No desenho de um cluster (logístico, industrial, financeiro, comercial etc) várias estratégias são utilizadas a fim de gerar-se um mix ou cesta de produtos ou serviços a serem oferecidos tanto às empresas que o integram quanto a seus clientes.
Assim, embora, eventualmente, uma ou outra empresa componente do cluster, de forma isolada, não apresentem a maior eficiência para certa área ou no uso de certo ativo instalado, o fato é que, assim como um shopping center, o cluster deve oferecer o máximo de serviços possível ligados a sua atividade fim, para que possa gerar as chamadas economias de aglomeração. Esse tipo de visão pode ser transposta aos portos, onde, para além da função específica de geração de eficiência sobre cada uma das áreas cedidas a operação, deve ser observada também uma função geral de otimização conjunta do uso da área pelas empresas formadoras do condomínio portuário, a fim de gerar-se um ganho sistêmico a todo o arranjo logístico- industrial formado.
De forma que, no contexto de um cluster logístico portuário, eventualmente pode ser adequada a atração de uma empresa de uma forma não exatamente lucrativa, desde que necessária aos serviços ancilares oferecidos pelo arranjo (de que são exemplos a tancagem de combustíveis,
bunkering, serviços de alimentação, truck centers, serviços de apoio logístico, como
embalagem, etiquetagem, despacho de encomendas expressas, tradução e assim por diante). Por essas razões, a geração de eficiência sistêmica deve ser vista não como otimização absoluta no uso das áreas cedidas aos operadores, mas, eventualmente, como uma otimização estrutural sobre o arranjo de áreas destinadas a certas funções, havendo um sentido também teleológico (ou finalístico) na cessão das áreas, a fim de alcançar-se a máxima eficiência para todo o condomínio de empresas.
Especificamente sobre o princípio da eficiência, de estatura constitucional, por ser esse um objetivo a ser necessariamente observado pelo administrador público pátrio (envolvendo aí tanto a gestão portuária, quanto o planejamento do setor e ainda as atividades de controle, fiscalização e auditoria), todas as funções prestadas na gestão do condomínio portuário devem
necessariamente atender à economicidade e ao interesse público quando da execução desses serviços.
Em termos simplistas, a eficiência pode ser considerada como a utilização mais produtiva de recursos econômicos, de modo a produzir os melhores resultados. Ora, um dos aspectos essenciais do direito administrativo reside na vedação ao desperdício ou má utilização dos recursos destinados à satisfação das necessidades coletivas. Assim o impõe a concepção republicana de organização do poder político, que estabelece que todas as competências estatais têm de ser exercitadas do modo mais satisfatório possível. (JUSTEN FILHO, 2014)
A ordem jurídica veda o desperdício econômico porque a otimização do uso dos recursos permite a realização mais rápida e mais ampla dos encargos estatais.
Mas, quando houver incompatibilidade entre a eficiência econômica e certos valores fundamentais, deverá adotar-se a solução que preserve ao máximo todos os valores em conflito, mesmo que tal implique a redução da eficiência econômica. A eficácia administrativa significa que os fins buscados pela Administração devem ser realizados segundo o menor custo econômico possível. (JUSTEN FILHO, 2014)
Transpondo-se esses ensinamentos para o objeto de estudo, a função de administração portuária deve ser vista como provedora de infraestrutura (landlord) e promotora das atividades das empresas componentes do condomínio portuário, empresas essas instaladas sobre a área nobre que é o porto, fronteira internacional e instância de passagem (e conexão) entre produtos, serviços e cadeias logísticas em uma dimensão internacional.
No desempenho dessas funções, nem sempre a maior eficiência econômica será possibilitada a partir da cessão de determinada área para a prestação de determinado serviço necessário ao arranjo portuário, mas desde que observada a eficácia administrativa dessa cessão, conceito mais amplo, e voltado justamente a captar as nuances de serviço público existentes na prestação dos serviços portuários.
A maximização de utilidade sobre as áreas portuárias é da essência do negócio portuário e, por isso, função precípua da administração portuária no modelo landlord.
Caso não feita uma reavaliação permanente sobre a funcionalidade do sítio padrão cedido, eventualmente reestruturando-o para um negócio de maior valor, sua utilidade tenderá a decair ao longo do tempo.
Como a maximização da área portuária não é um fim em si, mas um meio utilizado para agregar valor aos serviços logísticos prestados sobre a nobre área portuária, a administração portuária, a agência reguladora e órgãos de controle devem ter a sensibilidade de perceber os fins buscados pela cessão de áreas a certos operadores, que muitas vezes poderão agregar valor aos serviços portuários mediante sua simples presença dentro do arranjo, mesmo que não aumentando diretamente a eficiência econômica sobre o sítio padrão cedido.
Por isso a aderência do conceito de discricionariedade administrativa no ato de cessão de áreas. Com efeito, no modelo defendido no presente trabalho, se em um primeiro momento a seleção da empresa a compor o condomínio portuário deve ser feita por meio do ato administrativo vinculado que é o certame licitatório de arrendamento, posteriormente, a eventual transposição de áreas entre os operadores, a fim de proporcionar-se maior ganho sistêmico ao porto, deve ser vista como um ato discricionário (e devidamente motivado, pautado na teoria dos motivos determinantes) praticado pela administração portuária, em seu ininterrupto trabalho de otimização dos bens públicos ofertados à prestação dos serviços portuários.
Essa necessidade de reavaliação periódica das condições de cessão de áreas, em obediência ao princípio constitucional de eficiência na prestação dos serviços públicos, leva, por sua vez, à necessidade de um novo modelo de planejamento portuário, mais simples e resiliente.