Vinculação do Parecer Técnico

No ordenamento jurídico-constitucional brasileiro, a competência para julgamento das contas do Chefe do Poder Executivo, seja Federal, Distrital, Estadual ou Municipal, é exclusiva do Poder Legislativo respectivo. Dessa forma, nessa hipótese, a função do Tribunal de Contas é opinativa. (Moraes, 2004, p. 1211).

O Parecer do Tribunal de Contas que executa ato de juízo técnico na cooperação da fiscalização dos gastos públicos é uma importante ferramenta na busca por uma racionalidade dos atos dos ordenadores de despesas públicas.

Lucas Cerqueira Costa (2017, p. 5), destaca que no âmbito federal:

Tal parecer torna-se vinculativo somente se aprovado por ato subsequente, isto é, se aprovado posteriormente pelo Congresso Nacional. A referida característica do parecer técnico-jurídico e prévio do Tribunal de Contas da União se contrapõe às decisões políticas e subjetivas do Congresso Nacional na apreciação das contas do Presidente da República. Nada obstante, o legislador constituinte originário optou por definir que a decisão política/subjetiva deverá prevalecer sobre a decisão técnica/jurídica. Do que

adianta um exame técnico, contábil, constitucional e legal das contas do Presidente da República se o parecer prévio do Tribunal de Contas da União é não vinculante, podendo, assim, o Legislativo por sua conveniência decidir de acordo ou não com o parecer técnico do Tribunal. Doutrinadores apoiam tal procedimento sob a alegação da constitucionalidade da norma, já que assim definiu o legislador constituinte originário. Fato é que, analisando por este prisma realmente não se deve levar em consideração outro procedimento, nada obstante, existe as chamadas Emendas Constitucionais que possuem o condão de alterar a Constituição em diversos dispositivos, salvo quando se trata de cláusula pétrea. Para tanto, não é do interesse do legislativo que haja a devida alteração, já que nossos representantes podem facilmente ter seus interesses particulares atendidos em contraponto a uma ajudinha na aprovação das contas de governo do executivo. Necessário acrescer neste momento que tais condutas emanadas ferem princípios constitucionais e legais que norteiam a probidade, moralidade e boa-fé na condução das políticas públicas de nosso país.

No âmbito municipal segue a mesma premissa, porém com uma pequena diferenciação na apreciação do parecer emitido pelo tribunal de contas do estado, ou tribunal de contas municipal onde existir, pois o mesmo vincula os parlamentares ao parecer, só deixando de prevalecer tal vínculo por decisão de dois terços dos vereadores.

Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.

§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.

§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.

Depois de emitido, o referido parecer é examinado pelo órgão das Leis. Vê-se que a manifestação da Corte de Contas não é definitiva; ela apenas instrui, subsidia, orienta as decisões dos vereadores, que poderão seguir o parecer ou rejeitá-lo, desde que por maioria absoluta de seus membros (Bastos,1993, p. 286).

Conforme leciona Hely Lopes Meirelles, 2000, p. 647:

Quanto aos Municípios, suas contas são julgadas pelas próprias Câmaras de Vereadores, “com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver” (art. 31, § 1º), deixando de prevalecer o parecer prévio, emitido pelo órgão competente, por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal (art. 31, § 2º). Criou-se, assim, para as contas municipais, um

sistema misto em que o parecer prévio do Tribunal de Contas ou do órgão equivalente é vinculante para a Câmara de Vereadores até que a votação contra esse mesmo parecer atinja dois terços de seus membros, passando, daí por diante, a ser meramente opinativo e rejeitável pela maioria qualificada do Plenário. Portanto, o parecer do Tribunal ou órgão de contas vale como decisão enquanto a Câmara não o substituir por seu julgamento qualificado pelo quórum constitucional.

Destarte, conforme o já citado § 2º do art. 31 da Carta Magna, o Parecer prévio sobre as contas anuais do Prefeito Municipal só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.

Ainda sobre a natureza técnica do parecer prévio, José Barros de Santana Júnior (2008, p. 54) assevera que:

Verifica-se a importância do Parecer Prévio como fonte de informação mais independente, elaborada por um órgão técnico e autônomo, que tem como incumbência auxiliar o Poder Legislativo na tarefa de controle externo, visando à fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do ente público.

O parecer prévio é, sem dúvidas um elo no controle externo, entre a análise técnica e o julgamento político das contas de governo, que tem como objetivo buscar orientar a decisão do Poder Legislativo no julgamento das contas prestadas pelo Poder Executivo.

No entendimento de Luciano Ferraz (1999, p. 82), há um caráter “quase vinculante” do parecer prévio emitido por Tribunal:

Pela sua própria definição etimológica, o Parecer do Tribunal de Contas é emitido antecedentemente, porque dele deve derivar o julgamento final de competência exclusiva do Poder Legislativo, quer dizer, em tal pronunciamento que não é vinculante, mas que, por certo, também não libera automaticamente a responsabilidade da Administração, o Parlamento encontrará auxílio valioso e imprescindível para exercitar o julgamento político-administrativo da execução orçamentária, emanado de suas conotações de natureza técnica.

É o Poder Legislativo quem vai dar a última palavra no julgamento das contas públicas, eis que é sua a prerrogativa, nos termos em que estabelece a Constituição Federal de 1988.

No magistério de Luciano Ferraz (apud Antônio Andrada, 2010, p.13,):

A distinção entre contas anuais do Chefe de Executivo, enquanto responsável direto pela execução do orçamento e dos planos de governo, e as contas restritas dos administradores de cada unidade administrativa é necessária e indispensável. [...] Os Chefes do Executivo quando agem na qualidade de agente político, executor do orçamento, têm prerrogativas especiais e, portanto, submetem-se ao crivo do Legislativo. Se descem do pedestal e praticam meros atos de gestão, igualam-se aos demais administradores de recursos públicos, sendo julgados pelo Tribunal de Contas. O ato final do julgamento, se desfavorável à regularidade das contas, é a constituição do título executivo.

O Tribunal de Contas é órgão auxiliar do Poder Legislativo que tem por competência fiscalizar as despesas da administração, com vistas ao reconhecimento e apuração de ilegalidades e irregularidades. (PISCITELLI, 2014, p 154).

Como visto, o parecer técnico do Tribunal de Contas é um instrumento importantíssimo para se ter um controle externo eficaz das contas públicas, dando assim uma qualidade no juízo político das contas públicas.

CONCLUSÃO

Dentre as funções do Poder Legislativo, merece destaque a atribuição de fiscalizar as contas públicas, desenvolvendo um controle financeiro e político do Poder Executivo, bem como a aprovação das leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA), o que permite interferir nas políticas públicas adotadas pelo Chefe do Executivo.

O julgamento das contas públicas torna possível cobrar do gestor a responsabilidade por efetuar atos contrários as normas, cabendo até a sua inelegibilidade por oito anos se incidir no artigo 1º, I, g, da Lei Complementar nº 64/1990, denominada como Lei da Ficha Limpa.

Os poderes Legislativo e Executivo devem fazer cumprir suas funções típicas para que se obtenha a eficiência esperada, agindo de maneira harmônica entre si, não esquecendo que é o povo o maior interessado em saber onde e como o dinheiro público está sendo gasto.

A outra análise das contas públicas, denominada como técnica, é feita pelos Tribunais de Contas que desenvolvem um trabalho importante ao analisar as contas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios figurando como órgão autônomo e independente de qualquer um dos poderes, ganhando destaque a vedação constitucional de criação de novos Tribunais de Contas, conselhos de contas ou ainda órgãos de contas no âmbito dos municípios, deixando assim de reforçar a autonomia dos municípios.

A análise técnica é realizada também em todas as instituições que por ventura venha a receber dinheiro público, de qualquer esfera dos poder, seja via convênios, contratos ou qualquer outro tipo de possibilidades que possa ser destinados recursos públicos.

O trabalho de pesquisa realizado mostrou o quanto é importante o sistema de controle das contas públicas que é desenvolvido por excelência pelo poder legislativo, com o auxílio do tribunal de contas, trouxe esclarecimentos do caminho que percorre o dinheiro público desde a aprovação no orçamento até a prestação de contas pelos ordenadores de despesas.

O estado democrático de direito está com um sistema de controle complexo para proteger os bens e valores da coletividade, e mesmo assim percebemos que nossos representantes são criativos a ponto de inovar em maldosas manobras para tirar proveito ao praticar atos de corrupção.

O desafio para a sociedade, é no sentido de que precisamos com muito raciocínio inovar na busca de sistemas de controle cada vez melhor pois se hoje temos um sistema de controle ineficaz é porque nós enquanto sociedade não fomos capaz de construir outro melhor.

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