UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARÁ PLANEJAMENTO COMO FERRAMENTA DE GESTÃO

UNIVERSID ADE FEDER AL DO P AR Á PL ANE JAMENT O C OMO FERR AMENT A DE GEST Ã O

Joaquina Barata Teixeira

AEDI - UFPA 2012

Disciplina: Planejamento como ferramenta de Gestão

UNIVERSID ADE FEDER AL DO P AR Á ASSESSORIA DE EDUC A ÇÃ O A DIST ÂNCIA

SUM ÁRIO

1. O Planejamento como ferramenta de gestão;

2. Trajetória do planejamento tradicional ao estratégico;

3. Métodos de Planificação estratégica;

4. Momentos fundamentais ao processo de planejamento estratégico;

5. Concepção e Elaboração de Projetos;

6. Tipologia de Projetos;

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LIST A DE SIGL AS

BASA –Banco da Amazônia Sociedade Anônima BNB – Banco do Nordeste do Brasil

BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social COSET – Secretaria Federal de Controle Interno

CNA – Confederação Nacional da Agricultura CNEN – Conselho Nacional de Energia Nuclear COFECON – Conselho Federal de Economia COFECON – Conselho Federal de Economia

COFINS – Contribuição para Financiamento da Seguridade Social CONAMAZ – Conselho Nacional da Amazônia Legal

CPMF – Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira CSLL – Contribuição Social sobre o Lucro Líquido

CUT – Central Única dos Trabalhadores FEF – Fundo de Estabilização Fiscal

FIEPA – Federação das Indústrias do Estado do Pará

FIPAM – Programa Internacional de Formação de Especialistas em Desenvolvimento de Áreas Amazônicas

FMI – Fundo Monetário Internacional

FINAM – Fundo de Investimentos da Amazônia Legal FNO – Fundo Constitucional do Norte

FPE – Fundo de Participação dos Estados FPM – Fundo de Participação dos Municípios

FUNDEF – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino e Valorização do Magistério

GOSPLAN – Comissão Estatal de Planejamento da URSS

IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis

IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística

ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços IN – Instrução Normativa

INCRA – Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária IPI – Imposto sobre Produtos Industrializados

IR – Imposto de Renda

IRPJ – Imposto de Renda de Pessoa Jurídica

ITBI – Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis MAPP – Método Altadir de Planejamento Popular MDS – Ministério do Desenvolvimento Social

MMA – Ministério do Meio Ambiente, dos Recursos Hídricos e da Amazônia Legal MST – Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra

OGU – Organização Geral da União OAB – Ordem dos Advogados do Brasil

PDA – Plano de Desenvolvimento da Amazônia PES – Planejamento Estratégico Situacional PIB – Produto Interno Bruto

PIN – Programa de Integração Nacional

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LIST A DE SIGL AS

PND – Plano Nacional de Desenvolvimento

PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento

POLAMAZÔNIA – Programa de Pólos Agropecuários e Agrominerais da Amazônia PPG-7 – Programa Piloto para Proteção de Florestas Tropicais

PRODETUR – Programa do Desenvolvimento do Turismo

PROECOTUR – Programa de Desenvolvimento de Ecoturismo na Amazônia PROTERRA – Programa de Redistribuição de Terras e de Estímulo à Agroindústria do Norte e Nordeste

RADAM – Projeto Radar da Amazônia SIPAM – Sistema de Proteção da Amazônia STN – secretaria do Tesouro Nacional

SIVAM – Sistema de Vigilância da Amazônia

SUDAM – Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia SUDEPE – Superintendência do Desenvolvimento da Pesca SUDHEVEA –Superintendência da Borracha

SUFRAMA – Superintendência da Zona Franca de Manaus TCE – Tribunal de Contas do Estado

TCM – Tribunal de Contas do Município TCU – Tribunal de Contas da União

URSS – União das Repúblicas Socialistas Soviéticas

ZOPP – Ziel Orientierte Projekt Planung (Planejamento de Projetos orientado por objetivos)

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GL OSSÁRIO

BAUXITA – Rocha com aparência de argila, mas sem plasticidade, constituída essencialmente de hidróxidos de alumínio, de mistura com argilas, hidróxidos de ferro, fosfato de alumínio, etc. É o principal minério do alumínio, a matéria prima para a fabricação de sulfato de alumínio, cimento aluminoso e refratários

aluminosos

BIODIVERSIDADE – Conjunto das múltiplas e diferentes formas bióticas existentes na natureza, com suas identidades peculiares, no mundo animal e vegetal.

CAPITAL DE TRABALHO – Também conhecido como capital de giro ou capital circulante “corresponde ao patrimônio em conta corrente de que necessitam as empresas para atender às operações de produção e comercialização de bens”

(HOLANDA, 1977 p. 266).

CAPITAL FIXO – Corresponde aos bens tangíveis e intangíveis que são mobilizados em um projeto, para atingir seus objetivos. Compõe-se de a) bens tangíveis –

terrenos, jazidas, reservas florestais, aquáticas, construções, equipamentos, máquinas, veículos, móveis e utensílios; b) bens intangíveis – patentes, direitos autorais,

gastos de organizações e colocação de projetos em funcionamento (custos da elaboração do projeto, de instalação de máquinas e equipamentos).

COMUNIDADE – Conceito que expressava determinadas formas de sociedade igualitárias, sem o domínio e exploração do trabalho, onde a propriedade dos meios de produção eram comuns. Podem-se admitir, hoje, apenas alguns nichos minoritários, onde ainda prevalecem relações comunitárias. Só artificialmente ou estratégicamente a noção é retomada na linguagem do planejamento.

CONVÊNIO – Instrumento qualquer que discipline a transferência de recursos públicos e tenha como partícipe órgão da administração pública federal direta,

autárquica ou fundacional, empresa pública ou sociedade de economia mista que estejam gerindo recursos dos orçamentos da União, visando à execução de programas de trabalho, projeto/atividade ou evento de interesse recíproco, em regime de mútua cooperação.

CORPORATIVISMO – Predomínio dos interesses de categorias corporativas: sindicais, profissionais, estudantis, etc..

CICLO – Movimento que se completa com um início, meio e fim.

DEMOGRAFIA – Estudo quantitativo de populações humanas, baseado em dados fornecidos pelos registros e recenseamentos.

ECOLOGIA – O Termo ecologia foi criado há cem anos pelo biólogo Ernest Haeckel e pode ser entendido como 1. Parte da biologia que estuda as relações entre os

seres vivos e o meio ou ambiente em que vivem, bem como as suas recíprocas

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GL OSSÁRIO

influências. 2. Ramo das ciências humanas que estuda a estrutura e o desenvolvimento das comunidades humanas em suas relações com o meio ambiente e

sua conseqüente adaptação a ele, assim como novos aspectos que os processos tecnológicos ou os sistemas de organização social possam acarretar para as condições de vida do homem.

EFEITOS PARA FRENTE E PARA TRÁS – Correspondem aos impactos em cadeia, causados pelo projeto, nas atividades econômicas dos locais em que ele se

instala. Os efeitos para traz correspondem a modificações nas atividades econômicas de suporte, ou produtoras de insumos à produção programada para o

projeto, enquanto os efeitos para a frente envolvem modificações a partir da produção realizada. Exemplos para o caso do projeto de produção de pupunha:

a) efeitos para traz – aumento da comercialização de adubos, do comércio de gêneros alimentícios para os trabalhadores do projeto. B) efeitos para frente – na agroindústria de subprodutos da pupunha (farinha, doces, compotas, palmito), no transporte desses produtos, na comercialização informal/abastecimento de pupunha, na silvicultura (produção de mudas de pupunha).

ESTRÔNCIO – Elemento de número atômico 38, metálico, branco, prateado e leve.

INVERSÕES – Correspondem aos itens de investimento. Ex: aquisição de terrenos, construção de cercas, aquisição de mudas, etc.

JUROS – Excedente financeiro decorrente da movimentação D->M->D’, ou seja, do uso do dinheiro como mercadoria (empréstimos, financiamentos, etc..).

MEIO-AMBIENTE – Contexto das inter-relações energéticas entre o homem e a natureza.

MUTATIS MUTANTES – Mudado o que deve ser mudado, com a devida alteração de pormenores, segundo o dicionário Aurélio.

NPEA – Para o IBGE, é a parte da PIA, composta por pessoas sem ocupação, estudantes, aposentados, pensionistas, detentos em cumprimento da pena, inválidos e as que vivam de renda ou exerçam atividades domésticas não remuneradas.

PEA – Conforme as regras do IBGE, é a parte da PIA composta pelas pessoas que trabalharam nos doze meses anteriores à data do Censo Diagnóstico, mesmo que na referida data estivessem desempregadas, em gozo de licença ou férias, ou presas aguardando julgamento. Também são consideradas nessas condições, as pessoas de 10 anos e mais, que na data do Censo estejam procurando trabalho pela primeira vez.

PIA – População em Idade Ativa – Corresponde à população de 10 anos e mais.

Compõe-se do PEA – População Economicamente Ativa e da NPEA – População Não Economicamente Ativa.

PLANEJAMENTO REGIONAL – Planificação baseada no conceito de região, que passa a ser considerada uma unidade sócio-econômica objeto do planejamento

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GL OSSÁRIO

POLÍTICAS PÚBLICAS – Decisões políticas de investimentos e aplicação de recursos públicos nos campos: social, econômico, cultural, etc..

POLÍTICA ECONÔMICA – Orientação de um governo relativamente à vida econômica de um país, Estado ou comunidade e que diz respeito ao processo de

acumulação de riqueza (produção – circulação – repartição – consumo). Envolve as políticas de desenvolvimento global (nacional, regional) e setorial

(agropecuária, industrial, comercial e de serviços) fiscal, monetária e cambial.

POLUIÇÃO AMBIENTAL – Corresponde à introdução de elementos nocivos ao equilíbrio ecológico. Pode-se apresentar em vários estados: a poluição do ar se dá

pela emissão de gases tóxicos; a poluição das águas decorre do acúmulo de lixo não reciclável ou produtos químicos no leito das correntes de água, alterando a cadeia alimentar e reduzindo as populações nelas existentes. A poluição, a erosão e o desmatamento fazem parte de um conjunto de processos de degradação ambiental, entendidos como aqueles que prejudicam a reprodução e a qualidade dos recursos naturais não renováveis (solos e minerais).

PONTO DE NIVELAMENTO – Também conhecidos como break-even point. Representa o ponto do cronograma de produção em que as receitas se igualam aos

custos, ou seja, até esse ponto o projeto dá prejuízo e acima dele, tem-se lucro.

RIQUEZA – Acervo patrimonial (bens materiais e culturais) de um indivíduo, de uma família, de uma emprêsa ou de um país.

REFORMA AGRÁRIA – Complexo de decisões políticas e dispositivos legais que visam o máximo proveito social e econômico do uso e cultivo das terras de um país.

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APRESENT A ÇÃ O

O conteúdo deste texto, intitulado O Planejamento como ferramenta de gestão, foi organizado especificamente para o Curso de Especialização em Gestão Hídrica e Ambiental, com base em três autores da coletânea do material didático de outro curso de Especialização desenvolvido e reeditado em três versões pela UFPA: Curso de Especialização em Planejamento e Gestão o Desenvolvimento Regional (PLANEAR I, II e III). Os autores que alimentaram a maior parte de seu conteúdo, além de nossa anterior produção acadêmica sobre Planejamento Estratégico (2006) são: Roberto Tatiwa, com o fascículo Introdução à Teoria do Planejamento (2004) e Olegário Reis, com o texto Projetos de Desenvolvimento (2004).

Trata-se da síntese de uma abordagem ao processo de planejamento, com atualização dos seus conceitos e apresentação das propostas que tendem a ser referências no debate contemporâneo.

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1. O PLANEJAMENTO COMO FERRAMENTA DE GESTÃO

1.1 – Origem do planejamento

Não há registros históricos específicos, mas existem muitos sinais que indicam a longa existência do processo de planejamento vinculado à gestão de grandes empreendimentos e ao poder de Estado. Como diz Tatiwa (2004:31), “procure imaginar a construção das pirâmides do Egito sem planejamento prévio, ou ainda as conquistas do império romano sem uma estratégia de guerra planejada”. É claro que essas grandes ações recorreram ao planejamento como poderosa ferramenta organizativa de todos os seus passos. A filosofia contemporânea reconhece, contudo, o planejamento como produto da modernidade. O processo organizou- se hoje como disciplina acadêmica e como instrumento de gestão indispensável, ante a complexidade dos processos institucionais num mundo cada vez mais dinâmico.

Os séculos XIX e XX já registram experiências que demonstram a utilização do processo de planejar em escala estatal e empresarial. Vejamos em Tatiwa (op.cit: 31):

• “Em 1884 foi elaborado o Kogyo Tken – plano decenal japonês considerado como o primeiro plano de desenvolvimento feito no mundo;

• Em 1916 FAYOL publica seus estudos sobre planejamento empresarial, que pode ser considerado como um marco do ponto de vista teórico, embora sua formulação tenha se destinado ao espaço privado;

• Em 1920 foi instalado o processo de planificação socialista na URSS, por meio da criação da GOSPLAN¹;

• Nas sociedades capitalistas, as experiências de planejamento intensificaram-se após as guerras mundiais, ancoradas nas teorias Keynesianas. O New Deal, do Presidente dos EUA Franklin Roosevelt (1933/1945), é considerado um marco do planejamento econômico do mundo capitalista do ocidente. Em 1946, o Comissariado de Planejamento na França elaborou um plano de recuperação econômica e de modernização do país. Em 1947, foi elaborado pelos EUA, o plano de recuperação econômica da Europa e do Japão, também conhecido como Plano Marshall”.

1.2 - O planejamento e sua importância no processo de gestão.

Não obstante seu longo percurso em diferentes culturas, o processo de tomada de decisões ganha força no ocidente quando, ao invés de ocorrer de forma aleatória, segue um processo técnico que culmina na escolha de um caminho para alcançar um objetivo, para perseguir uma conquista, uma vitória, um sonho, para chegar a uma transformação, uma mudança.

Esse processo toma a designação de planejamento e se concretiza por meio da elaboração, execução, controle e avaliação de um PLANO, registrado ou não em um documento (há planejamentos sem planos documentados).

O plano, além de elaborar diagnósticos ou análises situacionais, formula cenários, objetivos claros e metas específicas, contendo ainda a ordenação sistemática das melhores decisões e ações necessárias ao alcance desses objetivos em determinado tempo, buscando uma relação custo/benefício mais vantajosa.

1 Comissão Estatal de Planejamento da URSS

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Diz Carvalho (1978:13) que: “O conhecimento cada dia maior de métodos e técnicas de intervenção sobre a realidade social tem conduzido tanto os governos de Estado como a iniciativa privada a adotarem explicitamente o planejamento em suas atividades como uma das maneiras mais racionais e científicas de administrar os recursos e minimizar os riscos da ação”.

Como salienta Tatiwa, erros e atrasos no curso de uma ação podem significar grandes desperdícios e elevadas perdas econômicas, sociais e políticas. O planejamento nos ajuda, portanto, a alcançar um fim último de forma eficiente, eficaz e efetivo, “tornando-se cada vez mais importante no processo de manutenção e crescimento do Bem-Estar social que a sociedade moderna alcançou neste século” (TATIWA: 34).

Poderíamos elencar duas grandes razões que nos impõem organizar e planejar nossas ações:

• Queremos ser sujeitos de nosso destino e atores sociais no movimento da história. Não queremos ser arrastados por acontecimentos provocados por decisões e planos alheios dos quais não participamos.

• A sociedade é produto de uma construção social. Não acreditamos que o falso “deus” do mercado corrija automaticamente as contradições da sociedade: desigualdade social, problemas ambientais, acumulação exorbitante da riqueza nas mãos de poucos, violência, insegurança, amoralidade e corrupção. Podemos construir um futuro diferente.

1.3 – Conceitos e fundamentos básicos da teoria do planejamento 1.3.1 - Fundamentos

Segundo Friedmann (apud TATIWA: 34,35), o planejamento tem três fundamentos básicos:

• O fundamento UTÓPICO

• O fundamento ESTÉTICO

• O fundamento ÉTICO

O fundamento utópico admite a capacidade humana de sonhar e construir um futuro melhor e desejado.

As mais nobres aspirações sociais são parâmetros que devem ser considerados e perseguidos. Sem dúvida que essa atitude fere interesses conservadores, os quais, todavia, não devem impedir a busca de um mundo mais humano, necessário e possível.

O fundamento estético pode ser compreendido como a preocupação constante na busca da harmonia, da beleza e do equilíbrio entre as mudanças físicas, sócio-econômicas e culturais. O desenvolvimento é incompleto se reduzido a puro crescimento econômico, em que o setor produtivo transforma-se num predador do meio ambiente. Riqueza sem cultura e sem beleza ao alcance de todos é iniqüidade. Como diz MENDES (974: 27):

“Não é, afinal, em nome do Produto Nacional Bruto, mas da Felicidade Nacional Bruta (como propôs o Prêmio Nobel de Economia Paul Samuelson), que devemos elaborar os nossos projetos”.

O fundamento ético tem relação com o estético e tem um vasto significado ideológico e filosófico.

É a referência a princípios e valores éticos que em determinados períodos históricos alcançam legitimidade e universalidade. Princípios éticos estão na base do combate ao preconceito de raça, cor, idade e orientação sexual. Princípios e valores éticos induzem também à busca de um mundo sem guerras e sem desigualdades sociais de quaisquer espécies. A gestão da coisa pública (e mesmo da particular), não é isenta de fundamentos valorativos nem de julgamentos sociais. As ações ancoram-se em princípios como os da defesa da vida, da liberdade, do pluralismo, da justiça social, da eqüidade, da honestidade, da solidariedade e respeito à dignidade

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do ser humano.

1.3.2 – Principais conceitos

Um sistema de planejamento em seu processo completo envolve: PLANO, PROGRAMA E PROJETOS.

O processo de planejamento, contudo, não pode ser confundido com o documento em que o processo se expressa, para ganhar registro e materialidade. Embora haja vários conceitos para cada uma dessas formas, vale registrar os que foram utilizados por CARVALHO (1978).

• PLANO – É o processo mais global e abrangente de um sistema de planejamento. Apresenta estudos e estratégias globais fundados em pesquisas e levantamentos. É ele que define quais programas necessitam ser desenvolvidos e como devem ser geridos. Exemplo: Plano Nacional de Desenvolvimento (PND)

• PROGRAMA – É o processo que formula, aponta e reúne um conjunto de projetos cujos resultados permitirão alcançar o objetivo maior de uma Política Pública (contido no Plano). Exemplo: Programa Bolsa Família.

• PROJETO – É a menor unidade de um processo de planejamento. Trata-se de um instrumento técnico- administrativo de execução de empreendimentos específicos direcionados para as mais variadas atividades interventivas e de pesquisa, quer no espaço público, quer no espaço privado. Pode-se fazer um projeto para implantar, por exemplo, uma fábrica, uma estrada, uma campanha de vacinação, um curso, uma escola, um hospital, um projeto de proteção ambiental, uma peça de propaganda, um filme, uma novela, uma ação social etc..

Vê-se, pois, que a distinção entre Plano, Programa e Projeto está mais no nível de agregação de decisões e no detalhamento das operações de execução. Um plano nunca detalha operações de execução, embora tenha maior agregação de decisões. O projeto é o que apresenta maior detalhamento (apud TATIWA: 41).

1.4 - As experiências de Planejamento no Brasil e na Amazônia.

A base legal do Sistema de Planejamento Federal que hoje conhecemos no Brasil foi criada, segundo Ulysséa (1982), em 1967 com a promulgação do Decreto-Lei 200 que criou o Ministério do Planejamento e Coordenação Geral.

A prática do planejamento e sua implementação no país, todavia, tem início antes desse marco institucional. Como afirma TATIWA (op. Cit; 70.) o decreto formalizou o que já vinha ocorrendo. Vale registrar esquematicamente a evolução do referido processo:

• “Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa Nacional (1939) – tida como a primeira experiência de planejamento nacional;

• Plano de Obras e Equipamentos (1943);

• Plano Salte (1948/50);

• Conselho de Planejamento e Coordenação (1952/53);

• Plano de Metas e Conselho do Desenvolvimento (1956);

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• Comissão Nacional de Planejamento (1961);

• Plano Trienal (1962);

• Sistema Nacional de Planejamento (1963);

• I PND (Plano Nacional de Desenvolvimento) – 1972 – 74;

• II PND (1975-79);

• III PND (1980-85);

• PDA da Nova República (1986-89)”.

Diz ainda TATIWA (op.cit.) que, se utilizado o critério de IANNI (1996), a partir do momento em que o planejamento foi conduzido ao status de técnica de decisão pública, “define-se o período da segunda guerra mundial como ponto de partida”.

Conforme registros do autor, o início do planejamento na Região Amazônica, no sentido contemporâneo que a teoria preconiza (sistêmico), aconteceu com a formulação do Plano de Valorização Econômica da Amazônia em 1953. “Mas a utilização de técnicas de planejamento na região, só ocorreu mais efetivamente em 1972 com o I PND, do qual derivou o I PDA (I Plano de Desenvolvimento da Amazônia)” - op. Cit. 82.

O Plano elaborado em 1953 teria consistido em um conjunto de serviços e obras públicas que foram financiadas, na sua maior parte, com recursos garantidos na Constituição de 1946, a qual, segundo o autor, destinava para a região até 3% da receita tributária nacional.

Para a execução desse Plano foi criada a Superintendência do Plano de Valorização Econômica da Amazônia (SPVEA), com sede em Belém. Este órgão deveria, a partir daquele ano, implementar planos plurianuais (de cinco em cinco anos).

Conforme o autor, na formulação do primeiro plano qüinqüenal (1955-59), foram eleitas três prioridades para a região:

• “Desenvolvimento agrícola e expansão da produção de matérias primas;

• Desenvolvimento dos transportes, comunicações e energia;

• Desenvolvimento do setor saúde”.

A SPVEA só teria concretizado parcialmente essas prioridades, porque só teriam sido transferidos 61,8% dos recursos alocados no orçamento da união para tal fim.

A partir da década de 60, no regime de arbítrio, a ocupação da Amazônia foi atrelada à ideologia de sua

“integração ao mercado nacional”. O planejamento do desenvolvimento da região sofreu todo um processo de reelaboração e a SPVEA, em 1966, deu lugar à SUDAM (Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia) - hoje ADA (Agencia de Desenvolvimento da Amazônia). “Fez parte da nova estratégia a criação de PÓLOS DE DESENVOLVIMENTO, ou seja: áreas com potencial de desenvolvimento econômico que pudessem, a partir dessa condição, irradiar crescimento e dar início a novas áreas de prosperidade” ( op.cit, 84)

É amplamente sabido que na etapa inicial dessa política o mecanismo do programa de incentivos isentou total ou parcialmente, do Imposto de Renda, os empreendimentos implantados na região que viessem a se

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modernizar (pelo prazo de dez anos – que acabava sendo prorrogado),

“e principalmente a possibilidade de utilização de até 75% do Imposto de Renda devido, se aplicados em projetos próprios ou outros que tivessem sido aprovados pela ex-SUDAM, recursos esses alocados no FINAM.

Na prática, essa política representou acesso a um capital com custo zero. O relatório Final da Comissão Mista para o Estudo do Desequilíbrio Econômico Inter-Regional Brasileiro (1993), procedeu a uma avaliação dessa política de incentivos fiscais do período, tendo apontado o insucesso na implantação de parte dos projetos aprovados, sobretudo para o setor agropecuário” TTATIWA: 84).

No II PND, ao qual se vinculava o II PDA (1975-1979), os interesses transnacionais prevaleceram.

“a ênfase foi dada para as atividades de exportação, norteada pelo objetivo de viabilizar a produção de bens para os quais a região apresentasse nítidas vantagens comparativas em relação ao resto do mundo, e que estivessem relacionados aos setores dinâmicos do mercado internacional. O principal objetivo dessa estratégia política era gerar receita em moeda estrangeira, na perspectiva de atenuar os desequilíbrios da balança comercial do país, bem como aumentar a capacidade de amortização da dívida externa” (op.cit: 87)

Na vigência desse segundo plano implantaram-se os projetos econômicos ligados principalmente à produção mineral: a Mineração Rio do Norte – MRN (bauxita não calcinada), a usina hidroelétrica - UHE de Tucuruí, a Alumínio do Brasil S/A - ALBRÁS (alumínio primário) e o Projeto Jari (celulose).

O III PDA (1980-1985), elaborado para o período de vigência do III PND, passa a alterar o discurso.

Ao mesmo tempo que estabelece diretrizes de interiorização e desenvolvimento “integrado” na Amazônia, começa a incorporar perspectivas de equilíbrio ecológico e de redução das desigualdades sociais. No período de duração desse plano, foi implantado o Programa Grande Carájas, o qual, “amparado na política de incentivos fiscais, possibilitou a implementação de outros projetos: Camargo Corrêa Metais S.A. - CCM ( silício metálico);

Companhia Siderúrgica do Pará Ltda - COSIPAR ( ferro gusa); Siderúrgica Marabá Ltda - SIMARA ( ferro- gusa) e Produtos Metalúrgicos S.A. - PROMETAL (ferro-ligas de manganês)” (op. cit: 87).

É consensual, na literatura que analisa o assunto, que estes projetos não se articulam com a estrutura de produção da região e não produzem efeitos para frente e para trás. Segundo Costa, Ferreira e Jatene (1978), estas novas atividades econômicas, tornam-se enclaves ao explorar recursos minerais não renováveis e ao eliminar os potenciais econômicos ora existentes, sem propiciar, ainda, benefícios para áreas próximas, formando-se locus de prosperidade no meio da pobreza.

O I PDA da Nova República (1986 – 1989) já se contextualiza em uma conjuntura de forte pressão pela “questão ambiental”. Seu objetivo declarado, mas não concretizado, foi acelerar o crescimento econômico regional, considerando a manutenção de um equilíbrio ecológico e a redução das desigualdades sociais.

Em 1990 foi elaborado um estudo intitulado “Ação Governamental na Amazônia. Subsídios ao Zoneamento Ecológico-Econômico e ao Plano de Desenvolvimento da Amazônia”. Em 1991 foi publicado a Versão Executiva dos Macrocenários da Amazônia. Esses dois estudos realizados pela SUDAM, nortearam a elaboração do PDA para o período de 1992 a 1995, e que depois foi revisado para o período 1994 a 1997.

Presentemente o desenvolvimento regional é realizada pela ADA - Agência de Desenvolvimento da Amazônia - vinculada ao Ministério de Integração Nacional. A agência foi criada por Medida Provisória (No.

2157-5 de 24.08.2001), mas sua instalação oficial ocorreu somente em 06.08.2002. A Agência tem sede e foro na cidade de Belém, estado do Pará, com atuação em toda a Amazônia Legal, integrada pelos Estados do Acre, Amapá, Amazonas, Mato Grosso, Pará, Rondônia, Roraima, Tocantins e a parcela do Estado do Maranhão que se situa a Oeste do Meridiano 44° de Longitude Oeste. É missão da agência: “Planejar e promover ações

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estruturadas que induzam o desenvolvimento eqüitativo e sustentável da Amazônia, bem como a sua integração competitiva nos contextos nacional e internacional, visando à emancipação econômica e social do amazônida”

(ADA: 2004) .

São instrumentos de gestão da ADA:

• O Conselho Deliberativo para o Desenvolvimento da Amazônia

• O Comitê Técnico

• O Contrato de Gestão

• O Balanço Social

• Os Sistemas eletrônicos de consultas públicas e de recebimento de denúncias, críticas e sugestões sobre a atuação da Agência

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2. TRAJETÓRIA DO PLANEJAMENTO TRADICIONAL AO ESTRATÉGICO 2.1 – Estratégia e mudança

Antes de entrarmos em qualquer conceituação sobre PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO, vale chamar a atenção para o fato de que o Planejamento Estratégico vem sendo entendido como a forma contemporânea da planificação e vincula-se fortemente à concepção de mudança. Seus estudos permitiram que a temática do Planejamento pudesse ressurgir com renovada importância no contexto sócio-político e institucional, nos níveis local, estadual, nacional e mundial, quer no âmbito da administração pública, quer no setor privado.

2.1.1 – A mudança e o Movimento como Fenômenos Intrínsecos e Necessários ao Universo, à Sociedade e às Organizações

É clássica a afirmação de Heráclito² de que “não podemos entrar duas vezes no mesmo rio, pois como as águas, nós mesmos já somos outros”³. Com efeito, precisamos incorporar a natureza da mudança como um processo necessário e inerente ao movimento das coisas, do universo, da sociedade e das organizações.

Tal compreensão favorece e enseja um clima propício ao protagonismo de todos, no momento das ações que desestabilizarão o arcaico, para criar formas e conteúdos mais condizentes com o novo. Reações precisam ser neutralizadas e convencidas, para que surja uma nova realidade ou uma nova organização.

.

As mudanças que ocorrem na sociedade e nas organizações têm implicações conjunturais e estruturais, ou seja, ou apenas respondem a situações momentâneas, a exemplo uma crise conjuntural, ou, além disso, significam transformações mais profundas e radicais, atingindo relações que se estruturaram e estabilizaram em longos anos de funcionamento.

Vivemos hoje uma situação histórica que pressiona a sociedade e as organizações a profundas mudanças em suas estruturas e funcionamento. Transformações no mundo do trabalho, com enorme avanço das forças produtivas, dos meios de comunicação, da ciência e da técnica, alteram a dinâmica da sociedade em sua relação espaço/tempo, estreitam as comunicações no plano global e mundializam relações econômicas e políticas.

Nesse universo de transformações, algumas instantâneas, as organizações enfrentam impactos e

“precisam responder a imperativos internos e/ou externos” (HEDLER: 2000, p. 03), para assegurar, além de sua sobrevivência, o seu desenvolvimento e seu fortalecimento interno.

O planejamento estratégico pretende contribuir para deflagrar uma cultura aberta às mudanças e transformações, oferecendo algumas ferramentas nessa perspectiva.

2.2 - Do Planejamento Tradicional ao Estratégico: Trajetória, Ambigüidades e Diferenças 2.2.1. Crítica ao Planejamento Tradicional

Sabe-se que a teoria do planejamento tradicional entrou em xeque na década de 80. No Brasil, Chico de Oliveira (1977) já vinha criticando enfaticamente essa forma de planificação, ao tomar como ilustração o Brasil

2 Filósofo grego (544-484 ac)

3 In: HIRSCHBERGER, Johannes – História da Filosofia na Antiguiade. 2 ed. São Paulo: HERDER, 1965. p. 44

SUM ÁRIO

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da época dos PNDs (Planos Nacionais de Desenvolvimento), durante o regime militar.

Foi o período em que se tornou imperativo à ex-SUDAM (Superintendência do Desenvolvimento da Amazônia) e à SUDENE (Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste), articuladas com o BASA (Banco da Amazônia) e BNB (Banco de Desenvolvimento do Nordeste), respectivamente, incorporar e compatibilizar os seus Planos Regionais de Desenvolvimento às diretrizes de política econômica constante dos PNDs.

O autor deixou claro o caráter residual e até omisso do “social” e “ambiental” nesses planos, pelo seu vínculo a uma determinada perspectiva: o “cálculo econômico” e a modernização conservadora das regiões periféricas.

tem-se unidades internacionais de gestão, como a OIT (Organização Internacional)

Entretanto, confundiram-se os problemas dessa abordagem tradicional, com o planejamento em geral e passou-se a negá-lo.

Essa negação apontou entre os seus principais problemas:

• seu enfoque em “técnicas” ou “métodos”, alheios e distantes das tensões e dos conflitos, que fazem parte das relações sociais democráticas;

• o seu caráter formal, abstrato, ritual, tecnocrático e de efeito simbólico;

• sua natureza desprovida de estratégia, o que lhe retira a eficácia e a efetividade;

• sua base operativa fundada em relações autoritárias, piramidais (a elite em cima e a população em baixo);

• sua racionalidade instrumental, sem ética e nem estética;

• sua natureza determinística;

• sua descontextualização: sem explicitação de conjunturas, cenários, exame de tendências, ameaças e oportunidades;

• sua falta de identificação de atores (sujeitos sociais e políticos envolvidos);

• sua inflexibilidade;

• sua elaboração em gabinetes, distante dos que estão na ponta e dos que governam.

Não há dúvida de que as críticas ao planejamento tradicional abalaram algumas certezas que precisariam ser questionadas, entretanto, a perplexidade decorrente e a recusa de planejar não teriam durabilidade, porque, afinal de contas, O PLANEJAMENTO É UM PRODUTO DA MODERNIDADE, assim como a ciência e a técnica e, portanto, deve ser incorporado como um patrimônio cultural deste século.

Essa idéia de ser contra o planejamento compõe o ideário neoliberal e acabou por abrir espaços para que se deixassem importantes decisões e ações exclusivamente ao jogo das forças imprevisíveis do acaso, ou até às ditas forças “livres” do mercado, que não podem ser tomadas como matrizes do destino da nação, do Estado, do município, das instituições ou das organizações.

Hoje, enfrentando e absorvendo todas as críticas, retoma-se o planejamento para desvendar algumas de suas faces ocultas e de suas armadilhas, muito claras no planejamento tradicional, como o mito do instrumental técnico neutro, o mito iluminista do técnico planejador, o mito da previsão do futuro, etc.. para inscrevê-lo COMO UM EXERCÍCIO DE LIBERDADE, necessário aos que governam e aos que não governam.

É INSTRUMENTO DOS QUE QUEREM TORNAR-SE SUJEITOS e construir o futuro desde já, dos que não querem sucumbir às forças do acaso, ou à vontade estranha, ou aos desígnios dos donos do poder.

SUM ÁRIO

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Há ainda a considerar que o conhecimento sobre o processo de planejamento não pode ser zerado, como se a planificação contemporânea negasse todo o acervo do saber acumulado nesse campo até a década de 80. Na verdade, muitas das formulações do planejamento tradicional permanecem como um patrimônio do conhecimento nessa área. Não se pode, entretanto, desconhecer os avanços, que sem dúvida, o planejamento estratégico possibilita.

2.2.2 – A categoria Estratégia. Estratégia e Combate. O que Combater?

O planejamento contemporâneo põe, portanto, claramente, no âmago de sua reflexão, o papel da ESTRATÉGIA no processo de tomada de decisões compartilhadas.

ESTRATÉGIA que está sempre “subordinada à política”, assim a como a “TÁTICA está, e não pode deixar de estar, subordinada à estratégia” (BOBBIO & PASQUINO, 1995:430).

Sabe-se que a categoria “estratégia”, além de absorver um sentido político para Gestão pública e para o planejamento, resgata a noção de combate. E, a partir dela, pode-se reconhecer as instituições como trincheiras específicas de luta, naturalmente, com mediações.

Evidentemente, há muito a combater. Combater a desinformação, o preconceito, o obscurantismo, a injustiça, a amoralidade, a violência, a fome, a poluição da natureza, a miséria, a doença, a desigualdade, o racismo e o desemprego. As instituições têm um papel significativo nessa luta.

Se estamos num combate, queremos o êxito, queremos envolvimento, queremos COMPROMISSO.

Uma genérica e repetitiva rotina institucional que não desperta apelo não condiz com a noção de estratégia e de combate (a exemplo: a rotina de meses e meses de despachos burocráticos cotidianos, ou a perda de longas horas preciosas carimbando papéis). Por isso, as instituições devem ter coragem de se comprometer com metas que estão fora do alcance comum. Metas ambiciosas são metas envolventes e pode-se alcançá-las por caminhos muitas vezes simples.

Às vezes, processos complicados e emperrados têm como horizonte objetivos institucionais medíocres (por exemplo, licitações que demoram seis meses, para aquisição de algumas dúzias de lápis ou outro material de manutenção). O desafio é limpar e simplificar os caminhos na direção de horizontes largos.

É verdade que há grandes obstáculos à intenção estratégica, principalmente, quando as instituições trabalham sob esquemas arcaicos que já não satisfazem. O autoritarismo é um deles. A centralização das glórias por vitórias conquistadas é outro. Todas as honras devem ser socializadas. O

êxito é o resultado do trabalho de todos, do gerente ao contínuo.

Segundo Hamel (1993), outro obstáculo é a tônica da “alocação” de recursos. Mais do que “serem alocados”, os recursos devem ser ALAVANCADOS na perspectiva das aspirações mobilizadoras. Para o autor, o “custo” também não é uma competência central no planejamento estratégico. Competência central é ter QUALIDADE SOCIAL CONCRETA e mais alguma coisa difícil de imitar.

Segundo ainda Hamel, qualidade não pode se resumir, como vem ocorrendo, a um chavão discursivo que sirva como álibi aos velhos propósitos, nem à simples modernização de equipamentos e prédios. Qualidade é ter coragem de afirmar princípios ético-institucionais e objetivos sociais, como o combate ao abismo entre

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ricos e pobres, o combate aos setores produtivos predadores do meio ambiente.. Qualidade é conceber as instituições e organizações em interação com o seu ambiente, logo, abertas e sensíveis aos movimentos de seu meio, em permanente interlocução com a sociedade para a construção do futuro.

Percebe-se que nesta concepção, planejamento e GESTÃO PÚBLICA caminham lado a lado, porque perseguem instrumentos que permitam fluir a DIREÇÃO DEMOCRÁTICA do (da) gestor (a) no interior das unidades plurais de trabalho.

Busca-se conceber, coordenar e viabilizar ações coletivas conscientes e transformadoras. O inconformismo, a resistência e o desejo de originalidade não passarão do discurso à ação, sem o cuidadoso recurso do processo de planejar, que tende a se incorporar à cultura das organizações (governamentais ou não) e dos movimentos sociais. Como salienta Matus, com muita propriedade:

Há, em toda a parte, um clima propício à criação de instrumentos e ferramentas que possibilitem a construção do NOVO, buscando-se mecanismos agilizadores que concretizem os sonhos, transformando-os em projetos. Este clima possibilitou, no início desta década, a rápida disseminação das idéias do planejamento estratégico.

Dissecando a noção de estratégia

A noção de ESTRATÉGIA no planejamento surge para desvendar o seu caráter de concepção e ação (institucional ou não) que busca efetividade em um ambiente não homogêneo, onde diferentes interesses e diferentes posições disputam o alcance de resultados e a hegemonia.

Não é à toa que o conceito está vinculado à ciência ou à arte da guerra, daí que seu sentido etmológico, tomado do grego strategia, o define como “arte militar de planejar e executar movimentos e operações de tropas, navios e/ou aviões, visando a alcançar ou manter posições relativas e potenciais bélicos favoráveis a futuras ações táticas sobre determinados objetivos” (AURÉLIO, 1975: 586). Ou ainda: “ardil, manha, estratagema”

(ibid); ou ainda: “arte de aplicar os meios disponíveis com vista à consecução de objetivos específicos” (ibid. : 586).

A transposição do conceito para a política dá-se pela sua dimensão também de LUTA, COMBATE, onde é permanente a disputa entre forças antagônicas e às vezes até hostís, empenhadas em conquistar ou manter o poder. Ora, como diz Gramsci, “A luta política é enormemente mais complexa” do que a militar(1978:

207).

O planejamento estratégico absorve a categoria ESTRATÉGIA e lhe dá visibilidade, por agregar ao processo a noção de mobilização, de movimento, de manejo de técnicas, de recursos, enfim, de todos os meios (táticos) necessários que o gestor dispõe para enfrentar o (s) oponente (s), ou uma

“situação” complexa. Daí que os seguintes procedimentos, (inter-relacionados), passam a fazer parte do exercício de planejar do dirigente:

• Identificação do “terreno” ou “cenário” em que se desenvolverá a ação e suas tendências;

• Identificação de “aliados”, “oponentes”, “interessados”, “neutros” e, em alguns casos, até “inimigos”, A planificação (...), se nos esquecermos de seu conceito estreito tradicional, insere-se entre as maiores conquistas de liberdade que o homem pode perseguir, porque planificar não significa outra coisa senão a intenção do homem de criar seu futuro e de não ser arrastado pelos acontecimentos.(1985:11)

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mapeando a natureza e consistência de seus vínculos;

• Identificação do perfil das forças em confronto, seus recursos, suas técnicas, suas alianças (em magnitude e qualidade), sua capacidade operacional;

• Identificação do tempo disponível (de luta);

• Levantamento de custos em relação aos resultados esperados.

Como numa luta, quer-se vitória, com hegemonia, isto é, domínio de situação, ampliação de posições, transformação de oponentes em aliados ou, no mínimo, se o cenário é desfavorável, evitar ou adiar um combate direto. Em termos empresariais, Chiavenato (1993) define a estratégia como a mobilização de todos os recursos institucionais, no âmbito global, “visando atingir objetivos a longo prazo”. A tática seria uma mobilização específica de recursos (meio) dentro de uma estratégia geral (fim). Ou seja, a estratégia está ligada ao FIM ÚLTIMO do empreendimento e a tática aos MEIOS para obtenção desse fim.

2.3 - Gestão Pública Planejada: Exercício de Liberdade e de Democracia

Diz CHIAVENATO que nos próximos 25 a 50 anos o mundo verá o fim da organização burocrática de hoje. Com o fim da ordem burocrática chegará ao fim também a GESTÃO BUROCRÁTICA que predomina nas instituições. Pode-se dizer que já foram traçados os caminhos para essa trajetória de superação. A gestão burocrática tem uma historicidade, ou seja, teve uma gênese (início) e certamente terá seu fim, dependendo do contexto histórico que lhe dá ou lhe retirará suporte e sentido. Sabe-se que já atravessamos períodos em que predominavam outras formas de administração e hoje pretendemos superar a gestão burocrática.

Dois textos emanados do MARE procuram sintetizar a trajetória da administração no tocante ao setor público que envolve a relação Estado/Sociedade. Um dos documentos é o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (Brasília, 1955). Outro é uma apostila do “Curso de Formação de Facilitadores para a Avaliação da Gestão Pública” (Brasília, 1998).

Tais documentos apresentam uma espécie de tipologia das formas de administração, identificando três modelos básicos, coerentes com as formas de Estado e de sociedade. Nenhuma das formas teria sido totalmente abandonada, porque há herança de todas na administração pública. Vejamos os três modelos:

O primeiro modelo é o da “Administração pública patrimonialista”, praticada no Estado absolutista, em que o aparelho de Estado funcionava como uma extensão do poder real (do soberano). Os cargos públicos, nessa situação, eram prebendas (*). Passam a ser inerentes a esse tipo de administração o nepotismo e a corrupção.

Com a sociedade capitalista, surge, na segunda metade do século XIX, o Estado liberal (Estado democrático burguês – e sua doutrina da res-publica), que teria trazido consigo outro modelo: a “administração pública burocrática”, cujos princípios apresentaram certa legitimidade e seriam: a profissionalização, a idéia de carreira, de ingresso por concurso público, a hierarquia funcional, a impessoalidade entendida como não clientelismo, a formalização de processos (que depois desvirtuou-se para o formalismo), as redes de comando, enfim, o poder racional-legal.

A administração pública burocrática teria trazido alguns avanços em relação à administração patrimonialista, mas, com o cresimento e complexificação da sociedade e dos organismos, “esta forma de

1 A diluição ocasionada pela entrada de águas pluviais nos coletores reduz as concentrações de sólidos, compostos orgânicos e com- postos inorgânicos, podendo resultar em transtorno para o tratamento do esgoto sanitário.

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administrar burocratizou-se tanto que tornou-se incapaz de trabalhar em favor dos cidadãos, voltando-se para si mesma” (MARE: ..998)

O desencanto com a administração pública burocrática teria aberto o espaço para o surgimento, na segunda metade do século XX, da chamada “Administração Pública Gerencial”, cujo paradigma é inspirado nos avanços da administração Empresarial. Surge a partir dos anos 70, em países como a Inglaterra, a Nova Zelândia e a Austrália, no contexto da crise do Estado e de sua burocracia. A Administração Gerencial significa uma tentativa de resposta ao aumento das funções econômicas e sociais do Estado ao desenvolvimento tecnológico, à mundialização do capital e ao processo de consolidação da democracia, que tem levado a sociedade, como um todo, a reivindicar mais eficiência e qualidade na prestação dos serviços públicos.

Seriam características da administração gerencial:

• a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade;

• a garantia da autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros;

• a cobrança “a posteriori” dos resultados;

• a descentralização;

• a permeabilidade aos anseios da sociedade;

• a eficiência e a qualidade na prestação dos serviços públicos;

• a ênfase nos resultados alcançados, mais do que nos processos internos.

Se bem que a administração gerencial tenha se constituído em um avanço em relação à administração burocrática, não negaria, entretanto, todos os seus princípios, conforme as fontes já citadas: “Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático. A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de se basear nos processos para se concentrar nos resultados” (MARE, 1998, p.06).

Estão criadas as condições para a prestação de contas dos gestores de políticas públicas à sociedade, sobre os quais esta passa a exercer um controle social, cobrando transparência, eficácia e efetividade no uso dos recursos públicos (accountability). Passa a haver a publicação do relato contábil dos orçamentos dos órgãos públicos e o controle de resultados concretos visíveis em relação aos dispêndios.

Apesar das formulações citadas reunirem importantes informações, porque incorporam avanços da teoria da administração, é preciso ter cuidado com algumas conceituações nelas apresentadas. É possível questioná-las. Em primeiro lugar, não se pode denominar a administração patrimonialista como “administração pública”. A concepção moderna da coisa pública só surge com a doutrina liberal. O Estado absolutista, anterior a essa doutrina, reconhecia a desigualdade e admitia o patrimonialismo.

A igualdade (embora formal) é ideário iluminista absorvido na res-pública.

Em segundo lugar, a idéia de revolução na gestão pública somente pela “administração gerencial” é duvidosa, porque não se muda um paradigma de gestão, no Estado, tão repentinamente, sem que se mude a base das relações sociais que configuram uma sociedade.

A “administração gerencial”, embora traga como perspectiva a democratização da gestão pública, pode ser apropriada por diferentes projetos ídeo-políticos. No MARE, foi proposto para referenciar os encaminhamentos do Governo no tocante ao conteúdo da contra-reforma do Estado, bastante questionada pelos

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movimentos sociais.

Chiavenato, um dos teóricos da administração, dá outro tratamento a essa questão, e caracteriza a administração que surge com a revolução industrial (moderna) como “administração científica”, baseada numa “teoria clássica” . Essa administração baseada na teoria clássica teria evoluído para uma administração baseada na teoria “neo-clássica” (que não seria mais do que a redenção, atualização e redimensionamento da teoria clássica) e, finalmente, as últimas tendências estariam apontando para a “administração por objetivos”

(identificado com o espírito pragmático e democrático da teoria neo-clássica).

Não há nenhum paralelo entre a classificação de Chiavenatto e a das fontes citadas, mas dá para perceber alguns consensos entre a administração por objetivos e a proposta da administração gerencial, ambas contemporâneas (a exemplo: a definição clara de objetivos, a busca da descentralização e da autonomia do gestor público).

O importante, nisso tudo, é ficar-se com a idéia de gestão pública planejada, enquanto exercício de democracia e de cidadania. Colocar o cidadão como beneficiário das instituições passa a ser essencial na gestão pública democrática e isso não depende somente de uma “cultura gerencial”, mas de uma cultura ético-política.

Há ainda que o patrimonialismo e o clientelismo ainda persistem na administração pública e precisam ser superados.

Mas, antes de prosseguir, é preciso responder à seguinte pergunta: O QUE É GESTÃO?

“Gestão é definida como a atividade, a responsabilidade de comandar, dirigir um sistema, seja estatal ( municipal, estadual ou federal), seja particular. (...) Implica o exercício de funções de coordenação, articulação, negociação, planejamento, acompanhamento, controle, avaliação e auditoria”. (SEAS, 1999: 15/16) A Gestão pública democrática⁶ sintoniza com o Planejamento Estratégico. Sintoniza por quê?

Primeiro, porque rompe com as hierarquias verticais rígidas de comando para um tipo de comunicação horizontal intensiva, ou seja, tentam-se eliminar as desigualdades e o elitismo no interior das organizações.

Todos são importantes.

Segundo, porque busca ultrapassar a democracia representativa, combinando- a com a democracia participativa ou direta. É nesse horizonte que surgem e multiplicam-se os inúmeros Fóruns compostos por representantes das organizações da sociedade civil (estas, de participação direta), como o Fórum Nacional de Assistência Social, osConselhos de Direitos: Conselho Nacional, Estaduais e Municipais de Assistência Social, Conselhos Nacional, Estaduais e Municipais dos Direitos da Criança e do Adolescente, Conselhos de Saúde, Conselhos Estaduais de Desenvolvimento Econômico e Social, etc..Tais Conselhos participam das deliberações de Políticas Públicas.

4 Chiavenato está se referindo à teoria clássica da administração, surgida com a 1ª Revoluçao Industrial, com suas propostas de divisão do trabalho e hierarquia de comando gerencial (chamada administração científica).

5 A referência aqui vai para as mudanças introduzidas no sentido de aperfeiçoar a teória clássica.

6 Forma de gestão da coisa pública baseada em princípios democráticos e ético-políticos.

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A democracia direta é exercida nos fóruns sindicais, associativos etc... Se extrairmos desses fóruns, lideranças para organizações intermédias, estaremos avançando nos rumos da combinação da democracia representativa com a democracia direta. Há ainda a considerar que o avanço tecnológico dos meios de comunicação vem possibilitando maior alcance da consulta popular direta, via telefone, TV, internet etc..

Terceiro, porque caminha da centralização para a descentralização. A descentralização é uma tentativa de democratização das decisões de interesse coletivo. Hoje, busca-se criar Conselhos de Direitos (deliberativos) em todos os municípios, os quais participam das decisões de Políticas Públicas.

A função de um gestor de um sistema exige:

a) a definição clara de propostas de ação ( emanadas doconsenso);

b) a articulação permanente das ações de programação, controle, avaliação e auditoria;

c) a integração operacional das unidades organizacionais que desempenham atividades no sistema;

d) a apropriação de resultados e identificação de prioridades no processo de decisão política

2.4 O Planejamento Estratégico e a Questão da Participação

O conceito de participação no planejamento não é pacífico. Muitos supõem que a ultrapassagem do planejamento tradicional dá-se pelo “planejamento participativo” e isso resolveria a questão da democracia do plano. Mas não é bem assim.

Hoje, diz-se que o planejamento estratégico busca inclusive ultrapassar o “planejamento participativo

“ e por quê?

Porque houve, entre as décadas de 50 e 70, um discurso do Planejamento Participativo que foi incorporado ao ideário e à prática do Desenvolvimento de Comunidade, como parte de um Programa instituído pela ONU, após a Segunda Guerra Mundial, para os países pobres (do chamado terceiro mundo): Paquistão, Índia, toda a América Latina,

etc...

Esse programa encontrou espaço no Brasil no fim da década de 60 e início da década de 70. Tais países, embora já subordinados ao que se chamava, naquela época, de imperialismo dos países ricos (o que explicava em parte seus grandes índices de pobreza,analfabetismo, doenças e miséria), ainda conservavam relações sociais não capitalistas, vistas, na ótica e no ideário dos países hegemônicos daquela época, como relações atrasadas, que precisavam ser rompidas para dar lugar a grandes empreendimentos capitalistas.

Era preciso, portanto, “desenvolver” essas comunidades e prepará-las para o rompimento dessas relações, o que queria dizer: introduzir outras formas de propriedade, outras regras sociais, enfim, outras relações econômicas e sociais. Na concepção desse programa a noção de participação assentava-se:

1) Primeiro, em uma micro-visão social localista, reduzida às fronteiras das distintas formas de associativismo, ou aos limites espaciais das comunidades: vilas, povoados, aldeias, pequenas cidades. Para as populações, era uma forma de participação aparentemente desconectada dos processos decisórios da sociedade global.

Esperava-se uma contribuição das lideranças aos tecnocratas no estudo de problemas locais ou na programação de melhorias localizadas;

2) Segundo, quando os planos pensavam as instâncias macrossocietárias, já no interior da linha Keynesiana,

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tinham uma visão harmônica e unitária do todo societário, ou seja, o desenvolvimento é identificado com as plataformas do Governo, cabendo ao Estado promovê-lo, orientá-lo e planificá-lo. À populacao cabia aderir a esses planos.

O Desenvolvimento de Comunidade (DC) proclamava precisamente a integração dos esforços da população aos planos nacionais e regionais de desenvolvimento.

A participação é tida aí como ADESÃO. O trabalho dos técnicos é obter a participação das populações a programas prontos, decididos na cúpula e segundo os interesses das forças hegemônicas no Estado.

Essa é uma das razões pelas quais algumas pessoas torcem o nariz quando se fala em “planejamento participativo”. Porque lembram essa triste herança do Desenvolvimento de Comunidade, que, na Amazônia, deixou um rastro de problemas que refletem ainda hoje, a exemplo: a transformação da posse comunitária da terra em propriedade privada, a expropriação pura e simples que deu lugar a grandes latifúndios, a migração rural-urbana com o inchaço das cidades, a invasão das terras indígenas etc..

Isso não quer dizer, contudo, que a participação tenha sido descartada como um procedimento do processo de planejamento contemporâneo. Pelo contrário, quer-se tornar claro de que participação se está falando. Fala-se da participação como ADESÃO do antigo DC? Ou se fala de decisões compartilhadas em todos os níveis e instâncias?

Essa reflexão deve ser feita, ao se analisar os procedimentos do “orçamento participativo”, que, conforme foi demonstrado no I Congresso Brasileiro de Controle Social do Orçamento Público , em Belo-Horizonte (15- 17/07 de 1999), está sendo encaminhado por diversas prefeituras de diferentes partidos, em grandes e pequenas cidades do Brasil (Porto-Alegre-RS, Recife-Pe, Belo-Horizonte-MG, Belém-Pa, Barra Mansa-RJ, Campina Grande-PB, Ourinhos-SP e outras).

A participação não pode ser descartada porque ela deve integrar a prática social e designa uma variada série de atividades: o ato do voto universal, por exemplo, é uma forma de participação, a militância num partido político, a presença numa manifestação de rua, num comício, numa assembléia de bairro etc. são formas de participação política. Sabe-se que o sufrágio universal só foi conquistado nos primeiros decênios do século XX e foi gradual. No início, as mulheres não votavam, nem os analfabetos etc.., o que demonstra a conquista de patamares cada vez melhores de participação.

Colocando a noção de participação numa escala de graus, indo da participação como mera “presença”

(que seria o grau mais elementar, tido como participação passiva), até um grau bem superior, diríamos que esse grau superior é o da DECISÃO, da AÇÃO e do CONTROLE SOCIAL que o planejamento requer.

A participação no planejamento tem o escopo de compartilhar decisões, quer sejam econômicas, quer sejam políticas, quer sejam sociais ou culturais. Tomar decisões como um exercício de liberdade, sim, mas tomá-las de forma compartilhada.

O ideal democrático supõe cidadãos atentos para as escolhas que estão sendo procedidas entre as diversas alternativas apresentadas pelas forças políticas e sociais, quer nas instâncias locais, quer no universo globalizado, principalmente vendo a relação de um com o outro (do local com o global).

É preciso construir a participação ORGÂNICA e QUALIFICÁ-LA.Vejamos o que isto quer dizer:

Quer dizer que a participação não pode se dar de forma aleatória, eventual, amadorística e ao sabor do

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acaso. Para que a participação seja Orgânica e Qualificada é necessário:

REQUISITOS PARA UMA PARTICIPAÇÃO ORGÂNICA⁷ – Para que a participação seja orgânica, há condicionantes que precisam ser considerados, por exemplo: a construção de organismos, instrumentos, estruturas que a consolidem como uma prática orgânica, a exemplo: colegiados, organizações, conselhos, etc.., garantidos em dispositivos legais, com representatividade e escolha democrática.

Efetiva-se a participação orgânica, institucionalizando-se essas estruturas colegiadas (conselhos, comissões, assembléias) que ocasionam formas de participação, como aconteceu com o voto universal, que foi assegurado constitucionalmente. Há que se criar instrumentos legais, rituais e dispositivos que consolidem a participação, tornando-a um direito legal e não moral (bem como um dever legal e não só moral).

A organicidade dessas práticas participativas não as tornam, contudo, imunes a alguns vícios que tendem a tomar conta do processo de participação, a exemplo dos observados no momento eleitoral do voto universal, como: a “venda” do voto, a barganha eleitoral, o clientelismo, a defesa do interesse particular etc.. Entretanto, são problemas a serem resolvidos, que não impedem a busca cada vez maior de participação da sociedade nas escolhas referentes ao público.

REQUISITOS PARA UMA PARTICIPAÇÃO QUALIFICADA - Por outro lado, esses organismos e essas estruturas não são suficientes onde a indiferença é grande, a motivação é baixa, limitada a um círculo restrito. A participação, portanto, completa-se com o envolvimento subjetivo e a qualificação do participante, o qual deve ter acesso a informações e códigos que, às vezes, são privilégios de cúpula. É o caso da participação em elaboração de orçamentos. Na maioria dos casos, os orçamentos estão tão codificados, que se transformam em uma Caixa Preta.

Outra das questões que aparecem na relação entre participação e planejamento é a da relação entre participação direta e indireta. Há instâncias em que a participação popular não se dá diretamente e o povo delega representantes seus para a tomada de decisões. O Congresso Nacional é um exemplo clássico. As Assembléias Legislativas e as Câmaras Municipais também. Já as assembléias sindicais e de associações são formas diretas de participação. Pode-se dizer que há formas de combinar uma participação delegada com a participação direta.

Isto depende de mobilização, criatividade e disposição para formar colegiados em vários níveis.

O exercício do planejamento com participação é sobremodo importante, para que se modifique o panorama da relação entre os cidadãos e as instâncias de decisão e de poder. É preciso observar que o conceito de EXCLUSÃO não se refere somente a condições materiais de existência. Refere-se também ao exercício das decisões de políticas globais e setoriais e ao exercício da soberania coletiva. É uma questão de PODER à qual é preciso a sociedade estar atenta.

7 Participação assegurada através de instrumentos jurídico-políticos de uma organização, ou órgão. Trata-se de uma estrutura organizada, legal, ocupando um espaço institucional na organização da sociedade.

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3. MÉTODOS DE PLANIFICAÇÃO ESTRATÉGICA

3.1 – Os Métodos de Planejamento Estratégico de Carlos Matus (PES, ZOPP e MAPP) Carlos Matus desenha um Sistema integral de planificação, onde haveria:

a) um tipo de planejamento para uma instância que ele denomina de 1º nível, a ser exercido no patamar mais alto, mais abrangente, institucional ou de governo (PES – Planejamento Estratégico Situacional);

b) uma forma de planejamento por programas ou projetos, denominada de 2º nível, orientada para certos objetivos. Esta forma é desenhada para a elaboração de projetos desenvolvidos por equipes (ZOPP – sigla em alemão, ou PPOO – sigla em espanhol. Tanto a sigla em alemão como a sigla em espanhol significam

“planejamento por objetivos”).

c) um planejamento para uma instância denominada de 3º nível, desenhada

para o exercício da planificação na base popular, ou seja, para tornar efetiva a proposta de democratização das decisões e participação popular (MAPP – Método Altadir de Planejamento Popular - mais simples que o ZOPP).

É comum a todas as instâncias:

• a concepção global de planejamento estratégico;

• a instrumentalização baseada em certas categorias, como por exemplo: a de “estratégia” e a de

“situação”;

• a concepção de 04 momentos fundamentais no processo de planejamento: a) momento EXPLICATIVO, b) momento NORMATIVO, c) momento ESTRATÉGICO e d) momento TÁTICO-OPERACIONAL.

3.1.1. O PES (Plano Estratégico Situacional)

O PES foi concebido como uma ferramenta a serviço do DIRIGENTE político moderno, possibilitando abordar os problemas técnico-políticos REAIS que o governante deve enfrentar (MATUS, 1997).

Há o entendimento de que o mundo, o país, a região, o município, não estão paralisados. Estão em incessante movimento. Há um curso encadeado de acontecimentos, os quais determinam uma direção e uma velocidade à mudança que inevitavelmente experimenta uma realidade em decorrência da ação dos sujeitos.

O PES não pretende outra coisa senão submeter a uma determinada direção o curso dos acontecimentos. Se o dirigente não o conduzir, outros o conduzirão “e, às vezes, com mais êxito”, diz Matus.

O conceito de “situação”

O conceito de “situação” é tão vital para o Planejamento Estratégico quanto o conceito de “estratégia”.

Aí está embutida a idéia de contexto, onde estão presentes movimentos e fatos orgânicos, ligados à estrutura da sociedade e movimentos e fatos conjunturais, ligados ao jogo político, aos movimentos sociais e até ao acaso, quer no plano da objetividade (da economia, por exemplo), quer no plano da subjetividade (da política).

Na “situação”, o conflito está presente porque a percepção da realidade não é objetiva nem homogênea.

Pelo contrário, “para cada ator social, a realidade em que vive é uma situação diferente” (MATUS, 1997: 203).