Em virtude da ocorrência do ato ilícito, preleciona Stoco94 que:
Para que haja ato ilícito, necessária se faz a conjugação dos seguintes fatores: a violação da ordem jurídica; a imputabilidade; a penetração na esfera de outrem. Desse modo, deve haver um comportamento do agente, positivo (ação) ou negativo (omissão), que, desrespeitando a ordem jurídica, cause prejuízo a outrem, pela ofensa a bem ou a direito deste. Esse comportamento gera, para o autor, a responsabilidade civil.
A responsabilidade civil depende da conduta humana contrária com o ordenamento jurídico. A ação ou omissão constitui, tal como crime, sendo o primeiro momento da responsabilidade.
Após a abordagem sobre a responsabilidade ambiental, passa-se a discorrer sobre a extensão da responsabilidade e aplicação da Lei de Improbidade Administrativa.
Não há responsabilidade sem prejuízo. Logo, o prejuízo ou dano é antecedente e causa direta da responsabilidade. Em nenhum caso, a responsabilidade da pessoa física ou jurídica pode prescindir do evento danoso.
O Poder Público deve sempre atuar em conformidade com a norma, e esta é integrada por regras e princípios, o que permite em dizer que a imperatividade destes elementos, cada qual em seu grau de determinabilidade, haverá de ser observada pelo agente”.
Continuando com o conceito do mesmo autor:
Além da função normativa, a concreção da regra, delineada e limitada pelos princípios, terminará por indicar a otimização, e conseqüente correção, do comportamento do agente público. Em uma palavra, sua probidade.
Os princípios exercem de maneira fundamental no ordenamento jurídico, deles partem toda uma evolução para que o bem jurídico seja amparado legalmente, bem como obedece a uma hierarquia, determinada pelos princípios constitucionais.
O que desde logo cumpre a observar, o agente público tem por seus atos praticados delimitados no ordenamento jurídico, sendo necessário que venha a ser observado os princípios limitando seus poderes emitidos pelo Estado.
Para melhor entender sobre o tema da improbidade vejamos os conceitos sobre a administração pública, na visão dos princípios que o rege.
3.3.1 Conceito de Administração Pública.
Traz o artigo 37, caput96, da Constituição Federal os princípios que deverão ser obedecidos pela Administração Pública, e no seu § 4º o fundamento para a improbidade administrativa. Assim preceitua o que segue:
Art. 37. A administração pública direita e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, [...]
96 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil, promulgada em 05 de outubro de 1988. Disponível em <http//www.planalto.gov.br/ legislação>. Acesso em: 11 mar. 2006.
§ 4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
Para Meirelles97 entende que “em sentido lato administrar é gerir interesses, segundo a lei, a moral, e a finalidade dos bens entregues à guarda e conservação alheias”.
Preleciona agora Meirelles98 sobre o conceito de Administração Pública:
Em sentido formal, é o conjunto de órgãos instituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral;
em acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da coletividade.
A Administração é todo o aparelhamento do Estado posto à disposição para a realização de serviços, tendo por fim a satisfação das necessidades e em harmonia com as expectativas da coletividade.
Observa-se que a participação popular em matéria ambiental está prevista no art. 225, “caput”, da Constituição Federal, que impôs igualmente à coletividade e ao Poder Público o dever de defender e preservar o meio ambiente para as presentes e futuras gerações.
Em decorrência desse fato, a participação direta da sociedade é de suma importância na administração da qualidade ambiental realizada pelo Estado.
Para Medauar99 o conceito de Administração Pública é visto por dois ângulos: o funcional e o organizacional, a seguir verão o conceito de cada um deles:
97 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. p. 84.
98 MEIRELLES, Hely Lopes. Idem, ibidem. p. 64.
No aspecto funcional, significa um conjunto de atividades do Estado que auxiliam as instituições políticas de cúpula no exercício de funções de governo, que organizam a realização das finalidades públicas postas por tais instituições e que produzem serviços, bens e utilidades para a população.
E sob o ângulo organizacional, Administração Pública representa o conjunto de órgãos e entes estatais que produzem serviços, bens e utilidades para a população, coadjuvando as instituições políticas de cúpula no exercício das funções de governo.
Portanto, cabe à Administração Pública Ambiental a função de desenvolver políticas ambientais e reprimir as atividades danosas ao meio ambiente.
É importante considerar Bello Filho100 em decorrência do texto afirma: “a conduta do administrador público ambiental manifesta-se através dos atos administrativos ambientais, que são apenas uma modalidade de atos administrativos genericamente concebidos”.
Para melhor entendimento podemos afirmar que Poder Público é o promotor da defesa do meio ambiente na sociedade, tem o dever constitucional de zelar, em muitas circunstâncias, é o responsável direto e indireto pela degradação do ambiente.
A responsabilidade vem em casos quando se omite no dever do Poder Público de fiscalizar as atividades causadoras de danos ambientais e de adotar medidas administrativas imprescindíveis à preservação da qualidade ambiental.
Oliveira101 discorre sobre a responsabilidade subsidiaria do Estado:
99 MEDAUAR, Odete. Direito administrativo moderno. p. 44.
100 BELLO FILHO, Ney de Barros. Aplicabilidade da lei de improbidade administrativa à atuação da administração ambiental brasileira. In Revista de Direito Ambiental. p. 60.
101 OLIVERIA, Odília Ferreira da Luz. Intervenção do Estado na Economia e Responsabilidade pelas atividades Industriais Insalubres e Perigosas. Revista de Direito Público, São Paulo, vols.
59/60, p. 188, jul/set/1984.
haverá, porém,responsabilidade exclusiva do Estado, mesmo no caso em que faculta licitamente o exercício de atividades privadas perigosas ou insalubres com fundamento no interesse público, quando a entidade estatal competente deixar de impor medidas de segurança, como a instalação de equipamentos antipoluentes.
Isso porque a utilidade representada por tais atividades não se autoriza a que se prescinda de medidas destinadas a abrandar os efeitos danosos ou a excluí-los de todo, quando possível. A omissão do Estado aparece, então, como a causa direta do dano e constitui ato ilícito.
A responsabilidade por omissão da administração pública é uma responsabilidade indireta, e dessa forma Mirra102 afirma:
O Poder Público, notadamente a Administração, deixa de agir, omite-se no cumprimento do seu dever de adotar as medidas necessárias à proteção de bens e recursos ambientais, causando com isso diretamente danos ao meio ambiente ou permitindo que degradações ambientais se concretizem.
Pode-se classificar os agentes administrativos em: Agentes Políticos, Servidores Públicos e Servidores Particulares, já largamente conceituados em no capitulo anterior.
Conclui Bello Filho103 ao dizer que a “administração pública brasileira possui agentes públicos das três categorias, e que quaisquer deles realizam a administração ambiental do país”.