GRANDE DO SUL
GILBERTO DE SOUZA BUENO
CONTROLE EXTERNO DAS CONTAS PÚBLICAS
IJUI (RS) 2019
GILBERTO DE SOUZA BUENO
CONTROLE EXTERNO DAS CONTAS PÚBLICAS
Trabalho de Conclusão do Curso de Graduação em Direito objetivando a aprovação no componente curricular Trabalho de Curso - TC.
UNIJUÍ - Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul.
DCJS- Departamento de Ciências Jurídicas e Sociais.
Orientadora: MSc. Maristela Gheller Heidemann
IJUI (RS) 2019
Dedico este trabalho à minha família, pelo incentivo, apoio e confiança em mim depositados durante toda a minha jornada acadêmica.
AGRADECIMENTOS
À minha família, que sempre esteve presente e me incentivou com apoio e confiança nas batalhas da vida e com quem aprendi que os desafios são as molas propulsoras para a evolução e o desenvolvimento.
À minha orientadora Maristela Gheller Heidemann, com quem eu tive o privilégio de conviver e contar com sua dedicação e disponibilidade, guiando-me pelos caminhos do conhecimento.
“O direito deve ser um ativo promotor de mudança social tanto no domínio material como no da cultura e das mentalidades.” Boaventura de Sousa Santos
O presente trabalho de conclusão de curso mostra o caminho que percorre o dinheiro público, desde sua aprovação no orçamento anual pelo Poder Legislativo até a forma como são fiscalizadas as contas públicas, ou seja, as receitas e as despesas públicas, trazendo aspectos relevantes no que se refere aos ordenadores de despesas, como suas responsabilidades perante os órgãos que fiscalizam as contas públicas, a qual é centralizada, ativa e direta, exercida, por excelência, pelo Poder Legislativo, órgão político, que com o auxílio do Tribunal de Contas, órgão de natureza técnica, exerce controle na fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das entidades da administração direta e indireta.
O objetivo é demonstrar a importância da função fiscalizadora do controle financeiro e político realizado pelo Poder Legislativo, que tem a competência de julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público, bem como as contas de quem dar causa a perda, extravio ou qualquer outra irregularidade que prejudique o erário público. Partindo da ideia do Estado absoluto, onde o príncipe não respondia pelos seus atos de ordenação de despesas quando no exercício do poder.
Evoluiu sob o Império Romano. E chegando ao Estado Democrático de Direito, onde o governante passa a ser escolhido pelo povo através do voto, também é fiscalizado pelo povo, nos gastos do dinheiro público, passa a ser responsabilizado pelos seus atos durante sua permanência no poder.
Palavras-Chave: administração pública, Contas públicas, finanças, fiscalização, Orçamento, parecer técnico.
SUMMARY
The present work of course completion shows the path that travels public money, from its approval in the annual budget by the Legislative Branch to the way public accounts are audited, that is, public revenues and expenditures, bringing relevant aspects in what It refers to expenditure officers, such as their responsibilities vis-à-vis the public audit bodies, which is centralized, active and direct, exercised, par excellence, by the legislative branch, a political body which, with the assistance of the Court of Auditors, of a technical nature, exercises control over the accounting, financial, budgetary, operational and equity control of entities of direct and indirect management.
The objective is to demonstrate the importance of the supervisory function of the financial and political control carried out by the Legislative Power, which has the competence to judge the accounts of the administrators and other persons responsible for public money and assets of the direct and indirect administration, including foundations and established societies and maintained by the public power, as well as the accounts of whom cause the loss, loss or any other irregularity that damages the public treasury.
Starting from the idea of the absolute State, where the prince did not respond by his acts of ordering of expenses when in the exercise of the power.
It evolved under the Roman Empire. And arriving at the Democratic State of Right, where the ruler happens to be chosen by the people through the vote, is also supervised by the people, in the expenses of the public money, happens to be responsible for their acts during their stay in the power.
Keywords: public administration, public accounts, finance, supervision, budget, technical advice.
INTRODUÇÃO ... 8
1 O CONTROLE DAS CONTAS PÚBLICAS ... 10
1.1 Histórico e Conceito dos Controles da Administração Pública ... 12
1.2 Espécies de Controles nas Contas Públicas ... 14
2 ANÁLISE DO CONTROLE EXTERNO DAS CONTAS PÚBLICAS ... 20
2.1 Princípios Constitucionais do Controle Externo ... 23
2.2 Poder Legislativo e o Tribunal de Contas ... 25
2.3 Vinculação do Parecer Técnico ... 30
CONCLUSÃO ... 34
O presente trabalho visa compreender o controle das contas públicas. Parte da ideia do Estado absoluto, onde o príncipe não respondia pelos seus atos de ordenação de despesas quando no exercício do poder, chegando ao Estado Democrático de Direito, a partir do qual o governante passa a ser escolhido pelo povo através do voto, e também fiscalizado pelo povo, em especial nos gastos do dinheiro público, passando a ser responsabilizado pelos seus atos durante sua permanência no poder.
O objetivo do presente trabalho é o de demonstrar a importância da função fiscalizadora do controle financeiro realizado pelo Poder Legislativo, seja na órbita federal, através do Congresso Nacional, ou na estadual, com as Assembleias Legislativas, e ainda na órbita municipal, através das Câmaras de Vereadores, cada um dentro de seus respectivos territórios e competências.
A função de fiscalizar as contas públicas, é exclusiva do Poder Legislativo, conhecido como controle político dos gastos públicos, o qual é auxiliado pelo órgão técnico, denominado de Tribunal de Contas.
Assim, o controle político é exercido com o auxílio do Tribunal de Contas, órgão de natureza técnica que elabora pareceres técnicos para servir de base e orientação no julgamento político.
Destarte, tem-se o controle externo, como previsto na Constituição Federal de 1988, nos artigos 70 e 71, sendo a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das contas públicas, tendo o poder de julgar anualmente as contas do Executivo, através da ação conjunta do controle político- Poder Legislativo e do controle técnico-Tribunais de Contas.
O Poder Legislativo tem um papel importantíssimo na sociedade, desempenha funções relevantes para que se mantenha a democracia, tem a função de
representar o povo, legislar sobre assuntos de interesse da coletividade e fiscalizar os gastos públicos que são ordenados pelos representantes escolhidos pelo povo. O parecer torna-se vinculativo somente se aprovado por ato subsequente, isto é, se aprovado posteriormente pelo Congresso Nacional.
O legislador constituinte originário optou por definir que a decisão política deverá prevalecer sobre a decisão técnica. (Parecer meramente informativo, opinativo). No âmbito municipal segue a mesma premissa, porém com uma pequena
diferenciação na apreciação do parecer emitido pelo Tribunal de Contas do Estado, ou tribunal de contas Municipal onde existir, pois o mesmo vincula os parlamentares ao parecer, só deixando de prevalecer tal vínculo por decisão de dois terços dos membros da Câmara de vereadores.
1 O CONTROLE DAS CONTAS PÚBLICAS
A globalização e a financeirização internacional da economia esmagam intensamente os Estados nacionais para que usem cada vez mais de maneira eficiente os recursos disponíveis, visando o alcance de um bom nível de agrupamento. As modificações tecnológicas, sobretudo na informação, imprimem um novo e apressado compasso aos processos de trabalho e de comunicação.
Refreadas a volumes crescentes de informação, as sociedades contemporâneas ao pareceremfortemente descontentes com os serviços públicos, e em particular, com o funcionamento do Estado, de maneira geral exige dos governantes (agentes políticos) um controle cada vez maior e eficaz.
No Brasil, a função de controle das contas públicas da União está a cargo do Congresso Nacional, que o efetua com o auxílio do Tribunal de Contas da União. Já as contas dos Estados, ficam a cargo das Assembleias Legislativas, igualmente com o auxílio dos Tribunal de Contas Estadual, respectivo; nos Municípios, ocorre pela Câmara de Vereadores, com auxílio do Tribunal de Contas Estadual, com exceção dos Municípios que contam com seu próprio Tribunal de Contas ou Conselho de Contas, como no caso do Rio de Janeiro e São Paulo.
Referido controle está previsto nos artigos 31, 70 e 71 da Constituição Federal de 1988, ficando claro que os Tribunais de Contas são de essencial importância para balizar a legalidade na atuação da Administração Pública.
O controle externo é uma fiscalização centralizada, ativa e direta, exercida, por excelência, pelo Poder Legislativo, órgão político, que com o auxílio do Tribunal de Contas, órgão de natureza técnica, exerce controle na fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das entidades da Administração direta e indireta.
Para Jose dos Santos Carvalho Filho (2018, p.1145), o Poder Legislativo é aquele que espelha a representação popular. Isso é que resulta do sistema da representatividade política.
Segue ainda Carvalho Filho (2018, p. 1145).
[....] A Administração executa os mandamentos legais; sua função não é criadora, mas executora do direito. Se assim é, nada mais natural que, para o equilíbrio do sistema da divisão de funções, seja outorgada essa função específica de fiscalização ao Poder Legislativo. O fundamento desse controle é eminentemente constitucional. Como a administração pública também é uma das funções básicas do Estado, não poderia o Legislativo, incumbido de outra dessas funções, ser autorizado ao controle se não fosse por expressa referência da Constituição. A não ser assim, estar-se-ia admitindo a indevida interferência de um em outro dos Poderes, com vulneração do princípio da separação entre eles, consagrada no art. 2º da Carta Maior. Note-se, por oportuno, que o controle legislativo abrange basicamente os atos do Poder Executivo e alguns atos do Poder Judiciário. É lógico que o Legislativo exerce também o controle sobre sua administração, mas esse controle é interno, diversamente do que exerce sobre os demais Poderes, que é externo.
Nesta mesma linha, ensina que, em matéria de contas públicas, este controle recíproco se apresenta com o dever que o chefe do Poder Executivo tem de prestar contas ao Poder Legislativo do uso que conferiu ao dinheiro público que na verdade pertence ao povo. (Fagundes, 2012, p. 2).
Tribunal de Contas é órgão auxiliar do Poder Legislativo que tem por competência fiscalizar as despesas da administração, com vistas ao reconhecimento e apuração de ilegalidades e irregularidades. Produz pareceres e realiza inspeções. (PISCITELLI, 2014 p. 164)
Já para Carvalho Filho (2018, p. 1151), o Tribunal de Contas é o órgão integrante do Congresso Nacional que tem a função constitucional de auxiliá-lo no controle financeiro externo da Administração Pública, como emana do art. 71 da atual Constituição.
Porém, no exercício de sua função constitucional, e ainda na Lei nº 8.443/1992 pode o Tribunal de Contas usar seu poder geral de cautela e decretar a indisponibilidade de bens em processo de tomada de contas especial.
1.1 Histórico e Conceito dos Controles da Administração Pública
O Tribunal de Contas teve seu berço na Grécia e evoluiu sob o Império Romano. Na França, o rei Felipe IV, tomava as contas de seus administradores, e aqueles que tinham suas contas reprovadas eram imediatamente decapitados, como pena de sua má gestão financeira. (Oliveira, 2011, p. 223).
No Brasil imperial não existia uma fiscalização das contas da coroa. Havia, sim, a completa irresponsabilidade do imperador, considerado sagrado e inviolável. (PASCOAL, 2010, p. 124).
Napoleão implantou as primeiras ideias de Tribunal de Contas, as quais seguem nos modelos atuais. Seguindo também o exemplar napoleônico, outros países, como Itália, Bélgica, Alemanha, Portugal, adotaram esta forma de controle. (Oliveira, 2011, p. 225).
Rui Barbosa, então Ministro da Fazenda do Governo Provisório da República, redigiu, estabelecendo o Decreto nº 966-A de 7 de setembro de 1890, que criou o Tribunal de Contas no Brasil. (Oliveira, 2011, p. 226).
Na contemporaneidade, a corrupção e o desrespeito aos bens e ao dinheiro público são objeto de apreensão na sociedade, razão pela qual a função dos Tribunais de Contas constitui papel importantíssimo no Estado Democrático de Direito.
O governante que representa o povo é escolhido pelo povo, sendo o principal responsável pelos atos praticados durante o período em que estiver a frente do poder, devendo prestar contas ao povo. (Fagundes, 2012, p. 5)
O controle da Administração Pública previsto na Constituição Federal de 1988 estabelece a importância do Tribunal de Contas quanto a orientação, atenção para a
origem dos recursos públicos a ser fiscalizada, no sentido de ver se o recurso é oriundo do governo Federal, Estadual, Distrital ou Municipal.
Para EDUARDO GUALAZZI (apud PASCOAL, 2010, p. 129)
Tribunal de contas é órgão administrativo parajudicial, funcionalmente autônomo, cuja função consiste em exercer, de ofício, o controle externo, fático e jurídico, sobre a execução financeiro orçamentária, em face dos três Poderes do Estado, sem a definitividade jurisdicional.
Já a professora Odete Medauar (1993, p. 142) assinala que muito comum é menção do Tribunal de Contas como órgão auxiliar do Poder Legislativo, o que acarreta a ideia de subordinação.
A Constituição Federal, não utiliza a expressão “órgão auxiliar”, dispondo que o controle externo do Congresso Nacional será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas. (Odete Medauar, 1993, p. 142).
Portanto, a função é de exercer o controle financeiro e orçamentário da Administração com auxílio ao Poder responsável.
A Constituição Federal, no seu artigo 74, estabelece que deverá ser conservado, pelos Poderes, sistemas de controle interno, estabelecendo alguns itens mínimos que este controle deverá ter como objeto, conforme exposto abaixo:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
Cabe ressaltar ainda que é muito importante o elo que existe entre o controle interno e o controle externo, ao agirem de maneira sistemática no controle com o objetivo de ferir um dos princípios da Administração pública.
É assegurado ao Tribunal de Contas as mesmas garantias de independência do Poder Judiciário, razão pela qual é impossível considerá-lo subordinado ao Legislativo ou inserido na estrutura do Legislativo, já que a sua função é a de atuar em auxílio ao Legislativo (Medauar, 1993, p. 142).
Segue EDUARDO GUALAZZI ao mencionar que:
Celso Antônio Bandeira de Mello assinala: tem-se, pois, que, embora o Texto Constitucional nos afirme, no artigo 6º que são Poderes da União, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, o certo é que, paralelamente a esses três conjuntos orgânicos, criou-se outro conjunto orgânico que não se aloja em nenhum dos três Poderes da República. Previu-se um órgão —o Tribunal de Contas - que não está estruturalmente, organicamente, albergado dentro desses três aparelhos em que se divide o exercício do Poder. Como o Texto Constitucional desdenhou designá-lo como Poder, é inútil ou improfícuo perguntar se seria ou não um Poder. Basta uma conclusão: o Tribunal de Contas, no sistema brasileiro, é um conjunto orgânico perfeitamente autônomo.
O Tribunal de Contas, portanto, constituído está na estrutura governamental brasileira, como, um órgão desvinculado dos três poderes; tem autonomia própria com poder para desenvolver suas funções sem estar subordinado ao Legislativo, Judiciário e ao Executivo.
1.2 Espécies de Controles nas Contas Públicas
Existem critérios para classificar as modalidades de controle: o técnico e o político.
Para Carvalho Filho, 2018, p. 1146, o controle legislativo é exercido sobre atividades bastante diferenciadas. Sendo assim é possível distinguir controles de dupla natureza: o controle político e o controle técnico.
O controle político decorre de uma decisão do Poder Legislativo sobre atos ligados à função administrativa no controle do Executivo.
Art. 49. É da competência exclusiva do Congresso Nacional: [...]
X - fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta;
O controle político em matéria orçamentária significa conceder ao Poder Legislativo a função de fiscal dos atos praticados pelos outros poderes.
A característica do controle político tem por base a possibilidade de fiscalização e decisão do Poder Legislativo sobre atos ligados à função administrativa e de organização do Executivo e do Judiciário. (Carvalho Filho, 2018, p.1146).
O controle do poder financeiro iniciou em 1215 com a inserção do princípio “Nenhuma taxação sem representatividade” na Magna Carta da Inglaterra. Este princípio vinculou a obrigatoriedade da existência de uma lei elaborada por representantes do povo para poder ocorrer a cobrança de tributos (Fagundes, 2012, p. 5).
Controle financeiro é exercido pelo Poder Legislativo, com o auxílio técnico do tribunal de contas, em diversas áreas, ou seja, no que se refere à receita, à despesa e à gestão dos recursos públicos.
Referente a natureza do controle, a Constituição foi incisiva quando proclamou que o controle deverá ser exercido sob cinco aspectos diferentes: quanto à legalidade; quanto à legitimidade; quanto à economicidade; quanto à aplicação das subvenções; e quanto à renúncia de receitas, sendo todos estudados por Carvalho Filho (2018).
O controle da legalidade é aquele que se caracteriza como fundamental, e por mais de uma razão, como afirma Carvalho Filho (2018, p. 1.150):
A atividade de administrar é subjacente à lei, de modo que não se pode conceber que seu desempenho afronte os comandos normativos desta. Se o administrador pudesse vulnerar a lei, estaria indiretamente legislando e
não administrando. Além desse aspecto, cumpre lembrar que a legalidade foi relacionada como princípio expresso na Constituição Estadual. [...] O controle da legalidade foi uma novidade constitucional [...] O ângulo novo na questão é a admissibilidade do controle externo de legitimidade. Como bem salienta Manoel Gonçalves Ferreira Filho, a legalidade diz apenas como o confronto formal entre o ato e a lei, mas a legitimidade " não observa apenas as formas prescritas ou não defesas pela lei, mas também em sua substância se ajusta a esta, assim como aos princípios não-jurídicos da boa administração". O sentido acima se completa com o controle da economicidade, que enseja a verificação, pelo órgão controlador, da existência, ou não, dos princípios da adequação e da compatibilidade, referentes à despesas públicas. Esse controle também envolve o mérito, porque, nas palavras de José Afonso da Silva, que já se vão tornando clássicas, serve "para verificar se o órgão procedeu, na aplicação da despesa pública, de modo mais econômico, atendendo, por exemplo, uma adequada relação custo-benefício.
Já com relação ao controle da legitimidade, o mesmo foi uma inovação constitucional. Ao referir-se à legitimidade, depois de se ter referido à legalidade, a Constituição parece ter admitido um controle externo de mérito por parte do Congresso, no aspecto financeiro.
Referente ao controle da economicidade, o mesmo enseja a verificação, pelo órgão controlador, da existência, ou não, dos princípios da adequação e da compatibilidade, referentes às despesas públicas. (Carvalho Filho, 2018, p. 1150).
A aplicação das subvenções e a renúncia de receitas são os demais aspectos em que pode se efetivar o controle, envolvendo aspectos de legalidade ou de mérito. (Carvalho Filho, 2018, p. 1150).
Todos os entes públicos estão sujeitos ao controle. Os Estados e o Distrito Federal têm a fiscalização a cargo de seu Legislativo (art. 75 da CF), ou seja, das assembleias legislativas, enquanto no âmbito dos municípios, a fiscalização financeira compete às respectivas Câmaras Municiais.
A Constituição Federal estabelece:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Com relação ao controle interno, estabelece a Constituição, no art.74, que “Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno [...]”, ou seja, cada poder deverá possuir, na sua estrutura, órgãos especialmente destinados à verificação dos recursos do erário. São inspetorias, departamentos etc. com a atribuição de fiscalizar as contas internamente. (Carvalho Filho, 2018, p. 1149)
O controle externo está previsto na Constituição Federal, capítulo concernente ao Poder Legislativo, Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
Segundo Di Pietro (2017, p. 748), a classificação de controle externo das finanças públicas pode ser prévio ou posterior. O controle prévio acontece anterior à realização da despesa, no qual os atos sujeitos a controle podem ser vetados antes de serem efetivados.
O controle posterior ocorre após a efetivação do ato praticado contra a atividade administrativa, sendo desempenhado com o objetivo de fiscalizar, ao mesmo tempo, a gestão dos bens, dinheiros e valores públicos por parte dos administradores.
Oliveira (2011, p. 33) também classifica os tipos de controle como: prévio, no momento anterior ao gasto (ex: licitação submetida a análise do Tribunal de Contas) e posterior, após a realização do gasto (não há o que corrigir somente responsabilizar o gestor).
A doutrina ainda prevê a existência do controle concomitante, que, como o próprio nome já diz, acompanha a atuação administrativa no mesmo momento em que ela se verifica; é o que acontece com o acompanhamento da execução do orçamento pelo sistema de auditoria (Di Pietro, 2017, p. 726).
Se das fiscalizações prévias ou posterior insurgir em multa ou valores que deverão ser ressarcidos aos cofres públicos, esses não dependem do julgamento legislativo. Nesse caso o gestor responderá diretamente no Tribunal de contas do Estado (TCE) ou no Tribunal de Contas da União (TCU), sendo dispensado o julgamento político realizado pelo Poder Legislativo. A razão pela inexistência do julgamento político decorre do fato de que os valores apontados e julgados como forma de ressarcimentos, têm eficácia de título executivo, desde que sejam observadas todas as garantias constitucionais, em especial o direito a ampla defesa e ao contraditório.
Conforme citado por Pascoal (2010, p. 134):
Ter a eficácia de título executivo significa que o erário-credor do título, o erário que a partir da decisão do Tribunal de Contas tem o direito de receber determinada quantia proveniente de dano ao erário ou multa aplicada pelo TC, caso o responsável não efetue o ressarcimento no prazo legal, não precisará ingressar no Poder judiciário com o processo de conhecimento. A decisão condenatória do TC, por ter eficácia de título executivo, poderá ser diretamente executada pela Administração. Para isso, no entanto, faz-se necessário que o TC tenha assegurado ao responsável as garantias do devido processo legal. Ressalte-se, também, que, para completa efetividade, é preciso que a decisão do TC declare expressamente o agente responsável e o valor da condenação. Sem tais requisitos, as decisões não poderão ser consideradas títulos executivos extrajudiciais por não apresentarem as condições de certeza e liquidez. Diga-se, ainda, que a caracterização de título executivo, um dos grandes avanços do modelo delineado pelo novo ordenamento jurídico.
Importante ressaltar que o valor referente a multa imposta a qualquer administrador público que venha a falecer antes do recolhimento do valor imputado, prevalecerá o disposto no artigo 5º, XLV da Constituição Federal, que assim estabelece:
Art. 5º. [...]
XLV - nenhuma pena passará da pessoa do condenado, podendo a obrigação de reparar o dano e a decretação do perdimento de bens ser, nos termos da lei, estendidas aos sucessores e contra eles executadas, até o limite do valor do patrimônio transferido;
Outra questão importante é quanto a lei da cobrar o título executivo que reza o artigo 37, §5º da Constituição Federal.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
Além da União, Estados, Distrito Federal e Município, também o Ministério Público tem legitimidade para ajuizar ação de execução das multas aplicadas pelo Tribunal de Contas.
No magistério de Carvalho Filho, 2018, p. 1153:
O Ministério Público tem legitimidade extraordinária para promover a execução com base no aludido título, sabido que, entre suas funções institucionais, está a defesa do patrimônio público genericamente considerado (art. 129, III, CF).
Como visto, as competências dos Tribunais de Contas estão assinaladas ao longo dos artigos 70 a 74 da Constituição Federal. O texto constitucional, no seu artigo 70 prevê que a fiscalização do poder público nas áreas contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da Administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Poder Legislativo, mediante controle externo, prevendoainda que a obrigatoriedade de prestar contas se refere a qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, desde que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
O próximo capítulo abrangerá, de forma mais detalhada, o estudo sobre a atuação do controle Externo nas contas públicas.
2 ANÁLISE DO CONTROLE EXTERNO DAS CONTAS PÚBLICAS
O controle externo é uma fiscalização centralizada, ativa e direta, exercida, por excelência, pelo Poder Legislativo, órgão político, que com o auxílio do Tribunal de Contas, órgão de natureza técnica, exerce controle na fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial das entidades da administração direta e indireta.
As decisões do Tribunal de Contas não são decisões judiciárias, porque o Tribunal de Contas não julga, não profere julgamento nem de natureza cível, nem de natureza penal. As decisões proferidas dizem respeito à regularidade intrínseca da conta. (Carvalho Filho, 2018, p. 1152).
Ricardo Lobo Torres (1999, p. 178) aponta que o “Tribunal de Contas tem o seu papel dilargado na democracia social e participativa e não se deixa aprisionar no esquema da rígida separação de poderes”
José Afonso da Silva (2002, p. 728-729) comenta sobre a natureza jurídica do Tribunal de Contas, assim dizendo:
Tem por objetivo, nos termos da Constituição, a apreciação das contas do Chefe do Poder Executivo, o desempenho das funções de auditoria financeira e orçamentária, a apreciação da legalidade dos atos de admissão de pessoal, bem como o julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por bens e valores públicos. Em suma, verificar da legalidade, da legitimidade e da economicidade dos atos contábeis, financeiros, orçamentários, operacionais e patrimoniais da administração direta e indireta da União. O controle externo é, pois, função do Poder Legislativo, sendo de competência do Congresso Nacional no âmbito federal, das Assembleias Legislativas nos Estados, da Câmara Legislativa no Distrito federal e das Câmaras Municipais nos Municípios com o auxílio dos respectivos Tribunais de Contas. Consiste, assim, na atuação da função fiscalizadora do povo, através de seus representantes, sobre a administração financeira e orçamentária. É, portanto, um controle de natureza política, mas sujeito à prévia apreciação técnico-administrativa do Tribunal de Contas competente, que assim se apresenta como órgão técnico, e suas decisões são administrativas, não jurisdicionais, como, às vezes, se sustenta, à vista da expressão ‘julgar as contas’ referida à sua atividade.
Pode-se afirmar que a decisão do Tribunal de Contas, não se iguala à decisão jurisdicional, porque também se sujeita ao controle pelo Poder Judiciário, e também não se identifica com a função puramente administrativa. Ela se coloca a meio caminho entre uma e outra. (Valdecir Pascoal, 2010, p.133).
O Tribunal de Contas não faz julgamento; o que acontece é que quando um parecer técnico por ele elaborado descrever que o ato administrativo foi praticado em desacordo com as normas que conduzem os gastos do dinheiro público, será encaminhado ao Ministério Público e ao Poder Legislativo respectivo, para que o Ministério Público possa oferecer a denúncia e o próprio Poder Legislativo o aprecie.
A decisão do Tribunal de Contas vincula a Administração Pública, que deverá cumprir com suas deliberações ou ingressar com ação própria no Judiciário, caso haja discordância. (Pascoal, 2010, p.133).
No âmbito municipal, a Constituição Federal estabelece que o controle externo será exercido pelo Poder Legislativo (Câmara de Vereadores) com o auxílio do Tribunal de Contas estadual.
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo municipal, na forma da lei.
[...]
§ 3º As contas dos Municípios ficarão, durante sessenta dias, anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e apreciação, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.
O Prefeito tem o prazo de sessenta dias, a contar da abertura da sessão legislativa, para prestar as suas contas relativas ao exercício anterior. Por outro lado o Tribunal de Contas também tem o prazo de sessenta dias, a contar do seu recebimento para apreciá-la. (Tatiana Fagundes, 2012, p.17).
A previsão constitucional é de que a sessão legislativa se inicia no dia 01 de fevereiro. Neste caso, caso a Lei Orgânica não estabeleça outra data, o prazo final para o Prefeito encaminhar suas contas será até o dia trinta e um (31) de março.
Diferentemente do que acontece com o Prefeito e com o Tribunal de Contas, não há previsão de prazo para que a Câmara Municipal julgue as contas do Executivo municipal. A justificativa para tal ausência é que ela feriria o princípio da separação dos poder. (Fagundes, 2012, p.18).
Como já mencionado, o Tribunal de Contas ao apreciar as contas, vai elaborar parecer prévio de acordo com a lei maior, previstos nos artigos 71, I e 84 XXIV da Constituição Federal.
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
[...]
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: [...]
XXIV - prestar, anualmente, ao Congresso Nacional, dentro de sessenta dias após a abertura da sessão legislativa, as contas referentes ao exercício anterior;
É importante ainda ressaltar o disposto na Lei Complementar nº 64/90, mais conhecida como a Lei da Ficha Limpa, que estabelece no seu art. 1º, I, g:
Art. 1º. São inelegíveis: I - para qualquer cargo: [...]
g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição;
O critério decisivo para definir a competência para fiscalizar (jurisdição) será a origem do recurso (Pascoal, 2010, p.128). Assim, se forem gastos de recursos federais, caberá a fiscalização ao TCU, independentemente se a origem do recurso foi constitucional, legal, ou destinada voluntariamente pela União através de
convênios, acordos e ajustes. Mas se forem recursos estaduais, a fiscalização será de competência do TCE.
2.1 Princípios Constitucionais do Controle Externo
Os princípios da: Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficiência, os quais são portanto aplicáveis ao controle externo. A partir da Constituição de 1988, mais especificamente no artigo 37, fica determinado que todo gestor público deve ter o cuidado para não contrariar os princípios expressos:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
O artigo 73-A da Constituição Federal da Republica estabelece que qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições legais estabelecidas.
Ao Tribunal de Contas compreende a fiscalização, financeira, orçamentária, além de patrimonial e operacional. É um instituto autônomo, não possuidor de nenhum dos poderes. (Santos, 2014, p.3).
Os princípios, por sua vez, consubstanciam as premissas básicas de uma ordem jurídica, abrangendo por todo o sistema, indicando o ponto de partida e os caminhos a serem percorridos, funcionando como critério de integração do texto constitucional.
Esse controle é dividido em interno que é feito pelos próprios administradores, como forma de anular, em tempo hábil, aqueles atos ilegais feitos por eles mesmos e externo, quando é feito pelo Poder Legislativo e com o primordial auxilio, de forma desvinculada, do Tribunal de Contas. (Santos, 2014, p 3).
Ao princípio da legalidade observa o cumprimento da lei por parte dos agentes e entidades jurisdicionadas.
Para BARROSO (2003, p. 265), são traços marcantes do conhecimento jurídico tradicional o formalismo e dogmatismo:
O elemento básico na ideia de formalismo é a premissa de que a atividade do intérprete se desenvolve por via de um processo dedutivo, onde se colhe a norma no ordenamento e faz-se a subsunção dos fatos relevantes. Esse processo lógico-formal se concretiza através de um raciocínio silogístico, onde a lei é a premissa maior, a relação de fato é a premissa menor e a conclusão é a regra concreta que vai reger o caso. O dogmatismo, ou conceptualismo, traduz-se na existência e observância de determinados princípios e conceitos rígidos, axiomáticos, ou, pelo menos, de longa data inquestionados. (sic)
O princípio da impessoalidade é um dos princípios pelos quais observa-se o Direito Administrativo brasileiro. É a necessidade do Estado agir de forma imparcial perante terceiros, não devendo beneficiar nem causar danos a pessoas específicas, mas sempre visando atingir a comunidade ou um grupo extenso de pessoas.
O princípio da moralidade, não poderá desprezar o elemento ético da sua conduta. Assim, não terá que decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo do injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas também entre o honesto e o desonesto. (Meirelles, 2012, p. 90).
Por sua vez, o artigo 5º, inciso LXXIII, da constituição federal ampliou os casos de cabimento de ação popular para incluir, entre outros, os que impliquem a moralidade administrativa (DI PIETRO, 2009. p. 77).
A ética e a moral administrativa são orientadas para uma grandeza entre a boa e a má gestão, honrando com ideias de um gestor que age de boa-fé.
O que é importante assinalar é que o princípio da publicidade assegura o direito informação não só para assuntos de interesse particular, mas também de interesse coletivo ou geral, com o que se amplia a possibilidade de controle popular da administração pública. (Martins Souza, 2016, p. 2).
O princípio da eficiência é a soma aos demais princípios impostos à administração, não podendo se sobrepor a nenhum deles, especialmente ao da legalidade, sob pena de sérios riscos à segurança jurídica e ao próprio Estado de direito (OLIVEIRA, 2017, p. 3).
O Tribunal de Contas é um órgão de fundamental importância para o controle externo da Administração Pública, fiel escudeiro e verdadeiro defensor dos interesses da sociedade, aplicando tal controle a todos os gestores do dinheiro público. (Tamires Santos, 2014, p 4).
Conforme citado por Santos (2014, p 9):
Esses princípios insertos no Texto Constitucional são de suma importância ao desenvolvimento e aperfeiçoamento das atribuições das Cortes de Contas, porque estabelecem parâmetros à análise e julgamento dos atos colocados à sua apreciação. Essa afirmativa reforça que a fiscalização exercida pelos Tribunais de Contas não deve limitar-se a controlar a legalidade puramente formal. Deve-se, também e obrigatoriamente, atentar aos demais princípios basilares da Administração Pública, que não sofrem limitações hierárquicas entre si, aliás, estão no mesmo patamar e interligam-se. Isto porque tais princípios formam a base de organização dos Tribunais de Contas. O controle externo não se limita somente ao controle da legalidade formal da atividade financeira do setor público, mas estende-se, também, ao controle da racionalidade, da assimilação e manejo dos dinheiros públicos.
O Tribunal de Contas tem a função de apontar os problemas fiscalizados para que a sociedade conheça o que ocorre na administração do seu Estado, sendo os seus atos divulgados no Portal da Transparência, com amplo acesso popular. Situado nos sites dos Tribunais de Contas, mostra todos os processos analisados pela Corte de Contas respectiva, sendo uma forma de estimular a participação popular na Administração Pública.
2.2 Poder Legislativo e o Tribunal de Contas
O Poder Legislativo tem um papel importantíssimo na sociedade pois desempenha funções relevantes para que se mantenha a democracia, com a função
de representar o povo, legislar sobre assuntos de interesse da coletividade e fiscalizar os gastos dos recursos públicos.
Carvalho Filho (2018, p.1145): menciona que o Poder Legislativo é aquele que espelha a representação popular. Na teoria política do Estado, é através desse Poder que se materializa realmente a vontade do povo.”
O Poder Legislativo é desempenhado em diversos âmbitos: nos Municípios pelas Câmaras Municipais de Vereadores; no Distrito Federal pela Assembleia Distrital; nos Estados, pelas Assembleias Legislativas; e, no âmbito federal pelo Congresso Nacional, através da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
Quanto ao modo de escolha e da quantidade de representantes que conterá em cada casa legislativa a Constituição Federal expressa exemplificativamente como acontece.
O número de vereadores de cada município é definido pela quantidade de habitantes, bem como as despesas com pessoal, segundo o orçamento, conforme determina o artigo 29 e 29-A da Constituição Federal de 1988:
Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:
[...]
IV - para a composição das Câmaras Municipais, será observado o limite máximo de:
a) 9 (nove) Vereadores, nos Municípios de até 15.000 (quinze mil) habitantes;
b) 11 (onze) Vereadores, nos Municípios de mais de 15.000 (quinze mil) habitantes e de até 30.000 (trinta mil) habitantes;
c) 13 (treze) Vereadores, nos Municípios com mais de 30.000 (trinta mil) habitantes e de até 50.000 (cinquenta mil) habitantes;
d) 15 (quinze) Vereadores, nos Municípios de mais de 50.000 (cinquenta mil) habitantes e de até 80.000 (oitenta mil) habitantes;
e) 17 (dezessete) Vereadores, nos Municípios de mais de 80.000 (oitenta mil) habitantes e de até 120.000 (cento e vinte mil) habitantes;
[...]
x) 55 (cinquenta e cinco) Vereadores, nos Municípios de mais de 8.000.000 (oito milhões) de habitantes;
Assim, há uma previsão progressiva, de no mínimo nove (9) vereadores para os municípios com a menor população, até no máximo cinquenta e cinco (55) vereadores, para os municípios com a maior população.
Como na maioria dos municípios localizados na região noroeste do Estado do RS, a população não ultrapassa cento e vinte (120) mil habitantes, o máximo de vereadores previstos na Câmara é de dezessete (17).
Já com relação ao máximo de despesas com pessoal, também há regra constitucional expressa:
Art. 29-A. O total da despesa do Poder Legislativo Municipal, incluídos os subsídios dos Vereadores e excluídos os gastos com inativos, não poderá ultrapassar os seguintes percentuais, relativos ao somatório da receita tributária e das transferências previstas no § 5o do art. 153 e nos arts. 158 e 159, efetivamente realizado no exercício anterior:
I - 7% (sete por cento) para Municípios com população de até 100.000 (cem mil) habitantes
II - 6% (seis por cento) para Municípios com população entre 100.000 (cem mil) e 300.000 (trezentos mil) habitantes
[...]
Este percentual, bem como o disposto nos artigos 19 e 20 da lei de responsabilidade fiscal- lei complementar nº 101/2000, são fiscalizados pelo tribunais de contas.
Art. 19. Para os fins do disposto no caput do art. 169 da Constituição, a despesa total com pessoal, em cada período de apuração e em cada ente da Federação, não poderá exceder os percentuais da receita corrente líquida, a seguir discriminados:
I - União: 50% (cinqüenta por cento); II - Estados: 60% (sessenta por cento); III - Municípios: 60% (sessenta por cento).
E ainda, no que tange aos limites, deverão ser observadas limitações estabelecidas para as esferas governamentais, seus poderes e órgãos:
Art. 20. A repartição dos limites globais do art. 19 não poderá exceder os seguintes percentuais:
I - na esfera federal:
a) 2,5% (dois inteiros e cinco décimos por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas da União;
b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;
c) 40,9% (quarenta inteiros e nove décimos por cento) para o Executivo, destacando-se 3% (três por cento) para as despesas com pessoal
decorrentes do que dispõem os incisos XIII e XIV do art. 21 da Constituição e o art. 31 da Emenda Constitucional no 19, repartidos de forma proporcional à média das despesas relativas a cada um destes dispositivos, em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei Complementar;
d) 0,6% (seis décimos por cento) para o Ministério Público da União; II - na esfera estadual:
a) 3% (três por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Estado;
b) 6% (seis por cento) para o Judiciário;
c) 49% (quarenta e nove por cento) para o Executivo;
d) 2% (dois por cento) para o Ministério Público dos Estados; III - na esfera municipal:
a) 6% (seis por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver;
b) 54% (cinqüenta e quatro por cento) para o Executivo
Com relação ao número de Deputados Estaduais em cada Assembleia Legislativa, o mesmo é calculado a partir da quantidade de cadeiras que cada um dos Estados ocupa na Câmara dos Deputados, o que corresponde ao triplo dos representantes que o Estado tem na Câmara dos Deputados Federais, ou seja é a quantidade de Deputados Federais que vai definir a quantidade de Deputados Estaduais que cada Estado vai ter, conforme previsto no artigo 27 da Constituição Federal de 1988.
Art. 27. O número de Deputados à Assembleia Legislativa corresponderá ao triplo da representação do Estado na Câmara dos Deputados e, atingido o número de trinta e seis, será acrescido de tantos quantos forem os Deputados Federais acima de doze.
Ainda, com relação aos deputados federais, os mesmos são eleitos pela proporcionalidade da população de cada Estado, onde cada Estado da Federação pode eleger no mínimo oito (8) e no máximo setenta (70) deputados federais conforme estabelece a Constituição Federal.
Atualmente a Câmara dos Deputados conta com 513 deputados federais eleitos pelos Estados e pelo Distrito Federal, conforme estabelecido no art. 45 da Constituição Federal e regulamentada pela Lei Complementar nº 78/1993:
Art. 45. A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal.
§ 1º O número total de Deputados, bem como a representação por Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei complementar,
proporcionalmente à população, procedendo-se aos ajustes necessários, no ano anterior às eleições, para que nenhuma daquelas unidades da Federação tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados.
O Senado Federal é composto por três senadores por Unidade Federativa. Como o Brasil possui vinte e seis (26) Estados, somado ao Distrito Federal, tem-se vinte e sete (27) Unidades Federativas.
Assim, sendo três (3) senadores por Unidade Federativa, resulta o total de oitenta e um (81) senadores que representam os Estados no Congresso Nacional. Vale lembra que os Senadores são os únicos políticos no Brasil que têm o mandato de oito (8) anos.
Art. 46. O Senado Federal compõe-se de representantes dos Estados e do Distrito Federal, eleitos segundo o princípio majoritário.
§ 1º Cada Estado e o Distrito Federal elegerão três Senadores, com mandato de oito anos.
§ 2º A representação de cada Estado e do Distrito Federal será renovada de quatro em quatro anos, alternadamente, por um e dois terços.
Essa é, portanto, a estrutura de representatividade da população e também dos Estados na participação do controle externo, o controle político dos gastos públicos.
O Tribunal de contas faz parte do sistema de controle externo, sendo o órgão técnico, auxiliar do Poder Legislativo na fiscalização dos gastos públicos.
O Tribunal de Contas é visto por vários doutrinadores com diversas percepções e entendimentos na definição e vinculação das contas.
Eduardo Lobo Botelho Gualazzi (1992, p. 187), ao examinar os diferentes conceitos, conclui:
Assim, pode-se definir Tribunal de Contas, no Brasil, como o órgão administrativo parajudicial, funcionalmente autônomo, cuja função consiste em exercer, de ofício, o controle externo, fático e jurídico, sobre a execução financeiro-orçamentária, em face dos três Poderes do Estado, sem a definitividade jurisdicional. Esta definição é cabalmente aplicável ao Direito Brasileiro, mas discrepa da concepção comparatística de Tribunal de Contas. Em termos de Direito Administrativo Comparado, Tribunal de
Contas é o órgão de controle externo e jurisdição, judicial e extrajudicial, sobre a execução financeiro-orçamentária, com eventual definitividade jurisdicional.
Pode ser observado que a maioria dos doutrinadores que estudam sobre o assunto defendem exatamente a ideia do autor Eduardo Lobo BotelhoGualazzi, ou seja que o tribunal de contas não é integrante de nenhum dos poderes constituídos.
Assim, verifica-se que os Tribunais de Contas se constituem com conhecimentos especializados, tanto na área jurídica, quanto administrativa e contábil, emitindo pareceres das contas públicas na observação atenta de possíveis ilegalidades nos atos dos ordenadores de despesas.
O Tribunal de Contas tem a função de zelar pela apropriada direção de bens e valores públicos, desempenhando assim, uma atividade de muita importância para o Estado Democrático de Direito, o de preservar e garantir os interesses da coletividade.
2.3 Vinculação do Parecer Técnico
No ordenamento jurídico-constitucional brasileiro, a competência para julgamento das contas do Chefe do Poder Executivo, seja Federal, Distrital, Estadual ou Municipal, é exclusiva do Poder Legislativo respectivo. Dessa forma, nessa hipótese, a função do Tribunal de Contas é opinativa. (Moraes, 2004, p. 1211).
O Parecer do Tribunal de Contas que executa ato de juízo técnico na cooperação da fiscalização dos gastos públicos é uma importante ferramenta na busca por uma racionalidade dos atos dos ordenadores de despesas públicas.
Lucas Cerqueira Costa (2017, p. 5), destaca que no âmbito federal:
Tal parecer torna-se vinculativo somente se aprovado por ato subsequente, isto é, se aprovado posteriormente pelo Congresso Nacional. A referida característica do parecer técnico-jurídico e prévio do Tribunal de Contas da União se contrapõe às decisões políticas e subjetivas do Congresso Nacional na apreciação das contas do Presidente da República. Nada obstante, o legislador constituinte originário optou por definir que a decisão política/subjetiva deverá prevalecer sobre a decisão técnica/jurídica. Do que
adianta um exame técnico, contábil, constitucional e legal das contas do Presidente da República se o parecer prévio do Tribunal de Contas da União é não vinculante, podendo, assim, o Legislativo por sua conveniência decidir de acordo ou não com o parecer técnico do Tribunal. Doutrinadores apoiam tal procedimento sob a alegação da constitucionalidade da norma, já que assim definiu o legislador constituinte originário. Fato é que, analisando por este prisma realmente não se deve levar em consideração outro procedimento, nada obstante, existe as chamadas Emendas Constitucionais que possuem o condão de alterar a Constituição em diversos dispositivos, salvo quando se trata de cláusula pétrea. Para tanto, não é do interesse do legislativo que haja a devida alteração, já que nossos representantes podem facilmente ter seus interesses particulares atendidos em contraponto a uma ajudinha na aprovação das contas de governo do executivo. Necessário acrescer neste momento que tais condutas emanadas ferem princípios constitucionais e legais que norteiam a probidade, moralidade e boa-fé na condução das políticas públicas de nosso país.
No âmbito municipal segue a mesma premissa, porém com uma pequena diferenciação na apreciação do parecer emitido pelo tribunal de contas do estado, ou tribunal de contas municipal onde existir, pois o mesmo vincula os parlamentares ao parecer, só deixando de prevalecer tal vínculo por decisão de dois terços dos vereadores.
Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
§ 1º O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.
§ 2º O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.
Depois de emitido, o referido parecer é examinado pelo órgão das Leis. Vê-se que a manifestação da Corte de Contas não é definitiva; ela apenas instrui, subsidia, orienta as decisões dos vereadores, que poderão seguir o parecer ou rejeitá-lo, desde que por maioria absoluta de seus membros (Bastos,1993, p. 286).
Conforme leciona Hely Lopes Meirelles, 2000, p. 647:
Quanto aos Municípios, suas contas são julgadas pelas próprias Câmaras de Vereadores, “com o auxílio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver” (art. 31, § 1º), deixando de prevalecer o parecer prévio, emitido pelo órgão competente, por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal (art. 31, § 2º). Criou-se, assim, para as contas municipais, um
sistema misto em que o parecer prévio do Tribunal de Contas ou do órgão equivalente é vinculante para a Câmara de Vereadores até que a votação contra esse mesmo parecer atinja dois terços de seus membros, passando, daí por diante, a ser meramente opinativo e rejeitável pela maioria qualificada do Plenário. Portanto, o parecer do Tribunal ou órgão de contas vale como decisão enquanto a Câmara não o substituir por seu julgamento qualificado pelo quórum constitucional.
Destarte, conforme o já citado § 2º do art. 31 da Carta Magna, o Parecer prévio sobre as contas anuais do Prefeito Municipal só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.
Ainda sobre a natureza técnica do parecer prévio, José Barros de Santana Júnior (2008, p. 54) assevera que:
Verifica-se a importância do Parecer Prévio como fonte de informação mais independente, elaborada por um órgão técnico e autônomo, que tem como incumbência auxiliar o Poder Legislativo na tarefa de controle externo, visando à fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial do ente público.
O parecer prévio é, sem dúvidas um elo no controle externo, entre a análise técnica e o julgamento político das contas de governo, que tem como objetivo buscar orientar a decisão do Poder Legislativo no julgamento das contas prestadas pelo Poder Executivo.
No entendimento de Luciano Ferraz (1999, p. 82), há um caráter “quase vinculante” do parecer prévio emitido por Tribunal:
Pela sua própria definição etimológica, o Parecer do Tribunal de Contas é emitido antecedentemente, porque dele deve derivar o julgamento final de competência exclusiva do Poder Legislativo, quer dizer, em tal pronunciamento que não é vinculante, mas que, por certo, também não libera automaticamente a responsabilidade da Administração, o Parlamento encontrará auxílio valioso e imprescindível para exercitar o julgamento político-administrativo da execução orçamentária, emanado de suas conotações de natureza técnica.
É o Poder Legislativo quem vai dar a última palavra no julgamento das contas públicas, eis que é sua a prerrogativa, nos termos em que estabelece a Constituição Federal de 1988.
No magistério de Luciano Ferraz (apud Antônio Andrada, 2010, p.13,):
A distinção entre contas anuais do Chefe de Executivo, enquanto responsável direto pela execução do orçamento e dos planos de governo, e as contas restritas dos administradores de cada unidade administrativa é necessária e indispensável. [...] Os Chefes do Executivo quando agem na qualidade de agente político, executor do orçamento, têm prerrogativas especiais e, portanto, submetem-se ao crivo do Legislativo. Se descem do pedestal e praticam meros atos de gestão, igualam-se aos demais administradores de recursos públicos, sendo julgados pelo Tribunal de Contas. O ato final do julgamento, se desfavorável à regularidade das contas, é a constituição do título executivo.
O Tribunal de Contas é órgão auxiliar do Poder Legislativo que tem por competência fiscalizar as despesas da administração, com vistas ao reconhecimento e apuração de ilegalidades e irregularidades. (PISCITELLI, 2014, p 154).
Como visto, o parecer técnico do Tribunal de Contas é um instrumento importantíssimo para se ter um controle externo eficaz das contas públicas, dando assim uma qualidade no juízo político das contas públicas.
CONCLUSÃO
Dentre as funções do Poder Legislativo, merece destaque a atribuição de fiscalizar as contas públicas, desenvolvendo um controle financeiro e político do Poder Executivo, bem como a aprovação das leis orçamentárias (PPA, LDO e LOA), o que permite interferir nas políticas públicas adotadas pelo Chefe do Executivo.
O julgamento das contas públicas torna possível cobrar do gestor a responsabilidade por efetuar atos contrários as normas, cabendo até a sua inelegibilidade por oito anos se incidir no artigo 1º, I, g, da Lei Complementar nº 64/1990, denominada como Lei da Ficha Limpa.
Os poderes Legislativo e Executivo devem fazer cumprir suas funções típicas para que se obtenha a eficiência esperada, agindo de maneira harmônica entre si, não esquecendo que é o povo o maior interessado em saber onde e como o dinheiro público está sendo gasto.
A outra análise das contas públicas, denominada como técnica, é feita pelos Tribunais de Contas que desenvolvem um trabalho importante ao analisar as contas da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios figurando como órgão autônomo e independente de qualquer um dos poderes, ganhando destaque a vedação constitucional de criação de novos Tribunais de Contas, conselhos de contas ou ainda órgãos de contas no âmbito dos municípios, deixando assim de reforçar a autonomia dos municípios.
A análise técnica é realizada também em todas as instituições que por ventura venha a receber dinheiro público, de qualquer esfera dos poder, seja via convênios, contratos ou qualquer outro tipo de possibilidades que possa ser destinados recursos públicos.
O trabalho de pesquisa realizado mostrou o quanto é importante o sistema de controle das contas públicas que é desenvolvido por excelência pelo poder legislativo, com o auxílio do tribunal de contas, trouxe esclarecimentos do caminho que percorre o dinheiro público desde a aprovação no orçamento até a prestação de contas pelos ordenadores de despesas.
O estado democrático de direito está com um sistema de controle complexo para proteger os bens e valores da coletividade, e mesmo assim percebemos que nossos representantes são criativos a ponto de inovar em maldosas manobras para tirar proveito ao praticar atos de corrupção.
O desafio para a sociedade, é no sentido de que precisamos com muito raciocínio inovar na busca de sistemas de controle cada vez melhor pois se hoje temos um sistema de controle ineficaz é porque nós enquanto sociedade não fomos capaz de construir outro melhor.
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