3.2 COMPETÊNCIA DOS ENTES FEDERADOS EM MATÉRIA AMBIENTAL
3.2.1 Competência legislativa dos entes federados
A competência legislativa dos entes federados é o principal instrumento que tem a sociedade para poder proteger o Meio Ambiente, porquanto através da edição das normas pode se avançar muito no exercício dessa atividade. Ocorre que o país, diante de sua extensão, apresenta muitas diferenças de ordem ambiental, refletindo diretamente nas normas editadas.
Prevalece como a principal forma a dividir essa competência, a forma tripartite de proteger o meio ambiente.
Afirma Antunes que:
A repartição de competências legislativas [...] implica a existência de um sistema legislativo complexo e que, nem sempre, funciona de modo integrado, como seria de se esperar. Tal fato é devido [...] desde interesses locais e particularizados até conflitos inter-burocráticos e [...] chegam até as dificuldades inerentes ao próprio sistema federativo tripartite88.
A Constituição consagrou a preservação do meio ambiente e também buscou definir as competências dos entes da federação, inovando na matéria legislativa, ao incorporar no seu texto diferentes artigos disciplinando a competência para legislar e para administrar, com o objetivo de promover a descentralização da proteção ambiental. Desta forma, União, Estados, Municípios e Distrito Federal possuem ampla competência para legislar sobre matéria ambiental, apesar dos frequentes conflitos de competência, principalmente junto às administrações públicas.
Esse entendimento é depreendido do art. 24, incisos VI e VIII, da CRFB:
Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrente sobre: (...) VI – florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defeso do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição; (...) VIII-responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico; (...) § 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário89.
Os Estados e Municípios brasileiros tem limitações para legislar em matéria ambiental. Quando existir ou vier a existir norma geral federal, os Estados e Municípios deverão procurar elaborar e adaptar suas legislações com as legislações que são imperativas da União.
88ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental, p. 53.
89BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil.
A Constituição Federal de 1988 traz determinações acerca da técnica legislativa – modo utilizado para elaboração de leis. Isso porque ela trata em artigos diferentes a competência para legislar (competência concorrente).
No art. 23, a Constituição Federal dividiu entre os vários entes da Federação, um vasto rol de matérias em que todos, isolados, em parceria ou em conjunto, podem atuar segundo regras pré-estabelecidas. É a chamada competência comum. Ela se distingue da competência concorrente, que se verifica quando em relação a uma só matéria concorre mais de um ente político – União, Estados, Distrito Federal ou Municípios90.
Constata-se que há dificuldades em delimitar a competência dos entes políticos – União, Estados, Distrito Federal e Municípios - para elaborar leis sobre matérias relativas ao Meio Ambiente. Isso se deve à existência de vários campos em que os limites entre as instituições públicas são imprecisos e vagos.
Para melhor entender esta diferença, observa-se que em uma (competência concorrente), a tarefa é legislar sobre; em outra (competência comum), a tarefa é executar os encargos e objetivos comuns, sem limites específicos, preferencialmente de forma cooperativa.
A competência legislativa (concorrente) dos Estados está prevista no art. 24 da Constituição Federal. Dos parágrafos 1.° ao 4.°, encontramos que no âmbito da legislação concorrente, cabe à União estabelecer normais gerais. Mas esta competência não exclui a dos Estados em caráter suplementar; porque, inexistindo normas gerais da União, os Estados exercerão a competência legislativa plena para atender às suas peculiaridades.
A União possui “competência legislativa privativa” e ao mesmo tempo
“concorrente” para legislar sobre meio ambiente. Privativo significa exclusivo, peculiar, particular.
A competência privativa somente pode ser exercida pela União, salvo mediante edição de Lei Complementar que autorize os Estados a legislarem sobre as matérias relacionadas com as águas, energia, populações indígenas, jazidas e outros recursos minerais, além das atividades nucleares de qualquer natureza.
90FREITAS, Vladimir Passos de. A Constituição Federal e a efetividade das normas ambientais, p. 75.
Tal matéria é delimitada pelo art. 22. da CRFB que dispõe sobre a competência privativa da União, destacando em seus incisos IV, XII, XXVI:
IV- águas, energia, informática, telecomunicações e radiofusão;
XII- jazidas, minas, outros recursos minerais e metalurgia;
XXVI- atividades nucleares de qualquer natureza91.
Em tais dispositivos, a reserva que se fez à União se deve ao fato de tratar de assuntos de interesse nacional (águas, riquezas minerais e atividades nucleares).
Mas a rigidez da norma é quebrada no parágrafo único do próprio art. 22 da CRFB, onde se lê: Lei Complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.
A norma assinala que lei complementar poderá autorizar os Estados a legislarem sobre questões específicas relacionadas na competência privativa
Essa forma de delegação legislativa da União aos Estados exige uma lei complementar, que ainda não foi aprovada pelo Congresso Nacional.
É importante ressaltar que em caso de superveniência - criação - de lei federal sobre normas gerais, contrariando a lei estadual, esta fica prejudicada, ou seja, prevalece a Lei Federal. É o que estabelece o parágrafo 4º, do art. 24, da CRFB: A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário.
Em relação à competência legislativa complementar e supletiva, toma-se por base a compreensão de Almeida:
Pela análise sistemática dos parágrafos do artigo 24 deve-se entender que os estados continuam sendo titulares - e agora o Distrito Federal também o é - de competência complementar e de competência supletiva. No parágrafo 2.°, também do art. 24, Estados e Distrito Federal exercerão competência complementar: a competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados92.
91 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil.
92ALMEIDA, Nelson. Ecoguias Soluções Ambientais. Palestra Licenciamento Ambiental. Disponível em:
www.pmambientalbrasil.org.br/.../palestra-nelson_almeida.ppt. Acesso em: 07/02/2010.
Tendo a autorização constitucional no que se refere competência suplementar, os Estados e o Distrito Federal, poderão pormenorizar as normas gerais, estabelecendo as condições para a sua aplicação.
Já no caso do parágrafo 3.°, também do art. 24 da CRFB, fica estabelecido que inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão a competência legislativa plena, para atender as suas peculiaridades. Trata-se de competência supletiva onde, na ausência de normas gerais da União, os Estados e Distrito Federal suprirão a falta, legislando para atender a suas peculiaridades.
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
VI- florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção ao meio ambiente e controle da poluição;
VII- proteção ao patrimônio histórico, artístico, turístico e paisagístico;
VIII- responsabilidade por dano meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, turístico e paisagístico.
§ 1º No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar- se-á a estabelecer normas gerais.
§ 2º A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados.
§3º Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercerão competência legislativa plena, para atender suas peculiaridades.
§ 4º A superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário93.
Apesar do esforço dos constituintes de 1988, os juristas reclamam que a Constituição Federal em vigor apresenta problemas de técnica legislativa. Para Maluf faltou uma linha mestra, uma espinha dorsal, uma harmonia quanto aos objetivos que serão buscados pelo texto da Constituição Federal94.
Mas mesmo com sistema tripartite (federal, estadual e municipal) da competência legislativa, os Municípios possuem fortes restrições para elaborar leis sobre meio ambiente. É que as competências ambientais foram divididas, basicamente, entre a União e os Estados.
De forma contrária, os municípios precisam articular – e até comprovar - sua competência em caráter suplementar - art. 30, II, da CRFB – Compete aos Municípios: II – suplementar a legislação federal e a estadual no que couber. Essa suplementariedade deve ser entendida "no que couber" – art. 30, inc. I da CRFB – Compete aos municípios: II - legislar
93BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil.
94MALUF, Sahid. Teoria Geral do Estado. 21ª ed. São Paulo: Saraiva, 1991, p. 367.
sobre assuntos de interesse local. Significa que terá o município que provar que o tema sobre o qual está legislando é do interesse local e que também não contraria a legislação estadual ou federal.
A forma tripartite como foi visto existe na competência no legislar ambiental, mas é na competência administrativa que a forma tripartite tem a sua plenitude, conforme será a seguir analisado.
3.2.2. Competência Material dos Entes Federados
Uma vez analisada a competência legislativa (privativa e concorrente), passa-se a verificar o estabelecimento da competência material (comum), uma vez que a prevalência da União em instituir leis, não significa que só a ela caiba o poder de fiscalização.
Os Estados e os municípios podem e devem zelar pela proteção do meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas, conforme preconiza o artigo 23, inc. VI, da CRFB: É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer das suas formas.
Nessa autorização dada pela Constituição, se inclui o exercício da polícia administrativa – fiscalização, p. ex. - sobre bens ambientais protegidos por lei federal.
Essa concepção diz respeito à prestação dos serviços referentes àquelas matérias e à tomada de providências para a sua realização. Segundo SILVA:
O art. 23 da Constituição dispõe sobre a competência material comum da União, Estados, Distrito Federal e dos Municípios
No art. 23 da Constituição Federal, que trata da competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, destaca-se em seus incisos III, VI, VII, IX e XI:
III- proteger os documentos, obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
VI- proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;
VII- preservar as florestas, a fauna e a flora;
IX- promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;
XI- registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios95.
95SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional, p. 74.
Em análise a competência comum dos entes federados, Mukai considera que:
A Constituição de 1988 foi a primeira a contemplar a competência comum (da União, Estados, Distrito Federal e Municípios). “O parágrafo único do art. 23 dispõe que Lei Complementar fixará normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional”.
Complementa dizendo: “Pode-se aqui também verificar que foi intenção do constituinte dispor atribuições de ordem administrativa, pois não se utilizou da expressão “legislativa”96.
Mas essa certeza a respeito da falta de permissão constitucional para legislar, depreendida do art. 23, é questionada por alguns doutrinadores. Inclusive, Mukai, após reconhecer a intenção do constituinte de 1988 ao dispor no art. 23 atribuições de ordem administrativa, enfatiza: Entretanto, cabe aqui também aquela observação: pelo princípio da legalidade, antes de se atuar, há que se legislar97.
Adotando o ensinamento de Mukai, Greco explica que esse entendimento deve prevalecer por que:
As normas constitucionais que interessam ao Direito Ambiental são abundantes no texto constitucional de 1988, atribuindo competências legislativas e administrativas privativas, comuns e concorrentes aos diversos entes territoriais, sem que o legislador constituinte tenha tido a preocupação de delimitar com precisão onde começa e onde termina a competência de cada um. Ademais, em certos dispositivos, a Constituição atribui competência em matéria ambiental ao Poder Público ou à lei, sem especificar onde se trata de competência federal, estadual ou municipal98. Complementando, Greco cita:
Quanto às competências administrativas cumpre lembrar a lição incontestável de Mukai de que toda competência administrativa pressupõe idêntica competência legislativa, porque pelo princípio da legalidade, a esfera do Poder que recebe determinado encargo administrativo deve primeiro legislar sobre essa matéria para legitimar a sua ação nessa área99.
96MUKAI, Toshio. Direito Ambiental Sistematizado. 6ª Edição, São Paulo: Editora Forense Universitária. 2007, p.
18.
97MUKAI, Toshio. Direito Ambiental Sistematizado, p. 19.
98GRECO, Leonardo. Competências constitucionais em matéria ambiental. Revista dos Tribunais. São Paulo:
Revista dos Tribunais, jan. 1993, p. 687.
99GRECO, Leonardo. Competências constitucionais em matéria ambiental, p. 687.
Já Silva ressalta que:
A competência dos Municípios para a proteção ambiental é reconhecida no art. 23, III, IV e VII, em comum com a União e os Estados. Mas nesse dispositivo o que se outorga é a competência para ações materiais. Portanto a competência fica mais no âmbito da execução de leis protetivas do que no legislar sobre o assunto100.
Apresentada a polêmica, cabe distinguir entre a competência para administrar (comum), também chamada competência material, e a competência para legislar (concorrente). Na competência comum, o constituinte usa verbos que revelam ações típicas de atividade material: zelar, cuidar, proteger, proporcionar, preservar, fomentar a outros, completa Freitas101.
Com relação à divisão de tais competências, para elucidar mais ainda, pode-se separá-las em dois grandes grupos no que se refere a matéria ambiental, conforme assim se observa:
Competências Constitucionais Ambientais
Materiais Legislativas
a) Exclusiva união, art. 21, XIX, XXIII e XXV a e d. a) Exclusiva Estados, art. 25, §§ 1º e 2º
b) Privativa União, art. 22, IV e XII.
b) Comum entre União, Estados e Municípios, art. 23,
c) Concorrente União, Estados, art. 24, VI.
VI e VII. d) Suplementar Estado art. 24 § 2º.
e) Aos Municípios art. 30, I e II.
O quadro acima foi montado tendo a constituição de 1988 como referência nas competências ambientais.
Essa repartição de competências entre a União, Estados, Distrito Federal e os Municípios – sistema tripartite - constitui a base do nosso Estado federal, dando origem a uma
100SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional, p. 76.
101FREITAS, Vladimir Passos de. A Constituição Federal e a efetividade das normas ambientais, p. 75-76.
estrutura estatal complexa, em que se manifestam diversas esferas governamentais sobre a mesma população e o mesmo território.
Deve-se destacar que os Estados-membros e os Municípios têm competência material para agir administrativamente, mesmo nos casos em que a legislação seja da União.
Outra observação que merece atenção é a de que o Distrito Federal, assim como na competência legislativa, também exerce atividades de Estado-membro e de município.
3.3 COMPETÊNCIA MATERIAL E LEGISLATIVA DOS MUNICÍPIOS.
Diante da relevância para o tema desenvolvido no presente estudo, importante dar maior ênfase à competência delimitada aos Municípios. Assim, como ocorre com os Estados em relação à União, a competência dos Municípios para legislar em matéria ambiental é, também, fonte de dúvidas. Isso porque a competência comum a que se refere o art. 23 da Carta Magna não é para legislar, mas sim para atuar na proteção do meio ambiente. Só no art.
30 é que se poderá encontrar base constitucional para a elaboração de leis municipais ambientais.
Mas o termo “interesse local” descrito no inciso I do art. 30 é bastante amplo.
Além disso, a expressão é nova e substitui o termo “peculiar interesse” constante das constituições anteriores. Dessa forma, perdeu-se entendimento consolidado em doutrina de dezenas de anos, já que desde a Constituição Republicana de 1891 usava-se a expressão
“peculiar interesse”, reclama Freitas102.
A expressão “interesse local” origina uma série de dúvidas. Nesse sentido, Freitas indaga:
Qual o assunto ambiental do interesse federal ou estadual que não interessa à comunidade? Pensando em sentido contrário, tudo é do interesse local e, portanto, da competência municipal? Tanto a doutrina quanto à jurisprudência também ainda não conseguiram resolver esse impasse, explica ele103.
102FREITAS, Vladimir Passos de. A Constituição Federal e a efetividade das normas ambientais, p. 75-76.
103FREITAS, Vladimir Passos de. A Constituição Federal e a efetividade das normas ambientais, p.76.
Assim, importante relacionar as possibilidades em que o Município tem em matéria de competência privativa ambiental. Delgado relaciona inúmeras hipóteses jurídicas em que os municípios são competentes, em matéria ambiental, as quais podem ser assim exemplificadas:
a) para legislar e para administrar sobre assuntos de interesse local, competência que desenvolve com plenitude e que exerce sem qualquer subordinação, com apoio no art. 30, I, CRFB;
b) para suplementar a legislação federal e a estadual no que couber (art. 30, II, CRFB);
c) para organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local (art. 30, V, CRFB);
d) para promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano (art. 30, VIII, CRFB);
e) para executar uma política de desenvolvimento urbano de acordo com as diretrizes gerais fixadas em lei, com o objetivo de ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar dos seus habitantes (art. 182, caput);
f) para adotar, obrigatoriamente, plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, quando a população da cidade for de mais de vinte mil habitantes, considerando-o como instrumento básico da política de desenvolvimento a de expansão urbana (art. 182, § 1.°, CRFB);
g) para exigir, nos termos da lei federal e com base em lei específica, do proprietário do solo urbano não edificado, sub-utilizado ou não utilizado, desde que a área esteja incluída no plano diretor, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de: I - parcelamento ou edificação compulsórios; e, II - imposto sobre a propriedade predial a territorial urbana progressivo no tempo (art. 182, § 4.°, CRFB);
h) para atuar, prioritariamente, no ensino fundamental e pré-escolar, fazendo inserir no currículo a disciplina sobre proteção ao meio ambiente (art. 211, § 2.°, CRFB), sob pena de importar em responsabilidade da autoridade competente o não oferecimento desse ensino obrigatório ou a sua oferta irregular (art. 208, § 2.°, CRFB);
i) para conduzir, nos limites do seu território, os objetivos do plano nacional de educação, de duração plurianual, visando articular e desenvolver o ensino de modo que os seus resultados conduzam a ajudar a promoção humanística, científica à tecnológica do País, onde se inclui a constante preocupação com o meio ambiente (art. 214, caput e inc. V, CRFB);
l) para o dever de defender e preservar para as futuras gerações o meio ambiente nos limites do seu território, por se constituir em um direito subjetivo de todos os habitantes do município o meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225, caput, CRFB)104.
Após mostrar todas estas possibilidades e perceber a amplidão do campo legislativo permitido aos municípios em se tratando apenas de matéria ambiental, os
104DELGADO, José Augusto. Reflexões sobre Direito Ambiental e competência municipal, p. 158.
legisladores podem sem sombra de dúvidas ampliar em muito a proteção e fortalecimento do Meio Ambiente.
3.3.1 Competência comum entre Municípios, Estados e Distrito Federal
Entre todas as possibilidades de atuação dos municípios elencadas acima, a mais utilizada se refere ao uso e ocupação do solo urbano, conforme prevê o art. 30, inc. VIII da CRFB. Utilizada forma complementar à Constituição, nesse sentido a Lei 6.766/79, ao tratar dos loteamentos urbanos, estabelece várias regras protetoras do meio ambiente. No art. 3º, por exemplo, denota-se a proibição para construção em terrenos alagados, em locais aterrados com material nocivo à saúde ou com declividade igual ou superior a 30%.
Antunes afirma que:
O artigo 30 da Constituição Federal atribui aos Municípios competência para legislar sobre: assuntos de interesse local; suplementar a legislação federal e estadual no que couber; promover, no que couber adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; promover a proteção do patrimônio histórico e cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual105.
Com o objetivo de auxiliar o entendimento a respeito das competências, o Ministério do Meio Ambiente informa as hipóteses de competência municipal na área do Meio Ambiente, conforme se observa:
a) licenciamento ambiental;
b) plano diretor do município;
c) lei do uso e ocupação do solo;
d) código de obras;
e) código de posturas municipais;
f) legislação tributária municipal; e, g) lei de orçamento do município106.
Apesar das dúvidas que possam ser cogitadas a respeito da competência dos municípios, não podem estes se omitir em relação à necessidade de atuação. Como já citado, a Constituição Federal, em seu art. 23, não deixa dúvida a respeito da necessidade do município atuar na proteção do meio ambiente (competência material comum). Quanto à competência legislativa, essa pode ser buscada a partir do previsto no art. 30 da CRFB.
105ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental, p. 84.
106BRASIL. Ministério do Meio Ambiente. Administração Municipal para o Meio Ambiente. Roteiro básico. Brasília, 1993, p. 19.
De se observar que deve ser garantida a responsabilidade e competência do município na tarefa de cuidar do meio ambiente.
Assim, de forma a aprofundar tal matéria, se verificará, especificamente, sobre a competência licenciadora do Município, como atividade derivada da competência material ou administrativa em matéria ambiental.
4 COMPETÊNCIA LICENCIADORA NO ÂMBITO DO MUNICÍPIO
Verificando-se a relevância do tema, a análise da competência para o licenciamento ambiental por parte do ente municipal, porquanto, encontrando-se na constituição do Sistema Nacional de Meio Ambiente e como órgão competente para o controle das atividades que envolvam o Meio Ambiente, pode exercer importante papel na preservação do mesmo.
Através das abordagens feitas nos capítulos anteriores, verificou-se que o licenciamento ambiental é um importantíssimo instrumento para buscar o controle ambiental, através do uso do meio ambiente de forma planejada e harmônica. Entretanto, para a regularidade do licenciamento ambiental, é necessário que este tenha sido elaborado de acordo com a legislação brasileira, a qual define a forma e a competência para a instrumentalização desse procedimento administrativo. É de se observar que é, imprescindível para o acompanhamento e fiscalização das atividades e empreendimentos que apresentem risco de impacto ao meio ambiente. A legislação serve para dar sustentação, embasamento e legitimidade para que os órgãos da administração pública possam exercer o controle dos administrados na utilização dos recursos ambientais107.
A definição da competência se faz necessária e com relação a essa atribuição, pode-se verificar que:
A ação normativa de órgãos integrantes do Poder Executivo somente será constitucional se amparada em lei formal. É o caso, por exemplo, da CONAMA, ao qual a Lei nº 6.938/81, atribuiu competência para estabelecer normas e critérios para o licenciamento de atividade efetiva ou potencialmente poluidora108.
Focar os estudos para o tipo de instrumento do licenciamento ambiental, sabe-se que muitos instrumentos têm importância na política ambiental, mas o licenciamento ambiental, de uma forma central, é o principal instrumento do estado para cumprir seu papel de protetor e defensor do meio ambiente. Diante destes dados, se faz necessário verificar, entre órgãos públicos e sociedade civil constituída, de quem será a responsabilidade e principalmente a competência para licenciar.
107OLIVEIRA, Antônio Inagê de Assis. Introdução à Legislação Ambiental Brasileira e Licenciamento Ambiental, p. 316.
108OLIVEIRA, Antônio Inagê de Assis. Introdução à Legislação Ambiental Brasileira e Licenciamento Ambiental, p. 318.