internacional e de organização industrial. O segundo, cuja aplicação é particularmente relevante para o caso brasileiro, refere-se às relações entre estabilização econômica, retomada do crescimento e abertura comercial.
Na área de economia internacional, a suposição de concorrência perfeita e de imobilidade internacional de fatores de produção resulta na conclusão de que a distribuição dos ganhos do comércio e o incremento do bem-estar vigente nas nações envolvidas são eqüitativos. Este resultado e a suposição de que
"a concorrência (...) elimina qualquer diferença significativa entre aquilo que qualidades equivalentes de trabalho e capital podem ganhar em setores distintos" (Krugman, 1986), de modo que
"todas as indústrias são igualmente lucrativas, sendo o lucro o retorno normal desses fatores escassos tais como capacidade gerencial e espírito empreendedor" (Grossman, 1986), levariam à conclusão de que a estrutura industrial de um país seria um fator irrelevante para seu crescimento econômico. Assim, conforme aponta Prestowitz (1991), um corolário importante da escola do laissez-faire é o de que o tipo de mercadoria produzida localmente não seria uma questão importante para o seu desenvolvimento econômico. Enunciando de maneira mais simples, o que se sustenta é que não existiria diferença entre fabricar cem dólares de computer chips e cem dólares de potato chips7; cem dólares são cem dólares. Portanto, não caberia promover, através de instrumentos governamentais, qualquer alteração na alocação de recursos promovida pelo mercado, em favor de determinado segmento produtivo.
Já nos estudos de organização industrial, a filiação ao paradigma da concorrência perfeita estabelece uma relação direta entre concentração de mercado e eficiência alocativa. Tomando a estrutura de mercado como uma variável exógena, quanto mais próximo da concorrência perfeita fosse uma determinada indústria,
7 Prestowitz (1991), embora não confirme a procedência da informação, atribui a formulação deste trocadilho a assessores econômicos do ex-presidente G.Bush, durante reunião em que defendiam o livre comércio como melhor política exterior para os Estados Unidos.
maior seria sua eficiência no uso dos recursos disponíveis. A primeira conseqüência normativa desta concepção seria sugerir que caberia ao Estado coibir, através de legislação específica, a existência de estruturas de mercado distintas da ideal, a exemplo de configurações industriais cartelizadas, bem como impedir a vigência de empecilhos à troca voluntária de mercadorias, outro requisito importante para que ocorra uma alocação ótima de recursos.
A supressão da hipótese de concorrência perfeita dos modelos explicativos do comércio internacional e da economia industrial implica significativas modificações nos resultados anteriormente descritos. Em um mundo em que as economias de escala estáticas e dinâmicas (associadas a efeitos cumulativos do aprendizado), a diferenciação de produto e as inovações tecnológicas não são apenas "variáveis exógenas", parâmetros da formalização de um modelo de equilíbrio geral, os ganhos do comércio internacional seriam distribuídos de forma desigual, a estrutura industrial seria uma variável-chave para o crescimento econômico e a eficiência alocativa não se encontraria mais diretamente relacionada à atomicidade do mercado.
A nova teoria do comércio internacional sustenta que, além da dotação relativa de fatores de produção, o padrão de comércio entre países seria determinado pela possibilidade de diferenciação de produtos e pela ocorrência de retornos crescentes de escala no âmbito da firma. Assim, "o comércio parece refletir vantagens temporárias ou arbitrárias, decorrentes da obtenção de economias de escala ou de liderança em corridas tecnológicas" (Krugman, 1986). "Este tipo de modelo, obviamente, implica uma visão do comércio em que as vantagens comparativas determinam as especializações em termos agregado, setorial e internacional mas as economias de escala provocam especialização ao nível de produtos individuais. Ou, para usar uma terminologia que se tornou amplamente aceita, podemos ter uma visão baseada no teorema de Heckscher-Ohlin da especialização intersetorial mas
uma visão fundamentada em economias de escala para o comércio intra-industrial" (Helpman & Krugman, 1985)8.
Subjacente à idéia de que economias de escala e de aprendizado, diferenciação de produto e progresso técnico são fatores decisivos para explicar o comércio internacional, está a concepção de que mudanças na alocação de recursos da economia em favor de determinadas indústrias podem provocar importantes incrementos no bem-estar de um país. Em linguagem simplificada, conforme Prestowitz (1991), "a doutrina ortodoxa é elegante em seu desenho e nobre em sua crença. Ela pode ser quantificada e modelada, e sua visão acerca de possibilidade de consensos e cooperação internacionais é idealista. Infelizmente ela é baseada em premissas falsas, sendo a primeira e mais importante delas, a de que aquilo que nós fabricamos não importa. Realmente importa - profundamente". Considerando a existência de estruturas de mercado imperfeitas ou oligopolísticas e "o papel importante agora concedido às economias de escala, às vantagens associadas ao aprendizado e às inovações como determinantes do padrão de comércio, é mais adequado supor que as "rendas extraordinárias"9 não serão eliminadas - isto é, que o capital e o trabalho, às vezes, ganharão remunerações maiores em certas indústrias que em outras". Seriam, portanto, indústrias "estratégicas", aquelas que
"na margem são mais rentáveis que outras (...) onde o trabalho e o capital podem, ambos, obter uma remuneração maior que em qualquer uso alternativo" (Krugman, 1986).
Apesar de concluir que os ganhos associados ao comércio são superiores aos previstos pela teoria convencional, a consideração do efeito dos retornos crescentes de escalas implica também a conclusão de que a distribuição desses ganhos não ocorreria, necessariamente, de forma eqüitativa. "Em um mundo que se desvia
8 Para uma revisão dos aspectos positivos da nova teoria do comércio internacional (strategic trade theory) ver, por exemplo, Helpman & Krugman (1985) e também Helpman (1984).
9 O termo "renda extraordinária" está sendo aplicado em seu sentido econômico e significa uma remuneração de um fator de produção superior ao que se poderia obter a partir de seu uso de maneira alternativa. Pode significar tanto uma taxa de lucro de uma determinada indústria superior à vigente em outros setores de risco equivalente quanto salários maiores em uma determinada indústria com relação aos que prevalecem em outros segmentos produtivos que utilizem mão-de-obra de qualificação idêntica.
das normas de concorrência perfeita/retornos constantes da teoria tradicional (...) as imperfeições de mercado criam, simultaneamente, o risco de que uma nação não apenas fracasse em apropriar os ganhos potenciais associados ao livre comércio, mas também incorra, de fatos, em perdas" (Krugman, 1986). "Apesar dos ganhos do comércio serem expandidos significativamente, a distribuição desses ganhos entre os países não é muito nítida (...) Com retornos crescentes torna-se teoricamente possível, para um país, perder com o comércio, enquanto o outro (ou outros) se apropria(m) de todos os ganhos" (Brander, 1987).
Respeitadas certas condições, as hipóteses de retornos crescentes e de concorrência imperfeita no comércio internacional tornam possível pleitear a intervenção governamental segundo critérios de bem estar econômico. "Em indústrias concentradas, a política de comércio exterior pode assumir um papel ativo na promoção dos interesses das firmas domésticas em detrimento de seus concorrentes estrangeiros" (Krugman, 1986). "A chave para um país captar esses ganhos é a promoção dos segmentos que operem com retornos crescentes de escala. E esta é uma condição suficientemente forte. Há ainda uma implicação de política:
governos nacionais teriam condição de melhorar o bem estar local, através de uma intervenção que garantisse a operação, no país, de boa parte das indústrias que operam com retornos crescentes"
(Brander, 1987). "Em decorrência, seria possível para as firmas obter lucros superiores à taxa de retorno que vigora em indústrias puramente competitivas. A política comercial constitui instrumento para um país se apropriar da maior parte possível dos ganhos do comércio internacional. De fato, a política comercial de outros países os habilita a capturar retornos que, de outro modo, seriam dos Estados Unidos, da mesma forma que a política comercial norte-americana capacita o país a se apropriar de ganhos que seriam obtidos por terceiros." (Brander, 1986).
Os limites e as possibilidades de promoção industrial associados à nova teoria do comércio internacional serão
discutidos no terceiro item10. Até o presente, importa acrescentar que, não apenas porque existem determinadas indústrias cuja participação no comércio internacional pode gerar ganhos para uma economia em detrimento de outras, mas também porque alguns setores experimentam um crescimento da produtividade mais acelerado que outros, estabelecer políticas para otimizar a estrutura da economia favorecendo tais segmentos pode ser muito importante quando se considera a capacidade de um país gerar riqueza a longo prazo.
Enquanto a nova teoria do comércio internacional oferece uma certa racionalidade para a interferência sobre a alocação de recursos na economia, a teoria dos mercados contestáveis11 sugere indícios de que este tipo de intervenção deveria ocorrer sob a forma de promoção de exportações12.
Uma das principais conseqüências da teoria dos mercados contestáveis é a de que a estrutura industrial passaria a ser compreendida como um resultado endógeno da interação das características das técnicas de produção e as dimensões do mercado. Uma configuração de mercado (i.e., o número, o tamanho das firmas e suas pautas de produção) seria ótima quando permitisse a exploração total das economias (de escala ou de escopo) associadas ao processo produtivo. Configurações industriais em que vigorem preços tais que seja impossível, para qualquer firma nova, entrar neste mercado auferindo lucros, são classificadas como sustentÆveis. Estruturas sustentáveis apresentam graus de contestabilidade diferentes em função da natureza e do nível das barreiras à entrada, principalmente os sunk-costs, vigentes na indústria. Estruturas sustentáveis e perfeitamente contestáveis impossibilitam a extração de rendas
10 Para uma revisão das implicações de política de comércio exterior abertas pela nova teoria de comércio ver, por exemplo, Krugman (1986) ou ainda Helpman & Krugman (1989).
11 Para uma revisão da teoria dos mercados contestáveis ver, por exemplo, Baumol, Panzar & Willig (1982).
12 A possibilidade de utilizar a teoria dos mercados contestáveis na fundamentação da defesa de políticas de promoção de exportações está explorada em Araújo Jr. (1992).
monopolísticas, constituindo um caso análogo ao da concorrência perfeita, examinado pela teoria econômica convencional.
No mundo real, contudo, as estruturas econômicas perfeitamente contestáveis são escassas, sendo mais comuns situações em que prevalecem "diferentes graus de contestabilidade". Nestes casos, uma configuração industrial seria tão mais eficiente quanto sua constituição independesse de arranjos extra-mercantis. A idéia é que mesmo em setores em que prevaleçam determinadas barreiras à entrada, como as naturais ou as vinculadas à disponibilidade da tecnologia, a ameaça potencial de novos fornecedores exige dos participantes eficiência alocativa expressa na oferta de produtos com preços e qualidades que impeçam o acesso de terceiros. Neste sentido, a teoria dos mercados contestáveis desautoriza a vinculação direta entre grau de concentração e eficiência alocativa, prevista pela teoria econômica convencional, substituindo-a pela noção de que a estrutura industrial ótima é particular a cada setor e que a concorrência potencial é uma variável fundamental para sua garantia.
A teoria dos mercados contestáveis sugere diretrizes de política de concorrência que procuram compatibilizar o interesse público e a vigência, quando desejável, de estruturas de mercado concentradas13. O aspecto normativo da teoria que interessa explorar, contudo, é outro. Como os parâmetros que definem a estrutura industrial ótima são constantemente alterados, as configurações industriais desejáveis são igualmente transitórias.
Para o desenvolvimento industrial, esta concepção têm dois desdobramentos normativos. O primeiro é o reconhecimento de que, atualmente, as configurações sustentáveis, cada vez mais, requerem escalas mundiais de produção. De fato, "estes conceitos implicam duas sugestões de diretrizes de política. A primeira resulta do fato de que a obtenção de sustentabilidade freqüentemente requer escalas de produção que somente são obtidas
13 Para uma revisão das diretrizes de política anti-truste sugeridas pela teoria dos mercados contestáveis ver, por exemplo, Bailey (1981).
se a firma opera no mercado internacional" (Araújo Jr., 1992). O outro desdobramento é a percepção de que as políticas de promoção industrial devem ser tais que seus instrumentos não eliminem a ameaça potencial da concorrência. No limite esta compreensão significaria prescindir de "tarifas aduaneiras e controles administrativos das importações (...), dando preferência à política de compras do governo, à concessão de subsídios, à implantação de normas técnicas restritivas, e outros mecanismos que mantenham a presença, ainda que potencial, de fornecedores externos no mercado local" (Araújo Jr., 1991).
Assim, "a promoção das exportações não está necessariamente ligada a desequilíbrios no balanço de pagamentos ou a eventuais restrições de divisas para financiar o desenvolvimento econômico, mas à busca de eficiência" (Araújo Jr., 1992). A promoção de exportações combina as duas recomendações de política da teoria dos mercados contestáveis: mantêm os agentes econômicos submetidos à disciplina da concorrência, ao mesmo tempo que pode auxiliar na promoção de configurações sustentáveis. É nesse sentido que se pode entender the export promotion as import protection14. Mais especificamente: "sustentabilidade também pode ser definida como uma forma de proteªo estrutural das indœstrias locais, na medida em que, quando este tipo de configuração industrial ocorre, as firmas estabelecidas não necessitam de tarifas, controles administrativos ou qualquer outro tipo de suporte governamental para fazer face à concorrência no mercado doméstico. Neste sentido, a competitividade agregada de um sistema industrial é função direta do número de configurações sustentáveis de que ele dispõe". Isto posto, "o desempenho exportador (...) deve ser uma decorrência (by-product) da busca de configurações industriais sustentáveis" (Araújo Jr., 1992).
14 O trocadilho com o artigo de P.Krugman: Import protection as export promotion (in H.
Kiwerzkwovski: "Monopolistic Competition and International Trade", Oxford University Press, 1984) foi atribuído por Eaton (1986) a Feinberg (1982).
ANEXO 2 - POL˝TICA INDUSTRIAL: CLASSIFICA˙ˆO SEGUNDO OBJETIVOS E