governo de Luiz Inácio Lula da Silva (PT), quando foi recomendada a criação de uma comissão da verdade com o propósito de esclarecer as violações de direitos humanos por agentes do Estado em atos de repressão aos opositores. O nome proposto inicialmente para o colegiado era Comissão Nacional da Verdade e Justiça, mas o documento do PNDH-3 foi finalizado com a supressão do termo “justiça”.
Foi também em conferência internacional realizada em 2009, em São Paulo, como recorda Priscilla Hayner (2011), que familiares de vítimas da ditadura, autoridades do então governo Lula e também de governos anteriores discutiram a possibilidade de que uma comissão de âmbito nacional fosse implementada. Conforme Hayner, o Brasil não era um país que havia enterrado inteiramente seu passado. Isso porque, com recorrência, o assunto vinha à tona seja em ações da sociedade civil organizada, nos processos que tramitavam em comissões como a de Mortos e Desaparecidos e a de Anistia, seja no questionamento à Lei de Anistia de 1979, que ganhou maior repercussão a partir de 2009, quando uma Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (ADPF) passou a tramitar no Supremo Tribunal Federal (STF),42 resultando na manutenção da interpretação prevalecente da anistia estendida aos perpetradores.
A instituição da CNV, ainda que tardia, não pode ser considerada ato isolado, mas processo, que teve origem com as primeiras ações de transição. Conforme Alexandra Barahona de Brito (2013, p.235), “o processo de transição democrática no Brasil foi um dos mais longos na América Latina”, começando em 1974 com a distensão ainda no governo militar de Ernesto Geisel. A eleição do MDB por colégio eleitoral em 1985 e a promulgação da nova Constituição em 1988 também fazem parte do processo, classificado como transição negociada e pactuada, cujo ritmo e consequências foram conduzidos mais pelos militares do que pela sociedade civil.
“A continuação do poder militar, a natureza peculiar do processo de transição brasileiro e a Lei de Anistia de 1979 explicam em grande parte por que a justiça de transição brasileira demorou tanto a chegar” (BRITO, 2013, p.237). A avaliação é compartilhada pela
procedimentos objetivos e ágeis, de forma transparente, clara e em linguagem de fácil compreensão”.
(Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/lei/l12527.htm>. Acesso em: 12 abril de 2016).
42 Em 29 de abril de 2010, por sete votos contra dois, os ministros do Supremo Tribunal Federal (STF) decidiram arquivar a ação proposta pela Ordem dos Advogados do Brasil - OAB (Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental - ADPF 153), que questionava a abrangência da Lei de Anistia (Lei nº 6683/79). Apenas os ministros Ricardo Lewandowski e Carlos Ayres Britto votaram a favor do pleito da OAB de que a anistia não deve ser concedida a autores de crimes hediondos. Com o julgamento, o STF decidiu não alterar a lei e manter a anistia a autores dos chamados “crimes conexos”. Para mais informações:
<http://www.stf.jus.br/portal/cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=125515>.
advogada e integrante da CNV Rosa Cardoso, que me concedeu entrevista em 26 de fevereiro de 2014.
Relembrando os casos da Argentina, onde a população se revoltou contra os militares e houve uma ruptura abrupta, e do Chile, que viu a prisão do ditador Pinochet, Rosa Cardoso (2014) afirma que “o tipo de transição, passagem, ruptura que levou à democratização foi diferente nos mais diversos países” e que, no Brasil, ela foi pactuada entre as elites.
A transição aqui foi muito pactuada entre as elites militares e civis, com autoanistia dos militares. Era inviável falar de comissão da verdade naquele momento. Em primeiro lugar, por conta desse acordo e da entrega do governo ao [José] Sarney. Em segundo lugar, porque, com a crise econômica muito forte, e necessidade de muitos planos econômicos, a preocupação era com a sobrevivência. Esses dois fatos: caráter de conciliação de nossas elites, não permitindo que se questionasse o poder militar, e o quadro econômico que se sucedeu, de muita incerteza, não apresentavam momento propício para discutir uma comissão da verdade. (CARDOSO, 2014).
O jurista e também integrante da comissão, José Paulo Cavalcanti Filho, diz ser difícil precisar os motivos que levaram à peculiaridade da experiência brasileira, mas concorda com Rosa Cardoso ao afirmar que dois aspectos principais podem ser elencados.
Seriam duas teses possíveis. Uma, de que teria sido por conta de naturais resistências das pessoas mais comprometidas com a violência. Outra, de que as prioridades do país eram outras. Uma crise econômica devastadora. Um país por refazer. A luta pela mitigação de uma apartação socialmente injusta.Provavelmente [ocorreu] um pouco de cada. (CAVALCANTI FILHO, 2016).
Outro integrante da CNV, Cláudio Fonteles (2016) atribui a dificuldade de realizar mudanças drásticas, porém efetivas, e a tendência de aderir a pactos nos períodos de transição – mesmo que possam ser injustos – às características culturais dos políticos e também da sociedade. “É o jeitinho, as meias soluções.” Segundo ele, há uma construção social de que o brasileiro é capaz de resolver impasses sem se indispor com os grupos de poder. “É do caráter do brasileiro, de conseguir artifícios, ir empurrando com a barriga, ir fazendo esses compromissos, essas delongas. Nós não somos um povo que se caracteriza com uma assertiva concreta e imediata.” Além disso, ele avalia que o temor e a “insegurança em relação ao poder militar” representam outra dificuldade, já que as Forças Armadas, mesmo tendo perdido espaço nos governos democráticos, ainda conservam autoridade e poder de negociação política. Pedro Dallari, que foi o último coordenador da CNV, também pontuou em entrevista o caráter das transições brasileiras:
O Brasil tem uma tradição de transições controladas e demoradas. Desde a Independência. O primeiro chefe de Estado do Governo no Brasil era o príncipe herdeiro, o Dom Pedro. O Marechal Deodoro era marechal do Império e virou presidente da República. Getúlio Vargas era ministro do Washington Luiz e virou, fez a Revolução de [19]30. Até no golpe de 1964, as pessoas esquecem, mas quem indicou o vice do Castello Branco foi o Juscelino. O PSD, que foi o José Maria Alkmin. Ou seja: O primeiro governo [militar] teve apoio do PSD. É uma tradição brasileira. E, quando o Sarney assume a Presidência, ele que tinha sido o último presidente da antiga Arena, PSD, quer dizer, PDS, né!?43 Emblemático do que é a transição brasileira. Aquilo que se substituía permanece. E isso aconteceu no Brasil agora. Por que a Comissão da Verdade demora? Porque a transição foi lenta.
(DALLARI, 2015).
Conforme Brito (2013, p.237), por ter sido da Arena e próximo dos militares, o presidente José Sarney (PMDB), que governou entre 1985 e 1990, não tomou medida no sentido de “resolver a questão das violações dos direitos humanos”. Posteriormente, os governos de Collor (PRN) e Itamar Franco (PRN/sem partido) realizaram ações tímidas que consistiram basicamente na autorização da transferência dos registros policiais para os governos municipais e estaduais, o que facilitou a abertura de alguns arquivos. A gestão Collor chegou a prometer ajuda aos familiares de mortos e desaparecidos para localização dos corpos, mas tudo não passou de promessa44. Após o impeachment de Collor, familiares propuseram ao ministro da Justiça, Maurício Corrêa, que o Poder Executivo criasse uma comissão para investigar os desaparecimentos, mas a ideia não prosperou no governo Itamar (MEZAROBBA, 2003). Foi a partir do governo Fernando Henrique Cardoso (PSDB) que iniciativas em prol da justiça de transição começaram a ter mais impacto. Coincidência ou não, Fernando Henrique e seus dois sucessores – Lula e Dilma (ambos do PT) – foram vítimas da ditadura.
Os governos de FHC, que era intelectual de esquerda exilado na época da ditadura, e de Lula, que foi sindicalista e preso político, tiveram impacto nesse processo, como pode ser demonstrado no Quadro 1 (ver pág. 83), que indica alguns dos principais marcos da justiça de transição brasileira. Contudo, foi apenas no governo Dilma – cuja militância carrega histórico marcado pela tortura durante as prisões políticas – que finalmente o país pôde contar com as medidas que culminaram na aprovação da CNV paralelamente à Lei de Acesso à Informação.
De acordo com Félix Reátegui (2011), não apenas comissões da verdade, mas também tribunais de justiça nacionais e internacionais, programas de reparações de vítimas, iniciativas
43 Sarney presidiu a Arena, que se tornaria PDS, a partir de 1979, mas deixou o partido e se filiou ao PMDB em 1984.
44 Ainda que em âmbito local, a então prefeita de São Paulo, Luiza Erundina, tenha determinado a exumação de corpos localizados na vala de Perus (Cemitério Dom Bosco), parte desses restos mortais continua, até hoje, sem identificação.
de comemoração, instâncias de reconciliação e mecanismos de busca de desaparecidos são algumas manifestações concretas nas quais se articula a justiça transicional. Simultaneamente a elas, mobilizações sociais costumam ser realizadas para confrontar o passado violento.
O termo justiça de transição se fortalece no campo dos direitos humanos com o propósito de compreender, prevenir e remediar as violações provenientes principalmente de regimes autoritários e conflitos armados. Entendida como processo, a justiça de transição compreende esforços de construir e contar uma “verdade”, reconhecer oficialmente as violações e compensar os danos, bem como identificar e processar os violadores, eventualmente punindo-os. Desde a década de 1980, os países latino-americanos experimentam processos de transformação política que envolvem a transição de regimes autoritários para democráticos.
A justiça de transição pode ser entendida então, de modo simplificado, como os mecanismos adotados pelos governos para alcançar tal transformação. Cada país ao seu modo enfrenta não apenas o desafio de conquistar “uma transição efetiva em termos de institucionalidade política”, mas também de promover justiça frente às vítimas de violações (REÁTEGUI, 2011, p.36).
Mark Freeman (2006) ressalta que, assim como o tópico mais amplo dos direitos humanos, do qual faz parte, a justiça transicional é um campo multidisciplinar de estudo e prática que engloba aspectos do direito, das ciências políticas, da ética e das ciências sociais.
Assim, o campo surgiu como resultado de iniciativas globais, incluindo os eventos do pós- Segunda Guerra Mundial – que inaugurou grandes julgamentos de crimes de guerra, programas de reparação em massa e expurgos generalizados.
Mas foi após o fim da Guerra Fria que o conceito de justiça transicional passou a ser melhor delineado e praticado na tentativa de rever os atos passados a partir da teoria democrática. O maior desafio das sociedades que passam a adotar esse tipo de medida é definir a maneira como vão efetivá-la, já que, de um lado, estão os responsáveis pelos crimes, que desejam anistias que encubram seus atos, e, de outro, estão as vítimas, que desejam julgamento (GOLDSTONE, FREEMAN, 2006).
Assim, em uma guerra simbólica e discursiva, parcelas das sociedades transicionais que desejam o “apagamento” público dos abusos passados costumam usar o termo “revanche”
ou “vingança” para se referir ao desejo daqueles que lutam pelo trabalho de memória e justiça. Isso porque, como pondera Teles (2015), quando alguém é punido muito tempo depois da ocorrência dos fatos, pode restar a impressão de que a punição é um excesso ou algo que poderia ser perdoado. E é justamente essa concepção e o adiamento da justiça que
fazem “germinar a ideia de uma vingança ruminada, vinda de quem se considera injustiçado”
(TELES, 2015, p.106). Quando o estado democrático reconhece as injustiças praticadas e se compromete com a reparação, mas se limita à política do silêncio, o que faz é estimular o ressentimento. Ressentimento que surge não da ação repressiva do estado ditatorial, mas das promessas por vezes inalcançáveis das democracias.
Não se trata de revanche ou vingança: trata-se de justiça, de Justiça de Transição;
trata-se do fato de não ser possível simplesmente esquecer o que ficou para trás e olhar para a frente, pois o esquecido do passado, o passado recalcado, sempre ameaça com a sombra do seu retorno. A alternativa única que resta diante disso, por paradoxal que seja, é exatamente o contrário: olhar para trás é seguir em frente (OLIVEIRA/ GOMES, 2015, p.194).
E é a partir do desafio travado entre conviver com o passado traumático em um presente democrático que a justiça de transição se coloca como possibilidade para se construir novas alternativas ao enfrentamento de questões que tocam diretamente nos grupos de poder que sustentaram os regimes autoritários.
É tentador, nesse contexto, esquecer o passado em favor da construção de um futuro novo e melhor. É a linha de menor resistência. É também uma receita para o desastre futuro. Onde há um passado de violações de direitos humanos ignorado e as vítimas são esquecidas, existe um câncer de tal sociedade que permanece dormente e disponível para uso ou abuso por um ou outro déspota, o líder nacionalista futuro.
(GOLDSTONE, 2006, p.xi, tradução nossa).
Entre a tentação do silenciamento e apagamento públicos das violações e a punição extrema dos violadores nos bancos dos tribunais, as comissões da verdade surgem, no entendimento de Goldstone (2006), como via alternativa. Seria a solução viável entre a amnésia nacional e os processos criminais.
A partir dos critérios e conceitos expostos, na tentativa de compreender as particularidades do caso brasileiro, elenco a seguir, no Quadro 1, os eventos políticos nacionais que podem ser destacados como essenciais para o processo de justiça de transição.
Quadro 1 – Marcos da justiça de transição brasileira 1979 – 1985 Lei de Anistia
Campanha “Diretas Já”
Projeto “Brasil: nunca mais”
1986 – 2008
Constituição de 1988
Lei 9.140/95 e Comissão Especial sobre Mortos e Desaparecidos Políticos
Lei 10.559/02 e Comissão de Anistia
2009 – 2014 3º Programa Nacional de Direitos Humanos
Lei de Acesso à Informação
Comissão Nacional da Verdade Fonte: Elaborado pela autora
Distribuído em três fases, o processo que se inicia ainda durante a ditadura, com a distensão lenta, estimulada e controlada do governo Geisel, teve como primeiro marco identificado a tão questionada Lei de Anistia de 1979, sancionada no governo Figueiredo.
Implementada como fruto de acordo para se atingir a almejada reconciliação, seu texto acabou por permitir a autoanistia – já que os setores responsáveis pelas violações em nome do Estado
“perdoaram” a si e aos seus antes mesmo de serem julgados ou colaborarem com o estabelecimento da “verdade”. Assim o processo de anistia contribuiu para nossa justiça de transição às avessas, que começou com medidas de perdão e, em seguida, de reparação antes que o exercício de memória e esclarecimento dos fatos fosse desenvolvido.
A falta de vontade política dos Três Poderes em rediscutir tal lei – e a dificuldade da sociedade brasileira em compreender o quanto sua aprovação e manutenção a partir de leitura controversa do termo “crimes conexos” contribuem para dificultar a justiça de transição – sugere a possibilidade de se aplicar o conceito de “memória manipulada”, discutido no Capítulo 2. Instrumentalizado nas relações de poder, o “esquecimento” defendido pelo Estado a partir da Lei de Anistia pode ter sido necessário no momento de aprovação da norma, mas, com o passar do tempo, revela traços de, como nomeia Atencio (2014), uma reconciliação imposta por meio de esquecimento institucionalizado.
“Mesmo que as pessoas não saibam de fato o que é a Lei de Anistia, criou-se, desde aquela época, e ficou na cultura, a ideia de que os dois lados se perdoaram. Só que os militares não tinham nada que perdoar os militantes dos direitos humanos”, assevera a psicanalista e integrante da CNV Maria Rita Kehl (2016). Segundo ela, os militantes só concordaram com esse tipo de anistia porque não havia outra alternativa.
Edson Teles (2005) considera que um dos aspectos mais injustos da anistia brasileira foi ter sido interpretada como impunidade total e prévia dos crimes contra a humanidade, pois criou no imaginário social a versão do consenso: todos foram anistiados. A força do movimento pela anistia, que criou um contradiscurso ao defender a liberdade dos perseguidos, mas também ao exigir que se apurassem as práticas do Estado, não foi suficiente para convencer os militares de que perdoar a partir da tentativa de “apagamento” da memória não traria apaziguamento. A proposta do governo evidenciou o “discurso monológico” que privilegiava o silêncio diante de versões dissonantes.
Mas como é na adversidade que muitas vezes se encontram caminhos, foi a Lei da Anistia que propiciou a possibilidade de se “avançar um pouco em um terreno minado pela dúvida, por informações desencontradas e, por que não dizer, pela má-fé deliberada”
(MEZAROBBA, 2003). Isso porque foi a partir da lei que advogados puderam ter acesso aos
arquivos do Superior Tribunal Militar (STM) para elaborar petições de anistia e surgiu a ideia de vasculhar os arquivos e realizar fotocópias dos processos, ação que contou com apoio do reverendo Jaime Wright e do então arcebispo de São Paulo, Dom Evaristo Arns, culminando, em 1985, na publicação da obra Brasil: Nunca mais45 (ARNS, 1985). “A obra, que rapidamente chegaria a 20 edições e entraria para a lista das mais vendidas em toda a história do país, trata do sistema repressivo, da subversão do direito e das diferentes formas de tortura a que os presos políticos eram submetidos” (MEZAROBBA, 2003). Ainda que as revelações do livro possam ter chocado o país ao mostrar as práticas de tortura e promover cobranças por novas políticas, a anistia – da forma em que foi implementada – compromete, até hoje, a necessidade e o “dever de memória”, ao impedir que, mesmo após processos de memória e verdade, a justiça se concretize.
Na segunda fase da transição, o primeiro ato de destaque é a instituição da Assembleia Nacional Constituinte, já que a elaboração de uma nova Carta Magna é de fundamental importância para o ordenamento político e jurídico e, consequentemente, para a continuidade da justiça de transição, que, como já dito, desenvolve-se de maneira singular no Brasil, ao promover primeiramente ações de anistia e compensação e apenas a posteriori iniciativas de “memória e verdade”.
O trabalho da Comissão da Verdade faz parte de um processo de justiça de transição que se instalou no Brasil de forma atípica. Provavelmente, essa questão da verdade deveria ter estado muito mais próxima do fim da ditadura. E depois de se levantar essa questão da verdade se trabalhar na questão de reparações, reparações materiais, mas também simbólicas (CARDOSO, 2014).
Dez anos após o fim da ditadura, a Lei 9.140/9546, que subsidiou a criação da Comissão Especial sobre Mortos e Desaparecidos Políticos (CEMDP), é outro marco que identifico no que nomeio de segunda fase da justiça de transição. Ela surge em decorrência de pressão política feita pelos familiares de vítimas e pela repercussão do trabalho que vinha sendo realizado pelo então deputado federal Nilmário Miranda (PT), responsável pela criação da Comissão de Representação Externa de Busca dos Desaparecidos, que auxiliava as famílias
45 A obra Brasil: nunca mais foi elaborada em sigilo pela Arquidiocese de São Paulo, a partir das cópias dos processos arquivados no STM, e se transformou no primeiro documento de acesso público que sistematizou as denúncias de violações dos direitos humanos referentes à ditadura (ARNS, 1985). A divulgação de
informações até então desconhecidas contidas em centenas de processos aos quais a equipe teve acesso chocou o país por ser a primeira vez que denúncias daquele porte extraídas de documentos oficiais chegavam ao grande público.
46 A lei reconheceu como mortas pessoas que, em razão de atos políticos entre 1971 e 1979, encontravam-se desaparecidas, normatizou os pedidos de indenização e autorizou a criação da CEMDP. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9140compilada.htm>. Acesso em: 15 maio 2016.
a obter informações sobre o desaparecimento de familiares durante a ditadura. Apesar do significativo avanço representado por essas medidas, as dificuldades institucionais encontradas indicam que constrangimentos políticos impediram maior efetividade.
Antes mesmo do período eleitoral de 1994, a Comissão de Familiares de Mortos e Desaparecidos e o Grupo Tortura Nunca Mais divulgaram documento com proposta de reconhecimento da responsabilidade do Estado e criação de uma comissão de investigação. A chapa de FHC assinou o termo se comprometendo com a demanda e, ao vencer as eleições e assumir o governo, logo recebeu do presidente da recém-criada Comissão de Direitos Humanos da Câmara, Nilmário Miranda, a reivindicação. O ministro da Justiça, Nelson Jobim, e o chefe de gabinete, José Gregori, foram os responsáveis por articular internamente a proposta do governo. Enquanto a pressão crescia com a vinda ao Brasil de Pierre Sané, representante da Anistia Internacional, que fez duras críticas ao país, e com a denúncia pelo jornal The Guardian de que o coronel Armando Avólio Filho, considerado ex-torturador, ocupava cargo de adido militar na Embaixada do Brasil em Londres, a lei era elaborada no contexto do Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH), desenvolvido pelo Núcleo de Estudos da Violência da Universidade de São Paulo (MEZAROBBA, 2003).
Mas as propostas do governo não passariam sem a resistência das Forças Armadas.
Um capitão da reserva do Exército e deputado federal pelo PPR prometia colocar entraves às medidas. Ele era Jair Bolsonaro, que futuramente se tornaria o maior crítico da Comissão Nacional da Verdade. Ao perceber as articulações para a proposta de reparação financeira às vítimas de oposição à ditadura, Bolsonaro queria estender o benefício aos familiares de militares mortos.
Em meio às pressões externas e internas, o projeto de lei enviado por FHC ao Congresso não contemplava a apuração das circunstâncias de desaparecimento e morte dos perseguidos políticos, desagradando os ativistas dos direitos humanos. Costurado com cautela entre Executivo e Legislativo, o projeto tramitou em regime de urgência e sem possibilidade de emendas, evitando que qualquer ação por parte dos familiares ou até mesmo de opositores pudesse modificá-lo. Ao tomar essa atitude, por um lado, o Estado reconhecia sua responsabilidade e, por outro, adiava as ações de “memória e verdade” que poderiam complementar a justiça de transição.
Já no “apagar das luzes” daquele ano de 1995, houve a aprovação da Lei 9.140 (também conhecida como Lei dos Desaparecidos), que reconheceu como mortos 136 desaparecidos políticos, tratou das indenizações e da criação da CEMDP. Como bem postula