cobertura florestal, solo e clima.

• caráter biológico da produção agrícola, desdobrado nos seguintes aspectos:

• estacionalidade da produção: Repercute nas necessidades de fatores e insumos que se concentram em períodos pré-estabelecidos, geralmente decurta duração. Além do mais, os insumos e serviços destinados à produção, devem estar disponíveis em períodos específicos, para que possam ser incorporados, eficientemente,

No documento UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ PLANEJAMENTO COMO FERRAMENTA DE GESTÃO (páginas 45-60)