verificada no Brasil, a contribuição de melhoria tem como limite o custo total da obra que resultou em valorização imobiliária, devendo esta ser comprovada e utilizada como limite individual para cada um dos que foram beneficiados com a obra e a valorização dela decorrente.
Pelo critério da finalidade, os tributos se classificam em: fiscais ou extrafiscais.217 Fiscais são os que têm por finalidade arrecadar recursos financeiros. Para Hugo Brito Machado,218 o tributo é fiscal “quando seu principal objetivo é a arrecadação de recursos financeiros para o Estado”. Extrafiscais são aqueles que atendem a fins outros que não a arrecadação, e sim, em regra, à correção de situações sociais indesejadas e à condução da economia, estimulando ou desestimulando certas atividades.
Verificado o conceito de tributo e suas principais características e espécies, é importante analisar a vinculação do sistema tributário com o meio ambiente.
Ressaltando a importância do poder de tributar pelo Estado e a essencialidade de sua disciplinação e contenção para os contribuintes, Coelho220 comenta:
O poder de tributar, modernamente, é campo predileto de labor constituinte.
A uma, porque o exercício da tributação é fundamental aos interesses do Estado, tanto para auferir as receitas necessárias à realização de seus fins, sempre crescentes, quanto para utilizar o tributo como instrumento extrafiscal, técnica em que o Estado intervencionista é pródigo. A duas, porque tamanho poder há de ser disciplinado e contido em prol da segurança dos cidadãos.
Para prevenir e combater a poluição e para proteger o equilíbrio ecológico consagrado constitucionalmente, o tributo aparece como um importante instrumento estatal, já que pode proporcionar ao Estado recursos para agir, por meio da tributação fiscal, estimular condutas não poluidoras e desestimular as poluidoras, por meio da tributação extrafiscal.
Neste sentido Oliveira221 ensina:
O sistema tributário pode atuar complementarmente ao sistema administrativo de licenças ambientais, que é indispensável à prevenção a ao combate à poluição; também se revela útil na preservação dos recursos ambientais, adequando-se as específices tributárias à tributação ambiental.
É que, mesclando o sentido impositivo (fiscal) e seletivo (extrafiscal) do princípio ambiental do poluidor pagador, a lei tributária tem condições de proceder a um discriem legítimo entre poluidores e não poluidores, de forma a ‘premiar’ estes últimos, que, satisfazendo o espírito constitucional, orientado para a promoção do equilíbrio ecológico (art. 225, CF/88), colaboram para a preservação ambiental. Idealmente, o diferencial de carga tributária simbolizará o reconhecimento estatal da relevância ou irrelevância ambiental das decisões pessoais, profissionais ou empresariais dos administrados enquanto contribuintes.
220 COELHO, Sacha Calmon Navarro. Curso de Direito Tributário Brasileiro. 6. ed. Rio de Janeiro:
Forense, 2001, p. 37.
221 OLIVEIRA, José Marcos Domingues de. Direito Tributário e Meio Ambiente: proporcionalidade, tipicidade aberta, afetação da receita. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p. 26-28.
A tributação ambiental caracteriza-se por sua natureza regulatória ou extrafiscal, instrumento de política ambiental, indutora de comportamentos ambientais relevantes.
Segundo Bottallo222:
A extrafiscalidade é fenômeno consistente na utilização de instrumentos tributários, não para fins fiscais, não para fins arrecadatórios, mas para fins comportamentais. Como todos sabemos, num País como o nosso, que tem valores constitucionais extremamente claros no sentido de prestigiar a chamada economia de mercado, os instrumentos tributários são poderosos meios de que o estado dispõe para intervir na atividade econômica, para condicionar comportamentos econômicos. A economia de mercado, a princípio, não se afeiçoa a regras proibitivas, a regras imperativas, mas ela se afeiçoa, sim, a regras de indução, de condução de comportamentos. E, dentro deste contexto indutivo de que o Estado deve valer-se para fazer com que os agentes econômicos privados se orientem para atender fins que ele próprio estabelece, o tributo aparece como figura de grande importância.
Fica fácil notar que a utilização do sistema tributário para a proteção do meio ambiente perpassa a questão da extrafiscalidade, quer dizer, pelo emprego do tributo para fins distintos do arrecadatório, incitando condutas não poluidoras e desestimulando as poluidoras. Tal pensamento está nitidamente conectado ao que, na economia, foi desenvolvido por Arthur C. Pigou.
Convém ressalvar que a tributação ambiental também pode passar pelo campo da fiscalidade, com vistas à obtenção de receitas para serem aplicadas em ações que promovam a defesa do meio ambiente.
Em verdade o princípio do poluidor-pagador apresenta duas facetas: no sentido impositivo, adequa-se à tributação com finalidade fiscal, denotando “o dever estatal de cobrar do poluidor (no caso, tributar) contribuições públicas, de forma a fazê-lo arcar com o custo dos serviços públicos gerais ou específicos necessários à preservação e recuperação ambientais ou à fiscalização e ao monitoramento ambientais”223, no sentido seletivo, impõe ao Poder Público a
222 BOTTALLO, Eduardo. Lições de Direito Público. São Paulo: Dialética, 2003, p. 70.
223 OLIVEIRA, José Marcos Domingues de. Direito Tributário e Meio Ambiente: proporcionalidade, tipicidade aberta, afetação da receita. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 1999, p. 26-28.
graduação da tributação, de maneira a incentivar atividades, processos produtivos ou consumos “ecologicamente corretos”, desestimulando o uso de tecnologias defasadas, a produção e o consumo de bens “ecologicamente incorretos”. É aqui que se percebe o campo da tributação extrafiscal.224
Conforme Oliveira225:
Entre os meios de prevenção e combate à poluição, o tributo surge como instrumento eficiente tanto para proporcionar ao Estado recursos para agir (tributação fiscal), como fundamentalmente para estimular condutas não poluidoras e desestimular as poluidoras (tributação extrafiscal).
Observam-se duas finalidades na tributação ambiental: fiscal, redistributiva; e extrafiscal. A primeira visa à obtenção de receitas que se aplicarão a ações voltadas à defesa do meio ambiente. A segunda objetiva induzir comportamentos que, na visão do Poder Público, sejam ambientalmente desejáveis ou de menor potencial ofensivo ao meio ambiente.
Ocorre que, como o objeto desta pesquisa cinge-se à matéria da extrafiscalidade, dar-se-á ênfase a esse assunto específico.