políticas públicas para um contingente de cidadãos, que embora tivessem concluído o ensino médio, até então estavam alijados do ensino superior” (HERINGER &
FERREIRA, 2009: 25). Estes atores revelam sua notável contribuição para a adoção da política de reserva de vagas e cotas nas universidades e, especialmente na UERJ. As diferentes expressões dos movimentos negros mencionadas apresentaram papel relevante para o desenvolvimento das ações afirmativas no país.
Munanga (2003:117) entende as políticas de ação afirmativas como experiências recentes na história da ideologia anti-racista, implantada em diversos países, com a proposta de promover um tratamento diferenciado aos grupos discriminados, de modo a compensar desvantagens, que são consequência da lógica racista ou discriminatória.
Vera Candau (2008) ressalta a dimensão de “empoderamento” nas ações afirmativas e seu caráter transformador, ao considerá-las:
[...] estratégias de fortalecimento do poder de grupos marginalizados para que estes possam lutar pela igualdade de condições de vida em sociedades marcadas por mecanismos estruturais de desigualdade e discriminação.
Têm no horizonte promover transformações sociais. Nesse sentido, são necessárias para que se corrijam as marcas da discriminação construída ao longo da história. [...] (2008:54).
Ao discorrer sobre o sentido das ações afirmativas, Sarita Amaro (2005) faz considerações sobre estas medidas: “[...] Isso implica a formulação de políticas abertamente não universais, visando beneficiar de forma diferenciada grupos discriminados de modo a permitir que, no médio e longo prazo, eles possam alcançar condições econômicas, sociais e culturais equânimes.” (AMARO, 2005: 74).
De acordo com o Grupo de Estudos Multidisciplinares da Ação Afirmativa23 (GEMAA: 2011) as “Ações afirmativas são políticas focais que alocam recursos em benefício de pessoas pertencentes a grupos discriminados e vitimados pela exclusão socioeconômica no passado ou no presente” e envolvem medidas diversas e em diferentes esferas, como:
[...] incremento da contratação e promoção de membros de grupos discriminados no emprego e na educação por via de metas, cotas, bônus ou fundos de estímulo; bolsas de estudo; empréstimos e preferência em contratos públicos; determinação de metas ou cotas mínimas de participação na mídia, na política e outros âmbitos; reparações financeiras;
distribuição de terras e habitação; medidas de proteção a estilos de vida ameaçados; e políticas de valorização identitária. (GEMAA; 2011).
As ações afirmativas representam uma realidade recente no Brasil, mas experiências internacionais, como na Índia e nos Estados Unidos, são importantes referências. Vale destacar que o termo “ações afirmativas” tem origem na Índia, em
23 Grupo de Estudos Multidisciplinares da Ação Afirmativa - GEMAA. (2011) "Ações afirmativas".
Disponível em: <http://gemaa.iesp.uerj.br/dados/o-que-sao-acoes-afirmativas.html>.
1919, a partir da adoção de medidas específicas que proporcionaram a ascensão e a mobilidade social dos grupos desfavorecidos, que representavam a maioria da população (WEDDERBURN, 2005). Ressalta-se, ainda, a experiência norte- americana de ações afirmativas, que surgiram na década de 1960, sendo consideradas medidas com o objetivo de compensar os efeitos da discriminação de raça e de gênero no acesso ao ensino, ao mercado de trabalho. A adoção destas medidas é entendida como fruto da mobilização de grupos progressistas norte- americanos, em luta por igualdade para a população negra que experienciou o regime de segregação racial (WEST, 2005).
O início do processo, que se desdobraria na adoção de ações afirmativas, no Brasil, coincide com o processo de redemocratização no final dos anos de 1970, no qual os movimentos populares alcançam notável expressividade. Na transição do período de ditadura civil militar, no Brasil, para a abertura de redemocratização política, destaca-se a expressividade da mobilização da população e o reconhecimento de direitos sociais; bem como de inovações do aparato normativo, com impactos nas práticas governamentais, na organização e na gestão de serviços.
Em apoio ao processo de redemocratização e à garantia de direitos, merecem destaque a atuação de movimentos afro-descendentes, de mulheres e de indígenas.
Ao situar historicamente o desenvolvimento de medidas afirmativas na América Latina, Wedderburn (2005:316) ressalta que o contexto internacional teve notável importância neste processo:
A ocorrência, no mesmo momento histórico, das lutas contra as ditaduras militares na América Latina, das lutas dos afro-norte-americanos pelos Direitos Civis, as lutas pela libertação nacional no continente africano, particularmente na África do Sul e nas colônias portuguesas e, também, pela descolonização dos países do Caribe e do Pacífico Sul, propiciou, pela primeira vez, um clima geral favorável para um exame especificamente sócio-racial da realidade latino-americana.
As ações afirmativas na educação, no Brasil, representam uma realidade relativamente nova, refletindo o reconhecimento governamental das desigualdades raciais e sociais e da necessidade de medidas afirmativas, cujo princípio da
“igualdade de oportunidade” foi enfatizado como referência para as políticas públicas, por parte de organismos multilaterais como BID e BIRD.
Gomes (2004) ressalta que a demanda por ações afirmativas, o que inclui a política de cotas, não se limita à mobilização em torno da temática racial. Os processos de mobilização e reivindicação se estendem para outros grupos como deficientes e mulheres, que buscam representatividade em diferentes esferas. O discurso sobre as cotas raciais que os movimentos negros assumem, enquanto estratégia, que confere tratamento desigual a este grupo historicamente discriminado, “se dá em conjunto com outras políticas de reconhecimento, como as cotas para os portadores de necessidades especiais, e para mulheres nos partidos políticos e nas representações públicas” (2004: 46).
O mapeamento nacional de ações afirmativas do Grupo de Estudos Multidisciplinares da Ação Afirmativa (GEMAA/ IESP/ UERJ) identifica como principais beneficiários destas medidas, no acesso ao ensino superior: oriundos de escola pública, estudantes de baixa renda, pretos e pardos, indígenas, deficientes, quilombolas. Valentim24 (2012:34) aponta que, em geral, as ações afirmativas no ingresso às universidades brasileiras, contemplam alunos oriundos do ensino público, indígenas, negros, deficientes, quilombolas; além de critérios ligados à renda e de origem no estado, sendo este último utilizado em poucas instituições de ensino superior no país.
Petruccelli (2010: 145), ao abordar o tema das políticas de ação afirmativa nas universidades brasileiras, recupera marcos importantes para a história recente das relações raciais:
[...] o ressurgimento do movimento negro nos anos 1970; o início dos estudos de corte mais acadêmico dos anos 1980; as referências pontuais à questão racial dos anos 1990; os festejos pelos cem anos da abolição em 1988 e a marcha Zumbi dos Palmares – Contra o Racismo, pela Igualdade e a Vida, em 1995; o reconhecimento oficial pelo governo brasileiro da existência do racismo na sociedade brasileira; e, como marco internacional, o fim do apartheid na África do Sul. Mas, a partir da conferência de Durban, organizada pelas Nações Unidas, contra o racismo, a intolerância e a xenofobia, em 2001, a questão racial passou a figurar na ordem do dia no país [...] (2010: 145, grifo do autor).
A luta do Movimento Negro na cena política e os governos Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e de Luís Inácio Lula da Silva (2003-2010) são
24 Ver estudo que envolve a política de cotas na UERJ de Daniela F.D. Valentim Ex-alunos negros cotistas da Uerj: os desacreditados e o sucesso acadêmico. (Rio de Janeiro: Quartet: Faperj, 2012).
identificados por Daflon, Feres & Campos (2013) como sendo importantes para a consolidação da discussão sobre iniquidades raciais e para a elaboração de propostas frente a essa realidade.
Em 20 de novembro de 1995, um Grupo de Trabalho Interministerial é instituído com a proposta de valorização e promoção da cidadania da população negra, como resposta às reivindicações dos Movimentos Sociais Negros; conforme abordado anteriormente. O mencionado Grupo de Trabalho previa o investimento na elaboração e a efetivação de políticas governamentais antidiscriminatórias e o intercâmbio, tanto com instituições e entidades voltadas aos interesses da população negra, como com Poderes Legislativo e Judiciário na afirmação da cidadania deste grupo. Santos (2007: 26) indica que o Grupo de Trabalho para a Eliminação da Discriminação no Emprego e da Ocupação foi criado em 20 de março de 1996, como resultado da mobilização negra pela igualdade também na esfera do trabalho.
O governo de Fernando Henrique Cardoso lançou, ainda, o 2º Programa Nacional de Direitos Humanos, em 2002, que amplia os direitos expressos no 1º Programa Nacional e contempla os direitos da população negra, na medida em que reconhece as desigualdades raciais e estimula a adoção pelos estados e municípios de medidas que proporcionem a eliminação da discriminação por raça ou etnia, além da igualdade de oportunidades.
Em 2002 foi instituído, ainda, o Programa Nacional de Ações Afirmativas, normatizado através do Decreto Federal nº 4.228/2002 e sob a coordenação da Secretaria de Estado ligada aos Direitos Humanos. O mencionado Programa prevê o desenvolvimento de medidas afirmativas direcionadas aos afro-descendentes, às mulheres e às pessoas deficientes. O Programa Diversidade na Universidade (Lei nº 10.558/2002) foi lançado no mesmo ano, com a proposta de oportunizar o acesso ao ensino superior de grupos sociais desfavorecidos, como a população negra e indígena.
O Governo Lula, em seu primeiro mandato, criou a Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (Seppir) pressionado pelos Movimentos Negros, de acordo com a abordagem de Sales (2007). Esta Secretaria foi criada com a proposta de formular, coordenar e articular políticas públicas voltadas para o combate à discriminação, em função de raça ou etnia e a promoção da igualdade racial; conforme indicado na Lei nº 10.678, de 23 de maio de 2003. Feres; Daflon &
Campos (2012: 402) analisam que “A partir da criação de uma secretaria dedicada à promoção da igualdade racial, o movimento negro passou a participar da discussão e formulação de políticas públicas [...]”.
Lima25 (2010) identifica o início do Governo Lula, em 2003, como de relevantes mudanças que se expressaram na condução das políticas públicas de corte racial e na relação do Movimento Negro com o Estado. De acordo com a autora, o Governo Lula captou reflexos da Conferência de Durban e contribuiu para transformações na relação com o Movimento Negro, que, a partir de então, passou a ser um elemento importante envolvido no desenvolvimento de políticas públicas direcionadas à população negra. A mencionada autora destaca, ainda, a utilização do termo “igualdade racial” na proposição de ações governamentais como uma
“inflexão discursiva”, que impactou a configuração das políticas (2010: 82).
Durante o governo em questão foi aprovada a Lei Federal nº 10.639/200326. Esta lei define a obrigatoriedade do ensino sobre a História e a Cultura Afro- Brasileira nas instituições públicas e privadas de ensino fundamental e médio e altera a Lei nº 9.394/1996, de diretrizes e bases da educação nacional. O desenvolvimento deste aparato normativo explicita o reconhecimento da matriz africana como referência importante na formação histórica e cultural brasileira e valorização afro-brasileira. Os conhecimentos relativos à História da África e dos Africanos, a luta dos negros no Brasil, a cultura negra brasileira e as contribuições do povo negro na formação da sociedade nacional devem estar presentes em todo o currículo (BRASIL, 2003).
A obrigatoriedade do Ensino das Relações Étnico-Raciais, da História e Cultura Afro-Brasileira nas instituições de ensino públicas e particulares em território nacional representa uma ação afirmativa que envolve desafios, em especial, atrelados à generalização da política, à capacitação e adesão dos educadores para a transmissão do conteúdo em questão e à elaboração de material didático específico.
25 LIMA, Márcia. Desigualdades raciais e políticas públicas: ações afirmativas no governo Lula.
Novos Estudos, Cebrap, n.87, p.77-95, jul., 2010.
26 A Lei Federal nº 10.639/2003, em conjunto com a Lei Federal nº 11.645/2008, expressam a obrigatoriedade do ensino da História e cultura afro-brasileira e indígena, conteúdos a serem ministrados ensino fundamental e médio. Estas normatizações são exemplos de ações afirmativas que estimulam o respeito e a valorização da diversidade étnica.
O Governo de Luís Inácio Lula da Silva, de 2003 a 2010, oportunizou a ampliação de ações afirmativas, em especial, no sistema educacional superior brasileiro. Cabe ressaltar que o PROUNI e o FIES, programas abordados anteriormente, são exemplos de ações afirmativas no ensino superior. O PROUNI oferece bolsas de estudos integrais e parciais (50%) para estudantes em cursos de graduação em instituições de ensino privadas. O critério socioeconômico garante a elegibilidade dos beneficiários que devem atender a um desses requisitos abaixo27:
ter cursado o ensino médio completo em escola da rede pública;
ter cursado o ensino médio completo em escola da rede privada, na condição de bolsista integral da própria escola;
ter cursado o ensino médio parcialmente em escola da rede pública e parcialmente em escola da rede privada, na condição de bolsista integral da própria escola privada;
ser pessoa com deficiência;
ser professor da rede pública de ensino, no efetivo exercício do magistério da educação básica e integrando o quadro de pessoal permanente da instituição pública e concorrer a bolsas exclusivamente nos cursos de licenciatura.
Nesses casos não há requisitos de renda.
O PROUNI apresenta um processo seletivo, no qual, estudantes deficientes ou autodeclarados indígenas, pretos ou pardos podem optar por concorrer às bolsas destinadas às políticas de ações afirmativas. Lima (2010) aponta que as universidades privadas que participam deste programa reservam um quantitativo de bolsas aos estudantes cotistas, de acordo com a distribuição de pretos, pardos e indígenas indicada nas estatísticas divulgadas pelo IBGE.
O FIES (Programa de Financiamento Estudantil) é um programa do Ministério da Educação, criado em 1999, com a proposta de conceder financiamento a estudantes em cursos superiores presenciais de universidades privadas com avaliação positiva conferida pelo Ministério da Educação. Este programa também considera o critério racial associado à condição socioeconômica do candidato.
27 Extraído do site: <http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_content&id=202:como- funciona&Itemid=411>.
O mandato, em andamento, de Dilma Roussef marcou a consolidação das ações afirmativas, na esfera federal, ao definir como obrigatória a implementação de tais políticas em instituições federais de ensino superior (Feres Jr. et al., 2012).
Após quase dez anos de ações afirmativas no acesso à educação superior, além de diversificadas experiências e normatizações, a Lei nº 12.711/2012, é instituída, no Governo Dilma, e consolidada a política de reserva de vagas com critérios de renda, etnia e origem escolar no ingresso à universidade, em âmbito federal. A mencionada legislação define como obrigatória esta política para instituições de ensino superior e unidades federais de ensino médio técnico.
A referida legislação estabelece a reserva de 50% das vagas nos cursos de graduação nas universidades federais para alunos oriundos de escolas públicas.
Considerando este quantitativo, 50% deve ser preenchida, considerando o critério de baixos rendimentos e a proporção de pretos, pardos e indígenas na população da unidade da Federação onde se encontra a instituição, segundo os dados estatísticos oficiais.
Este regime tem validade também para as instituições federais de ensino médio técnico. O acompanhamento e avaliação desta medida cabem ao Ministério da Educação (MEC) e à Secretaria Especial de Políticas de Promoção da Igualdade Racial (SEPPIR), sendo considerada, ainda, a Fundação Nacional do Índio (FUNAI) (BRASIL, 2012).
Conforme anteriormente mencionado, as iniciativas governamentais relativas à democratização da educação, que se expressam através da adoção da política de reserva de vagas para negros, indígenas e alunos oriundos do ensino público são recentes e refletem o reconhecimento do cenário de disparidades, além das reivindicações de movimentos sociais.
O tema das ações afirmativas coloca, assim, em evidência a histórica estrutura de desigualdades no Brasil, que não uniformiza ou universaliza direitos, mantendo uma estrutura hierárquica desigual. Nesta estrutura os negros se posicionam entre os mais pobres e discriminados.
De acordo com a análise de Márcia Lima (2010: 88) “As políticas educacionais com recorte racial foram reivindicadas e são justificadas — como toda a agenda deste governo — como políticas de igualdade racial, mas com forte ênfase no reconhecimento.” Conforme aponta Nancy Fraser (2006), a dimensão do reconhecimento assume o lugar das demandas por redistribuição, nas mobilizações
políticas do século XX. Esta autora define que o reconhecimento diz respeito às injustiças culturais ou simbólicas e exige mudanças nessas esferas; a dimensão de redistribuição remete à injustiça econômica que impacta grupos como os raciais e aponta para transformações na estrutura política e econômica. Fraser (2006)28 enfatiza a importância das dimensões de reconhecimento e de distribuição nas lutas de gênero e de raça.
Observa-se, portanto, a tensão entre a necessidade de ampliação das garantias sociais universalizantes e as mobilizações que atendem grupos sociais específicas, que apontam para políticas de caráter focalizado. Netto (1996) atenta para a emergência de considerados “novos” movimentos sociais e a crise das formas de representação dos trabalhadores (sindicatos e partidos políticos), em tempos de transformações societárias contemporâneas.
A retração do Estado na esfera social e o incentivo à iniciativa privada, determinados pelo neoliberalismo, acarretam sérias consequências na organização das políticas públicas. A afirmação de princípios democráticos é, portanto, uma tarefa desafiadora, considerando esta conjuntura tão adversa. O Estado se isenta das responsabilidades sociais, promovendo cortes nos serviços públicos que se tornam ainda mais desorganizados e sucateados.
A questão social permanece sendo concebida como uma série de “problemas sociais” a serem enfrentados de forma isolada e desarticulada. Reproduz-se, assim, a concepção segmentada da questão social, a formulação e a implementação de políticas sociais setorializadas. Nesse contexto, as políticas sociais se configuraram enquanto medidas sociais compensatórias e não distributivas.
A concepção de universalidade, presente no discurso e nas práticas das políticas sociais passa por reconfigurações de caráter restritivo, de acordo com a análise de Pereira & Stein (2010). A lógica neoliberal contribuiu para a ênfase na seletividade e na focalização no desenvolvimento de políticas sociais. Estas autoras consideram que “[...] o princípio da universalidade, de conotação eminentemente pública, cidadã e igualitária/equânime, vem perdendo terreno para um discurso focalista neoliberal [...]” (2010: 107).
28 FRASER, Nancy. Da redistribuição ao reconhecimento? Dilemas da justiça numa era “pós- socialista”. Cadernos de Campo, São Paulo, v. 15, 2006.
As ações afirmativas assumem o caráter de políticas compensatórias e focalizadas. Estas medidas contribuem para minimizar os efeitos das condições historicamente desfavoráveis nas quais se encontram grupos específicos, como mulheres, negros e indígenas. Considerando as reconfigurações atuais que apresentam expressões, especialmente, sobre as políticas públicas sociais, a afirmação de garantias e direitos universais representa um desafio; na medida em que a tendência é atender às demandas sociais de forma segmentada.
2.4 As Ações Afirmativas na Educação Superior e a Implementação desta