United States v. Terminal Railroad Association

Como dito, a essential facility doctrine teve origem no julgamento, em 1912, do caso United States v. Terminal Railroad Association²¹¹ pela Suprema Corte dos Estados Unidos.

A decisão nem sequer mencionou o termo essential facility. Apesar disso, reconheceu que o uso de uma facility por um só agente ameaçava a concorrência no setor ferroviário da região, em ofensa ao Sherman Act (Section 1 e Section 2).

O caso envolveu uma situação de monopólio que abrangia todos os terminais ferroviários na cidade de St. Louis (estado do Missouri) que faziam a conexão entre a cidade, assim como as linhas férreas que chegavam à cidade e as pontes que atravessavam o rio Mississipi.²¹²

O transporte ferroviário era o único meio de transporte coletivo e de grandes cargas na época. Sem a utilização desses terminais, que constituíam um sistema único, era impossível a qualquer composição ferroviária entrar ou mesmo passar através da cidade, a fim de chegar às industrias e estabelecimentos comerciais lá existentes. As condições geográficas e topográficas da região impediam o acesso por outra via.

Essas mesmas condições físicas adversas inviabilizavam, tanto sob o aspecto econômico como físico, a duplicação dos terminais por outras empresas. E mais, justificavam inclusive a formação de um sistema único de terminais, através da combinação entre as empresas que os controlavam.

Diante dessas circunstâncias, os detentores desse sistema único de terminais garantiam posição extremamente privilegiada, podendo impor preços

211 Caso 224 US 383, 397 (1912).

212 ABBOTT B. LIPSKY JR. e J. GREGORY SIDAK fazem um relato detalhado dos fatos e do contexto da causa (Essential facilities. Standford Law Review, vol. 51, 1999, p. 1189-1190/1195-1198).

abusivos, dificultar o acesso das composições dos demais concorrentes e, até mesmo, impossibilitá-las de ingressar na cidade.²¹³

Tratava-se de um grupo de empresas²¹⁴ que também operavam trens na região. Ou seja, as companhias que compunham o grupo controlador do sistema único de terminais atuavam no mesmo mercado que as empresas que dependiam do acesso àquela rede de infra-estrutura para desenvolver suas atividades. A construção dessa situação privilegiada de grande concentração econômica tinha por finalidade excluir aqueles concorrentes do mercado, eliminando a livre competição no setor de transporte ferroviário da região. Era evidente que uma negativa de acesso seria fatal para qualquer empresa que dependesse daquele sistema de terminais.

O grupo foi demandado pelo governo federal, que pretendia a aplicação do Sherman Antitrust Act ao caso, a fim de que se promovesse a dissolução da combinação pactuada entre aquelas empresas e, com isso, fosse eliminada a situação reputada ofensiva ao comércio interestadual.

Em sua defesa, o grupo alegava que a combinação dos terminais em um sistema unificado era pró-competitiva, na medida em que atuava de forma imparcial com relação aos seus concorrentes, desempenhando um papel semelhante àquele que seria exercido por um agente público (public agent).

Contudo, esse argumento foi refutado pela Corte sob o fundamento de que essa imparcialidade era apenas aparente, pois não havia indícios de que o grupo houvesse atuado de forma imparcial. Ao contrário, os fatos apontavam que a forma de cobrança de tarifas pelas empresas do grupo estava repleta de anomalias. Além disso, constatou-se que nos estatutos firmados entre as empresas detentoras dos terminais não

213 “The combination seized monopoly power by its acquisition of facilities of comprehensive scope and importance to a variety of transportation services – services that were themselves vital to almost every facet of economic activity in the region at that time.” (LIPSKY JR., Abbott B.; SIDAK, J.

Gregory. Essential facilities, cit., p. 1195).

214 O grupo era formado por quatorze das vinte e quatro companhias que operavam nas linhas que passavam por St. Louis (SHEEHAN, Eileen. Unilateral Refusals to Deal and the Role of the Essential Facilities Doctrine: A US/EC Comparative Analysis. In: World Competition. Great Britain: Kluwer Law International, vol. 22(4): 667-89, 1999, p. 76).

havia nenhuma disposição segundo a qual empresas não proprietárias (as concorrentes) poderiam gozar dos privilégios advindos da combinação então formalizada.

A decisão foi fundamentada no entendimento de que a situação do sistema ferroviário da cidade de St. Louis era extraordinária.²¹⁵ Com base em depoimentos prestados por especialistas, concluiu-se não ser possível para os concorrentes construir um sistema paralelo. Como já apontado, as condições físicas e topográficas da região eram peculiares e não permitiam a duplicação dos terminais.

Por esse motivo, entendeu-se que o controle exercido por aquele grupo sobre o sistema de terminais caracterizava um substancial obstáculo ao comércio de St.

Louis e também ao comércio interestadual, visto que as linhas férreas de transporte de carga e passageiros entre os estados em questão necessariamente tinham que cruzar o Rio Mississipi naquela localidade (tanto em sentido leste como oeste)²¹⁶. Essa situação de concentração econômica, portanto, foi considerada uma restrição ilegal ao comércio e, ao mesmo tempo, uma tentativa de monopolização.²¹⁷

A decisão da Suprema Corte pôs fim à controvérsia oferecendo aos detentores da facility a opção de promover, dentro de um prazo de noventa dias, uma reestruturação dos seus estatutos de modo a: (i) permitir a admissão de outras empresas no grupo controlador do sistema de terminais, com base em condições razoáveis de ingresso, respeitando um critério de igualdade de benefícios e encargos com as empresas do grupo; (ii) prover o acesso aos terminais por qualquer outra empresa férrea que não se dispusesse a ingressar no grupo controlador (também com

215 Em contrapartida, frisou que “It cannot be controverted that, in ordinary circumstances, a number of independent companies might combine for the purpose of controlling or acquiring terminals for their common but exclusive use. In such cases other companies might be admitted upon terms or excluded altogether. If such terms were too onerous, there would ordinarily remain the right and power to construct their own terminals.”

216 As características geográficas daquele sistema ferroviário configuravam um verdadeiro gargalo (bottleneck) para as linhas férreas que cruzavam o país passando pela região de St. Louis.

217 Entendeu-se que “when, as here, the inherent conditions are such as to prohibit any other reasonable means of entering the city, the combination of every such facility under the exclusive ownership and control of less than all of the companies under compulsion to use them violates both the first and second sections of the act [Sherman Act], in that it constitutes a contract or combination in restraint of commerce among the states, and an attempt to monopolize commerce among the states which must pass through the gateway at St. Louis.”

base em condições razoáveis de uso, qualidade e custo, de modo equivalente ao praticado pelas empresas do grupo); (iii) eliminar dos estatutos qualquer disposição que restringisse o uso das facilities por terceiros; (iv) aplicar tarifas equivalentes para as empresas provenientes de ambas as direções (leste e oeste); (v) eliminar qualquer cobrança diferenciada para o uso dos terminais pelo tráfego originado dentro de determinados limites de distância (a “100-mile area”, como se costumava designar a área que ficava dentro de um raio de cem milhas da cidade); (vi) submeter à Corte Distrital qualquer desavença entre as eventuais novas ingressantes no grupo e as antigas integrantes; e (vii) para evitar quaisquer possíveis mal-entendidos, incluir no instrumento da reestruturação uma cláusula determinando que nenhuma de suas disposições poderia afetar a competência da Interstate Commerce Commission, especialmente com relação à fixação e controle das taxas a serem cobradas pelas empresas do grupo, à forma de cobrança das empresas que utilizassem das facilities e ao estabelecimento de combinações sobre taxas e rotas nas linhas controladas por aquelas empresas.

Ao final, a Corte advertia que, caso não houvesse consenso nessa reestruturação, determinaria a dissolução da combinação existente, a fim de que não houvesse mais um grupo detentor exclusivo do sistema de terminais, mas vários terminais operando como sistemas independentes (como, aliás, havia existido no passado, antes da combinação entre as empresas então detentoras dos terminais).

Ou seja, a Corte adotou uma solução menos radical do que a pleiteada pelo governo federal (que pretendia a dissolução do grupo formado entre as empresas detentoras dos terminais). Permitiu a eliminação dos aspectos ilegais da combinação realizada entre as empresas controladoras dos terminais, preservando assim os aspectos vantajosos do sistema unificado de infra-estruturas ferroviárias.^218_219

218 Conforme apontado por ABBOTT B. LIPSKY JR. e J. GREGORY SIDAK, a decisão permitiu que um problema de monopólio fosse resolvido “not by structural relief that would have restored active competition, but by requiring that the existing combination be universal.” (Essential facilities, cit., p.

1197). No texto da decisão constou o seguinte: “If, as we have pointed out, the violation of the statute, in view of the inherent physical conditions, grows out of administrative conditions which may be eliminated and the obvious advantages of unification preserved, such a modification of the agreement between the terminal company and the proprietary companies as shall constitute the former the bona

Apesar de parecer óbvio que uma solução estrutural, que permitisse a restauração da concorrência entre terminais independentes (tal como havia existido num momento anterior à formação do grupo), se apresentasse como uma medida preferível, em contrapartida a uma solução que exigiria o estabelecimento de um mecanismo permanente de controle sobre a combinação (para garantir o cumprimento de todas as disposições da sentença²²⁰), a Suprema Corte preferiu não sacrificar os ganhos em termos de eficiência, derivados da operação conjunta dos terminais, como um sistema único.²²¹

Ademais e muito provavelmente, a opção por uma solução estrutural também deveria acarretar controvérsias durante a concretização da decisão, que acabariam por retornar ao crivo do poder judiciário.²²²