Theodore J. Lowi, em 1972, propôs uma reviravolta na relação causal entre política e políticas públicas quando afirmou que políticas públicas determinam a dinâmica da política, ou seja, dependendo do tipo de política pública que está em jogo, a estruturação dos conflitos, das coalizões e o equilíbrio de poder se modificam.
A visão de Lowi contrasta com a escola de pensamento sistêmico das ciências políticas. David Easton (1953) e seus seguidores “entediam as políticas públicas como um produto de processo político que transforma inputs (demandas e apoios) em outputs (decisões e ações)” (SECHI, 2014, p. 23).
Apesar de contrastantes as visões de Lowi e David Easton, uma teoria não invalida a outra, pelo contrário, complementam-se e trazem um elemento básico para a análise da política pública: a tipologia.
2.2.1 Tipologia de Lowi
A tipologia de Lowi, primeiramente apresentada em 1964, baseia-se no critério de “impacto esperado na sociedade” (LOWI, 1964, p. 689), destaca-se a Abordagem das Arenas, classificando as políticas públicas em: políticas regulatórias, políticas distributivas, políticas redistributivas e políticas constitutivas.
Políticas regulatórias: “estabelecem padrões de comportamentos, serviços ou produtos para atores públicos e privados” (SECHI, 2014, p. 25) e se “desenvolvem predominantemente
dentro de uma dinâmica pluralista, em que a capacidade de aprovação ou não de uma política desse gênero é proporcional à relação de forças dos atores e interesses presentes na sociedade” (LOWI, 1964 apud SECHI, 2014, p. 25). Exemplos desse tipo de política: operação de mercado financeiro, regras de segurança alimentar e código de trânsito.
Políticas distributivas: esse tipo de política gera benefícios concentrados para alguns grupos de atores e custos difusos para toda a coletividade/contribuintes, desenvolve-se em uma arena menos conflituosa, considerando que quem paga o “preço” é a coletividade e a grande dificuldade no desenho de políticas distributivas é a delimitação do grupo beneficiário.
De acordo com Lowi (1964), esta política se desenvolve em arenas onde predomina o “toma lá dá cá” (logrolling), ou seja, o troca-troca de apoios de forma pragmática, exemplo típico dessa política são as emendas parlamentares ao orçamento da União, “para a realização de obras públicas regionalizadas (...) os congressistas e grupos políticos condicionam apoios a certas emendas orçamentárias caso recebam em troca nas suas emendas” (SECCHI, 2014, p. 25).
Políticas redistributivas: concedem benefícios concentrados a algumas categorias de atores e implicam custos concentrados sobre outras categorias de atores. Provocam muitos
conflitos e desenvolvem-se em arenas políticas cuja dinâmica predominante é o elitismo2.
Para Lowi, as políticas redistributivas são assim denominadas “não pelo resultado redistributivo efetivo, mas sim pela expectativa de contraposição de interesses claramente antagônicos” (SECCHI, 2014, p. 26). Enquadram-se nesta categoria as políticas de cotas raciais para universidades, programas de reforma agrária e benefícios sociais ao trabalhador. Políticas constitutivas: “aquelas que consolidam as regras do jogo político. São as normas e procedimentos sobre as quais devem ser formuladas e implementadas as demais políticas públicas. Ex.: regras constitucionais diversas, regimentos do Congresso Nacional” (RUA; ROMANINI, 2013, p. 47).
2.2.2 Tipologia de Salisbury
A partir da tipologia de Lowi, Robert H. Salisbury (1968) procurou avançar “acentuando as relações entre as modalidades de políticas e o seu contexto institucional,
2
Existência de um ou poucos grupos políticos dominantes (SECCHI, 2014, p. 153). O administrador “James Burnhan, autor do livro ‘A Revolução Gerencial’ conceitua elite como a parcela da sociedade que se apropria da maior parte do que é apropriável” (NOGUEIRA, 2015, p. 153).
composto de sistema decisório e pelo padrão de demandas, ambos variando em termos de concentração e fragmentação” (RUA; ROMANINI, 2013, p. 47).
Políticas Distributivas: aquelas advindas da combinação de um padrão de demandas altamente fragmentado, pulverizado, com um sistema de decisão também disperso;
Políticas Redistributivas: aquelas que, devido ao padrão de conflitos e as correlações de força que estabelecem entre os atores, exprimem demandas fortemente concentradas ou agregadas, processadas por um sistema decisório igualmente concentrado e centralizado para enfrentar as pressões dos atores em conflitos;
Políticas Regulatórias: aquelas em que, devido à multiplicidade de interesses envolvidos, o padrão de demandas é fortemente fragmentado, porém as decisões são produzidas por um sistema decisório intensamente concentrado; Políticas Autorregulatórias: aquelas caracterizadas por demandas concentradas diante de um sistema decisório fragmentado. Nesse ponto se encerram as afinidades entre os tipos identificados por Lowi (1964) na tipologia inicial e os propostos por Salisbury (RUA; ROMANINI, 2013, p.47).
2.2.3 Outras Tipologias de Políticas Públicas
Diversas tipologias foram elaboradas a partir da Tipologia de Lowi, seguem alguns exemplos, mas que não serão aprofundados nesta pesquisa.
A Tipologia Wilson é construída com critério no padrão de distribuição dos benefícios e dos custos da policy, dividindo-se em políticas clientelistas; políticas majoritárias; políticas empreendedoras e políticas de grupos de interesses (RUA; ROMANINI, 2013).
Gormley contrapõe as tipologias de Lowi e Wilson quanto à política regulatória, identificando quatro padrões de políticas regulatórias: política de sala operatória; política de audiência; políticas de sala de reuniões e políticas de baixo escalão (RUA; ROMANINI, 2013).
Gunnel Gustafsson (1983), sugere que as políticas públicas sejam divididas conforme: a intenção dos governantes de implementar a policy e a disponibilidade de conhecimento para sua formulação, identificando os tipos como políticas reais; políticas simbólicas; pseudopolíticas e políticas sem sentido (RUA; ROMANINI, 2013).
Finalizando as especificações de tipologias e destacando como teoria pertinente a evolução da pesquisa, Rua e Romanini (2013) apontaram a distinção de políticas públicas de acordo com as suas características setoriais. “A dinâmica abrange as agendas próprias de cada área setorial, os atores que nelas atuam com objetivos e recursos de poder diferenciados e a
forma predominante de organização de interesses em cada área” (RUA; ROMANINI, 2013, p. 52).
Políticas sociais: aquelas destinadas a prover o exercício de direitos sociais como educação, seguridade social (saúde, previdência e assistência), habitação, etc.;
Políticas Econômicas: aquelas cujo intuito é a gestão da economia interna e a promoção da inserção do país na economia externa. Ex.: política monetária, cambial, fiscal, agrícola, industrial, comércio exterior, etc.;
Políticas de Infraestrutura: aquelas dedicadas a assegurar as condições para a implementação e a consecução dos objetivos das políticas econômicas e sociais. Ex.: política de transporte rodoviário, hidroviário, ferroviário, energia elétrica; combustíveis; oferta de água, etc.;
Políticas de Estado: aquelas que visam garantir o exercício da cidadania, a ordem interna, a defesa externa e as condições essenciais à soberania nacional. Ex.: política de direitos humanos, segurança pública, defesa, relações exteriores, meio ambiente, etc. (RUA; ROMANINI, 201, p. 52).
De acordo com as tipologias apresentadas, o Fundeb apresenta características de
Políticas Redistributivas levando em consideração os conflitos e as correlações de força que
estabelecem entre os atores (LOWI; 1964; SALISBURY; 1968) na sua formulação.
Após a especificação dos tipos de políticas, coube a explanação sobre as fases do desenvolvimento da política pública, abordando o seu ciclo.