Vinculação de Receitas ao Ensino nas Constituições Federal e Estaduais

Desde a primeira Constituição do Brasil, em 1824, denominada Constituição Política do Império do Brasil (BRASIL, 1824), a vinculação de recursos ao ensino é oscilante, aliás, somente a partir da Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de julho de 1934 (BRASIL, 1934), nota-se a preocupação do legislador neste sentido.

Art. 156 - A União e os municípios aplicarão nunca menos de dez por cento, e os estados e o Distrito Federal nunca menos de vinte por cento, da renda resultante dos impostos na manutenção e no desenvolvimento dos sistemas educativos.

Parágrafo único - Para a realização do ensino nas zonas rurais, a União reservará no mínimo, vinte por cento das cotas destinadas à educação no respectivo orçamento anual (BRASIL, 1934).

No mesmo dispositivo legal, houve também a intenção de criação de um fundo para as ações educacionais.

Art. 157 - A União, os estados e o Distrito Federal reservarão uma parte dos seus patrimônios territoriais para a formação dos respectivos fundos de educação.

§ 1º - As sobras das dotações orçamentárias acrescidas das doações, percentagens sobre o produto de vendas de terras públicas, taxas especiais e outros recursos financeiros, constituirão, na União, nos estados e nos municípios, esses fundos especiais, que serão aplicados exclusivamente em obras educativas, determinadas em lei.

§ 2º - Parte dos mesmos fundos se aplicará em auxílios a alunos necessitados, mediante fornecimento gratuito de material escolar, bolsas de estudo, assistência alimentar, dentária e médica, e para vilegiaturas (BRASIL, 1934).

Registra-se que antes da Constituição de 1934, um grupo de educadores lançou um manifesto ao povo e ao governo, que ficou conhecido como “Manifesto dos Pioneiros da Educação”, formado por 25 homens e mulheres da elite intelectual brasileira, que propunham a reconstrução educacional. O documento repercutiu e motivou uma campanha que resultou na inclusão de um artigo específico na Constituição Brasileira de 16 de julho de 1934, instituindo competência à União para “fixar o plano nacional de educação, compreensivo do ensino de todos os graus e ramos, comuns e especializados; e coordenar e fiscalizar a sua execução, em todo o território do país” (BRASIL, 1934).

Na Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 10 de novembro de 1937, há expressão de solidariedade dos menos necessitados para com os mais carentes, instituindo contribuição mensal para a caixa escolar, porém houve a retirada da vinculação ao ensino, motivada pelo período de regime político autoritário.

Art. 130 - O ensino primário é obrigatório e gratuito. A gratuidade, porém, não exclui o dever de solidariedade dos menos para com os mais necessitados; assim, por ocasião da matrícula, será exigida aos que não alegarem, ou notoriamente não puderem alegar escassez de recursos, uma contribuição módica e mensal para a caixa escolar (BRASIL, 1937).

Em termos de vinculação de receitas à manutenção e desenvolvimento do ensino, a Constituição dos Estados Unidos do Brasil, de 18 de setembro de 1946 (BRASIL, 1946), é o que mais se assemelha ao formato de financiamento que aparece na atual Constituição Federal de 1988 (BRASIL, 1988), entretanto, os sistemas de ensino eram organizados pelos estados e municípios, não tendo como premissa o regime de colaboração.

Art. 169 - Anualmente, a União aplicará nunca menos de dez por cento, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nunca menos de vinte por cento da renda resultante dos impostos na manutenção e desenvolvimento do ensino.

Art. 170 - A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios.

Parágrafo único - O sistema federal de ensino terá caráter supletivo, estendendo-se a todo o País nos estritos limites das deficiências locais. Art. 171 - Os Estados e o Distrito Federal organizarão os seus sistemas de ensino.

Parágrafo único - Para o desenvolvimento desses sistemas a União cooperará com auxílio pecuniário, o qual, em relação ao ensino primário, provirá do respectivo Fundo Nacional (BRASIL, 1946).

Contrário ao disposto na Constituição de 1946, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1967, elaborada no regime militar, retirou a previsão de vinculação mínima de

recursos ao ensino, declarando apenas que a União prestaria assistência técnica e financeira aos entes subnacionais e, ainda, instituiu a obrigação das empresas comerciais, industriais e agrícolas de manterem o ensino primário gratuito de seus empregados e filhos destes.

Art. 169 - Os Estados e o Distrito Federal organizarão os seus sistemas de ensino, e, a União, os dos Territórios, assim como o sistema federal, o qual terá caráter supletivo e se estenderá a todo o País, nos estritos limites das deficiências locais.

§ 1º - A União prestará assistência técnica e financeira para o desenvolvimento dos sistemas estaduais e do Distrito Federal.

§ 2º - Cada sistema de ensino terá, obrigatoriamente, serviços de assistência educacional que assegurem aos alunos necessitados condições de eficiência escolar.

Art. 170 - As empresas comerciais, industriais e agrícolas são obrigadas a manter, pela forma que a lei estabelecer, o ensino primário gratuito de seus empregados e dos filhos destes.

Parágrafo único - As empresas comerciais e industriais são ainda obrigadas a ministrar, em cooperação, aprendizagem aos seus trabalhadores menores (BRASIL, 1967).

Após 16 anos, por meio da Emenda Constitucional nº 24, de 1983, a Constituição de 1967 retornou com a vinculação de recursos e instituiu a contribuição do salário-educação como forma das empresas subsidiarem os custos do ensino. Período marcado pelo Movimento Diretas Já, que propunha eleições diretas para o cargo de presidente da república, apoiado pelo Partido do Movimento Democrático do Brasil (PMDB) e pelo Partido Democrático

Social (PDS)7 com adesão da população brasileira (DUARTE, s.d), configurando-se no

começo de uma nova fase rumo ao período democrático.

Art. 176. A educação, inspirada no princípio da unidade nacional e nos ideais de liberdade e solidariedade humana, é direito de todos e dever do Estado, e será dada no lar e na escola.

(...)

§ 4º - Anualmente, a União aplicará nunca menos de treze por cento, e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios vinte e cinco por cento, no mínimo, da receita resultante de impostos, na manutenção e desenvolvimento do ensino. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 24, de 1983) (Vide Lei nº 7.348, de 1985).

Art. 178. As empresas comerciais, industriais e agrícolas são obrigadas a manter o ensino primário gratuito de seus empregados e o ensino dos filhos destes, entre os sete e os quatorze anos, ou a concorrer para aquele fim, mediante a contribuição do salário-educação, na forma que a lei estabelecer. (Vide Decreto-lei nº 1.422, de 1975).

Parágrafo único. As empresas comerciais e industriais são ainda obrigadas a assegurar, em cooperação, condições de aprendizagem aos seus trabalhadores menores e a promover o preparo de seu pessoal qualificado (BRASIL, 1983; 1985).

A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 (BRASIL, 1988), que vigora até a presente data, instituiu padrões mínimos de investimentos em educação, conforme o Art. 212, anualmente, nunca menos de 18% (dezoito por cento) para a União, e os estados, o Distrito Federal e os municípios, 25% (vinte e cinco por cento), no mínimo, da receita resultante de impostos, proveniente de transferências, na manutenção e desenvolvimento do ensino (BRASIL, 1988).

Reforçando as diretrizes nacionais, as Constituições Estaduais também estabeleceram os limites mínimos de vinculação de recursos ao ensino para serem observados pelos entes

7

“Partido político nacional fundado em janeiro de 1980 para suceder à Aliança Renovadora Nacional (Arena), partido governista extinto com o fim do bipartidarismo em 29 de novembro de 1979. Fundiu-se em abril de 1993 com o Partido Democrata Cristão (PDC), dando origem ao Partido Progressista Reformador (PPR)” (FIGUEIRA, s.d).

estaduais e municipais, em alguns casos, até com percentuais maiores do que o estabelecido no Art. 212, da CF/88. Os Estados, como entes autônomos, consignaram em suas respectivas constituições os percentuais mínimos vinculados ao ensino, conforme Tabela 1.

Tabela 1 – Percentual de Vinculação de Receitas e Transferências nas Constituições Estaduais ao Ensino

Estado Constituição

Estadual

Percentual de Vinculação de Receita de Impostos e Transferências

Acre Artigo 197 30%

Alagoas Artigo 14 25%

Amapá Artigo 289 28% (estadual) e 25% (municipal)

Amazonas Artigo 200 25%

Bahia Artigo 62 25%

Ceará Artigo 216 25%

Distrito Federal LODF Art. 241

25% e mais 3% (educação superior)

Espírito Santo Artigo 178 25%

Goiás Artigos 64 28,25% (estadual) e 25% (municipal)

Maranhão Artigo 220 25%

Mato Grosso Artigo 245 35%

Mato Grosso do Sul

Artigo 198 25%

Minas Gerais Artigo 201 25%

Pará Artigo 283 25%

Paraíba Artigo 210 25%

Paraná Artigo 185 30% (estadual) e 25% (municipal)

Pernambuco Artigo 185 25%

Piauí Artigo 223 30% (estadual e municipal)

Rio de Janeiro Artigo 314 35%

Rio Grande do Norte

Artigo 139 25%

Rio Grande do Sul Artigo 202 35%

Rondônia Artigo 189 25%

Roraima Artigo 152 25%

Estado Constituição Estadual

Percentual de Vinculação de Receita de Impostos e Transferências

São Paulo Artigo 255 30%

Sergipe Artigo 218 25%

Tocantins Artigo 58 25%

Fonte: elaborada pela autora (2016).

Entre os 26 estados e o Distrito Federal, 10 (dez) entes têm vinculação de receitas à educação em percentuais superiores aos estabelecidos na CF/88. Destacam-se os estados do Acre, Mato Grosso, Paraná, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e São Paulo, que destinam percentuais de receitas de impostos e transferências de 30% (trinta por cento) ou mais para a área de Educação.

Vinculações postas, era necessário um mecanismo que regulamentasse a utilização desses recursos de forma que atingisse o fim proposto: o financiamento público da educação brasileira de forma mais justa e igualitária.

Em 1996 foi criado o Fundef, no governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso8,

implementado em 1997 de forma experimental no estado do Pará e expandido para todo o país a partir de 01 de janeiro de 1998, quase uma década após a promulgação da Constituição de 1988.

4.1.3 Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização