CONFEDERAÇÃO DE ESTADOS

I

Caracter e Formação da Confederação

1— Confederação de Estados (Staatenbund) é uma asso- ciação de Estados soberanos, na qual existe um poder central, dotada de personalidade jurídica, e servido por órgãos permanentes *.

Ella ,nao constitue uma nova entidade, superior aos seus membros; pelo contrario, embora seja um composto de Estados soberanos, não poasue, ella própria, a soberania, e nem, por consequência, o caracter de Estado ³.

Que a confederação não possue a soberania, é isto um resultado necessário do facto, — sobre o qual todo o mundo está de accordo, — que os Estados confederados conservam a delles '.

1 Neste capitulo fazemos, por assim dizer, um resumo do que semelhantemente escreveram a respeito — Jellinek, Brie, Laband, Haenel, Zorn, Brunialti o outros, cujas doutrinas foram condensadas por L. Lo Fur (Etat Federal et (7««-1 federalion d'Etats, p. 495), a quem, por isto, também seguimos quasi sem discrepância.

■ I.e Fur — ob. cit. p. 498.

* Ibidtm.

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E desde que não é admissível a coexistência de dous Estados soberanos num mesmo território, e si, por outro lado, os Esta os continuam soberanos dentro da confederação, — claro está, que o poder central não pôde sel-o, egual e conjunctamente, com os mesmos.

Neste ponto, a pratica ou o direito positivo corresponde perfeitamente aos princípios theoricos ; porquanto, nos pactos das uniões politicas, consideradas, como confederações de Estados, vem sempre a declaração expressa, de que os Estados confederados conservam a sua independência e soberania ⁴.

«De facto, observa Louis Le Fur, o poder central não possue jamais, como succede no Estado-federal ⁵, o direito de alargar a sua própria competência vis-à-vis de seus membros; lhe é vedado sahir do circulo de attribuições, que lhe foram confiadas pela livre vontada dos Estados confederados ; qualquer modificação da Constituição deve ser acceita pela unanimidade dos membros, e quando o contrario se estatua,

— o que é muito raro, os Estados discordantes podem usar do direito de secessão e salvaguardar, desta sorte, a sua soberania ⁶.

S — E' certo que, em geral, se conferem ás confederações o tratamento e attributos das associações, verdadeira-

* Confederação dos Estados-Unidos — Nos artigos da Confederação (Arttelt» of I Confeãeration and perpetuai Union), de 15 de novembro de 1777 se diz : « Cada Estado conserva a sua soberania, liberdade e independência, e qualquer outro poder, iurisdicção OH direito, que por esta confederação não é expressamente delegado aos Estados-Unidos, reunidos em Congresso»»

Confederação dos Estados Separatistas — A Constituição dos Estados, que se sepa- raram da União Norte-Americana, de 1861 —1865 ( Constitution of lhe confeierate \Slales), de 11 de março de 1861, começava por este preambulo : «Nos, o povo dos Estados confederados, cada Estado agindo no seu caracter soberano e independente, para formar um governo federal permanente, etc. etc.»

Confederação Germânica — Tanto na Acta do Congresso de Tienna (ai-ts. unei.iv), come nos pactos especiaos das \ artes contractantos (Deutche Bundesacle de 8 de junho de 1815, e Schlussacle do lã do maio de 1880), estas se declaram soberanas, e bem assim, que o fim da Confederação i a manutenção, a segurança interna eexterna da Allemanha e da independência e inviolabilidade dos Estados particulares da mesma.

— F. O. Ohillany, Recueil des Traitis de paix europeent lei plus importanls. Noer- dlipgue, 1856.

Confederação Suissa — No respectivo instrumento (Die Schweiserische Eidgenos-

\ienchaft, do 7 de agosto de 1815) declara-se: que « os 22 cantões soberanos ae^aem pela presente Confederação para o fim do manter a sua liberdade, independência o segurança contra qualquer ataque de potencias estrangeiras » — WeUerkamp, ob. cit., pag. 124;

Jellinek, obr.• ci'-., nota A pag. 174.

• Este autor emprega a expressão " Estad-i-federal " como synonimo de Federação'

* Autor o ob. cits., pag. 501.

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mente soberanas; mas essa soberania, attribjida à conectividade doa Estados confederados, observa Jellinek, « não é, de maneira alguma, uma soberania, distincta da dos Estados particulares ; ella se confunde, ao contrario, com a delles, ou, melhor dizendo, ella designa os direitos de soberania, inher entes aos Estados par- ticulares, os quaes, conforme ao pacto federal, devem ser exercidos pela União... Qualificar uma Confederação de Estados de soberana, é, pois, empregar uma expressão inexacta para significar este facto fundamental, a saber : que certos direitos de soberania «pio podem ser exercidos pelos Estados confederados, sinão pela maneira previamente accordada, isto é, devem aer exercidos em commum

~, — pelo poder central, ao qual os mesmos Estados attribuiram a respectiva competência ». 9 E' uma verdadeira associação de Estados, creada por tratado ou estatuto contractual destes, com um órgão coUtcíivo, dlstinctamente organisado, e, portanto, uma pessoa jurídica, capaz de agir, na forma e medida do mesmo estatuto; mas, nem por isso, constitue ella um Estado, por lhe faltar, como se disse, a qualidade essencial da soberania ⁸.

A jurisdicção, os fins e os meios da Confederaçõo são de- legações recebidas; dependem, antes de tudo, da vontade dos seus membros componentes, expressa no instrumento orgânico da mesma; não havendo, entretanto, nenhum typo determinado das clausulas, que devam ser as únicas admissíveis.

Por isto mesmo, que se trata de Estados independentes e soberanos, elles podem entrar ou não na Confederação e estipular livremente as condições mutuas, que lhes aprouverem; podem fixar a duração do pacto federal por um período, maior ou menor;

podem attribuir ao poder central instituído direitos e faculdades, mais amplas ou mais restrictas, da ordem externa ou interna;

podem, finalmente, precisar e definir bem os limites e regras das obrigações, a que se sub-meltem, etc.

* J$Uinsk — Dl» I.ehre von don Stailtanvcrbliulungeii, pag. 184. Vien, 1882. j ¹ Le Fur — ob. cit., pag. 501.— Nau» faltado caracter de Extado acha-so | Iam bom a razão da áiillnetão etpeelfiea entra a Confederação ( StaatcnbuiM) e a Federação (Bundcsslaai).—Orie, ob. cit., pag. 83.

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Mas, uma vez concluído o pacto da União, já não lhes é li cito observar, ou não, os compromissos tomados; já não podem retirar-se, â vontade, da Confederação ou negar o devido res

peito ás resoluções do seu poder central. R

Cada um dos Estados confederados, como qualquer pessoa physica ou moral, é obrigado á observação dos princípios do direito, isto é, a cumprir o que livremente contractou. E no caso de possivel recusa, deve, sem duvida, competir ao podei central da Confederação o direito incontestável de coagir, pelos meios da força, o Estado recalcitrante ao cumprimento dos seus deveres para com a União ⁹.

— Para que a Confederação de Estados apresente perfeita con- tradistincção com as demais uniões federativas, pretende-se em theoria, que o poder central não possa jamais agir directa' {mente sobre os indivíduos, e que o faça, somente, por intermédio dos Estados, aos quaes taes indivíduos são sujeitos ; porque diz-se,— na Confederação não ha, por assim dizer, um povo commum,uma nacionalidade única, mas, ao contrario, tantos povos e nacionalidades, quantos forem os membros da mesma ¹⁰.

Com effeito, a Confederação sendo o resultado de um tratado entre Estados diversos, as relações jurídicas, creadas pelo pacto federal, podiam muito bem limitar-se á esphera do direito internacional; os factos, porém, deixam de corresponder á essa pretensão theorica, vendo-se, aliás, que ao poder central se attribue commummente o direito de intervir e executar, não só, actos de caracter internacional, como também, outros do direito publico interno.

Em algumas confederações nota-se mesmo, que a tendência é a de approximar, quanto possivel, as attribuições do seu poder central, daquellas que, justamente, se consideram, como peculiares da Federação, propriamente dita. E é talvez por isto, que Haenel encara semelhantes confederações, como sendo simples formas de transição **.

9 Le Ftir — loc. cit.

»° Le Fttr — ob. cit.. pags. 505 a 510 ; — Srie, ob. cit., p. 89 a seg«.

11 tlvenel — ob. cit. p. 195.

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3 — No entender de um escriptor de incontestável com- petencia no assumpto, os caracteres da Confederação se podem descrever brevemente nos seguintes termos:

A Confederação é a união de vários Estados soberanos mediante um vinculo tal, que obrigando cada um dos confederados a sujeitar-se ás resoluções tomadas em commum, conforme ao pacto federal, deixa-lhes, não obstante, a própria soberania, salvas as restricções que foram admiltidas.

A Confederação só é organisada, como um poder central, em vista do escopo, para que os Estados se as>

sociaram ; é apenas organisada, como uma Societd di Stati ; mas não é, ella própria, também um Estado ; é uma liga de Estados. As autoridades federaes somente representam os Governos, e os seus actos somente são obrigatórios por meio dos Governos, como taes. Cada Estado conserva a sua personalidade ; e todos unidos mediante o pacto federal formam a aggremiação de Estados, que chama-se Confe- deração . Os diversos Estados aggremiados conservam a sua soberania, e somente obedecem ás decisões do poder central, nos limites a que se submetteram. Não ha um povo commum, mas um complexo de povos dos Estados confederados. As medidas de interesse geral decretadas pelo Corpo Federativo não se transformam em leis, nem se põem em execução nos diversos Estados, sinão mediante autorisação do Governo local. A pluralidade dos poderes soberanos impede que haja um poder único legislativo. As finanças da Confederação são o resultado das contrituições dos Estados particulares ; e do mesmo modo, a força militar é a resultante dos contingentes fornecidos pelos Governos particulares.

Qualquer dos Estados confederados e o Corpo federal, cada um na sua esphera, podem ser sujeitos de relações diplomáticas com os outros Estados do Mundo.

A personalidade internacional da Confederação per- manece distincla, e deve reconhecer e respeitar a perso-

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nulidade internacional dqs Estados associados. A Confe*

deração, como poder central, não representa sinão os interesses geraes e communs. A representação diplomática incumbe aos Governos locaes; mas o poder central é autori- sado a fazer-se representar e a concluir tratados com as Potencias estrangeiras.

A soberania dos Estados aggremiados, singularmente considerados, continua a existir diante do estrangeiro; as re- lações diplomáticas são de preferencia deixadas a cargo dos Estados particulares; mas nenhum destes, — em tratando com uma Potencia estrangeira, pôde impugnar os interesses de toda a Confederação... ^li.

— Como se vê, a transcripção feita envolve a pretenção de uma norma Jurídica geral para a entidade politica, denominada Con- federação. Entretanto, não só já o dissemos, como ainda teremos ensejo de verificar, — esses caracteres assignalados, ao menos na sua totalidade, não conferem com as disposições do direito positivo das principaes confederações, assim consideradas ¹³.

II

Pessoa jurídica da Confederação

4= — Embora não revestida da qualidade de Estado sobe' ranà,^%& Confederação é, e rjão pôde deixar de ser, pessoa jurídica, , tanto nas relações de ordem interna com os Estados confederados, como nas suas relações externas do direito publico internacional.

Os poderes conferidos e os "fins propostos nos instrumentos das principaes confederações de Estados conhecidas autorisam a fazer esta affirmação de maneira categórica.

11 F. P. Coniuszi, cit. por Brunialti, na sua ob. cit. pag. cxxXvl.

1' Vejam-so, de preferencia, os pactos féderaes ou artigos da Confederação Germânica, Confederação Suissa, e Confederação Americana, ás quaes alludimos á pag. 18 esegs. retro.

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Deixando de parte os factos de épocas mais remotas, podem ser apontadas, como verdadeiras Confederações de Estados, as seguintes: a Republica das Provindas Unidas da Holianda, de ¹579- 1795 ; a Confederação Suissa, desde o seu primeiro pacto federai até 1798; a Confederação Helvética, sob o acto de mediação, de 1803-18 r5 ; a Confederação Suissa, sob o pacto federal de 1815, e que subsistiu até a sua transformação em Es-tado-federal pela constituição de 1848; a Confederação do Rheno, de 1806-1813,; a Confederação Germânica, de 1815-1866; os Estados-Unidos da America, desde 1777 até a constituição federal de 1787; e a Confederação, formada pelos Estados do Sul, durante a guerra de secessão, sob o titulo de Estados Confederados da America, de 1861-1865.

Todas estas uniões federativas foram feitas por Estados ou corpos políticos, que se reputavam independentes e soberanos, e que, como taes, deliberaram, e assumiram a responsabilidade dos actos e obrigações contrahidas.

E si formos examinar as diferentes clausulas dos pactos federaes, por elles acceitos e concluídos, veremos que a entu da de politica, resultante desses pactos, foi sempre, e intencionalmente, considerada um sujeito de direito, distincto dos membros, que lhe davam a própria existência.

Em theoria, diz Westerkamp *-*, é manifesto, que todo o ente, que possue direitos, uma vontade e órgãos próprios para tornal-a conhecida, é um sujeito de direito ; uma simples relação de direito— vinculum júris, como alguns pretendem que «seja a Confederação, não pôde ter vontade; não pôde dar ordens, nem fazer leis...

£> — Duas são as objecções principaes, que se levantam contra a personalidade jurídica da Confederação,— vis-à-vis dos Estados confederados: a primeira, tirada do facto, que ditos Estados continuam soberanos, .não obstante o pacto federal; a segunda, baseada na allegação de que a vontade e os direitos da Confederação não lhe pertencem, como cousa sua própria, uma

•* Autor idt.—"6W<Sit!>imd Ufld Bundísttaàt,'- pag. 484 ; C. Ltfiuf —• ob. olt/ pag.

515 e seguintes.

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vez que ella os exercita, tão somente, em nome ou por delegação dos seus membros.

Diz-se que, si a Confederação tivesse direitos próprios, com autoridade capaz de, respectivamente, exigir a obediência ou a sujeição dos Estados particulares, a consequência seria que estes deixavam de ser soberanos; porquanto, a dominação sobre Estados soberanos é uma contradicção Per se, isto é, um impossível, tanto em theoria como na pratica ^lõ. ■

Semelhante augmento não tem, todavia, o valor que parece, desde que a questão fôr encarada pelo seu verdadeiro aspecto.

Não se trata de nenhuma sujeição dos Estados confederados ao poder central da Confederação, como si esta lhes fosse superior, o que realmente seria incompatível com a soberania dos mesmos;

apenas, pretende-se, que a Confederação possue uma personalidade jurídica, distincta dos Estados particulares,— e isto é também, com toda certeza, facto incontestável.

Ora, a menos que não se sustente, o que jamais se fez,— que em todo o tratado o Estado, que se compromette para com um Estado estrangeiro a renunciar, em favor deste, certos direitos de soberania, se submette, noa limites da obrigação contrahida, a] uma autoridade superior, e perde, por isto, a| soberania própria, — é impossível dizer, que um ou mais Estados não possam, sem perder a sua soberania, renunciar voluntariamente a alguns de seus direitos, para attribuil-os a um poder distincto do de cada um delles, ao qual elles dão, por este modo, a qualidade de sujeito de direito... ^l\.

Quando um Estado toma um compromisso, de livre e própria vontade, a sua soberania fica illesa; — pelo tratado, elle não submette-se a uma vontade estranha,— mas, tão somente, põe a sua vontade de accordo com aquella : não ha, portanto, uma subordinação, e, sim, restricções voluntárias de actos ou direitos, que todo soberano, como todo ente livre, pôde acceitar.

. >» jeitinek o Borel, citados por Lt Fur, & pag. 513 da sua ob. citada. li Lt l'tir, — ob. olt.

ibidem;— Jellinek,^— ob. cit. pag. 53 « seg.

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E' precisamente o que se dà com os Estados de uma confederação;

elles se compromettendo, pelo tratado, a confiar certas attribuiçôes a um poder central, não cream, de forma alguma, uma autoridade superior, no sentido rigoroso deste termo; — porquanto esta é uma creação do seu compromisso, livremente tomado e, conseguintemente, os mesmos conservam intacta a sua soberania.

« Logo, conclúe muito judiciosamente Le Fur,— a existência de um poder central não é inconciliável com a conservação da soberania dos Estados confederados» .

A outra objecção, — de que a confederação não possue direitos próprios, e, apenas, exerce 03 que lhe são delegados pelos Estados particulares, e por orgaõs nomeados ou instituídos por estes ^1S, não tem maior valor, do que a primeira, que acabamos de refutar. De facto, as attribuições de caracter executivo e mesmo de caracter legislativo, confiadas ao poder central da Confederação, importam, ipso facto, o reconhecimento de uma vontade, própria e distincta da dos Estados particulares.

E uma vez que as ordens ou deliberações daquelle poder, nos limites da sua competência, obrigam aos mesmos Estados, —• inclusive os próprios recalcitrantes, é de rigor concluir que a Confederação possue evidentemente uma vontade própria, e direitos próprios distínctos dos de cada um dos seus membros ; cabendo, a propósito, repetir a mesma consideração, já feita, quanto á supposta sujeição dos Estados confederados. Os Estados particulares, sendo soberanos, podiam deixar de conferir á Confederação as attribuições que esta possue, ou pelas quaes a mesma se constitue pessoa jurídica distincta ; mas, renunciando a certos direitos em proveito da Confederação, e consentindo em con- siderar-se, relativamente a esses direitos, como ligados pela decisão da maioria dá seus membros, representados na União,

1 * rbídem •

" Como aabe-sc, em regra, o poder central da Confedera;ão i exercido por timo Diéla ou Asstmbléa, composta de delegados ou representantas dos próprios Estados confederados.

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elles teem, por este modo, reconhecido á Confederação o direito de exercel-os em seu próprio nome, isto è,jure próprio ⁱ⁹J

O facto, de os órgãos do poder central serem ordinariamente nomeados pelos Estados particulares, não prova absolu-tnente nada contra o caracter de pessoa jurídica da Confederação.

Além de que, em regra, essa nomeação não se dá de maneira completa, accresce que o facto arguido prova simplesmente a participação dos Estados confederados na formação da vontade federal, — o que é, precisamente, o traço característico da forma federativa, lato sensu; mas, sem que isto importe a negação da personalidade distincta da-mesma 20.

O — Quanto á Confedaração ser pessoa internacional, é cousa, por si mesmo, da maior evidencia. Algumas confederações ha ou teem existido, cujo objecto e fim principal são, justamente, a creação de uma entidade distincta, revestida de faculdades especiaes, para 09 misteres da vida exterior dos Estados confederados ^st.

O argumento invocado contra a pessoa internacional da Confederação, diz Le Fur, é a supposta impossibilidade da existência, em direito internacional, de outras pessoas moraes que não sejam Estados,— e, como já tivemos occasíão de ver, a Confederação carece dos caracteres essenciaes do Estado.

Não ha mister negar que, em regra, as pessoas do direito internacional são, ou devem ser, outros tantos Estados soberanos.

Mas, não obstante a constância desta regra, também e facto patente, incontestável, que collectividades, não soberanas Per se, figuram, como pessoas intemacionaes, deliberando e agindo, com esse caracter, nas relações e limites das suas competências.»

Para comproval-o, não faltam exemplos da maior importância eauthenticidade. A Liga Hanseatica, que existio de 1241-1630, —a Antiga Companhia das índias occidcntacs,— a Uniõo-Adua-

<* U Fm — loc. ©t>. cit. pag. 517 o Hg> ^

™ Ibidem.

•* Br\e — ob. cit., pag. 84.

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tuira allemã (Zollverein) de 1866-1870, a própria Santa Sé,\ depois dos successos de 1870, e tantas outras entidades politicas:

conhecidas, apezar de carecerem das qualidades de Estado, teem sido, ou continuam a ser, pessoas do direito internacional».

Ora, nas relações deste direito, o que manifesta a existência da pessoa jurídica, é ser ella revestida do direito de guerra, do direito de legação e do de concluir tratados.

E haverá, porventura, a possibilidade de negar, que a CouA federação de Estados possue e exerce taes direitos?

Certo que não. Para contestar esta proposição seria preciso affir- mar que confederações, como a Republica das Províncias Unidas, a Confederação Suissa, antes de 1848, a da Alleimnha, de 1815- 1866, e a dos Estados-Unidos, antes de 1787, não foram pessoas do direito internacional! "

Mas o facto histórico ahi está, para convencer-nos de que todas essas confederações, não só, foram reconhecidas nessa qualidade pelos Estados estrangeiros, como também,-—revestidas da mesma, mantiveram o direito de legação, activa e passivamente, fizeram a guerra, e concluíram tratados, — tudo em seu próprio nome, e no uso das attribuições que lhes competiam, segundo o respectivo pacto federal.

E diante de testemunho tão importante e irrecusável, devem ser dispensados quaesquer outros argumentos, no intuito de de- monstrar,— que a Confederação é, realmente, pessoa interna- cional, muito embora não seja, ella própria, um Estado soberano.

Agora, o que ainda sobreleva accrescentar, é: que os membros da Confederação, sendo Estados soberanos, — também lhes é, em principio, igualmente applicavel o direito internacional, quer nas suas relações, uns com os outros, quer nas suas relações com os Estados estrangeiros.

Todavia, é o pacto federal, que regula, segundo os casos, o exercício de taes direitos e relações, — e, conseguintemente, não é possível estabelecer regras geraes ou theoricas a respeito.

** Le Fur — ob. cit., paga. 411-12. \

" Ibidem. — E' manifesto, que os Estados estrangeiro*, nas suas relações coro a Confederação, consideram-na, antos de tudo, o rtfrmwlfflttUíai da soberania dos Estados particulares, que a formam.

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Em conclusão,— pelo teor dos factos conhecidos, verifica-se que, muito embora os Estados confederados se reservem, em limites mais ou menos amplos, os attributos e funcções da sua soberania quanto ao Exterior, é sempre reconhecido á Confederação o tríplice direito,— de guerra, de legação e de concluir tratados com os Es- tados estrangeiros,— por ser isto indispensável ao fim essencial da mesma, o qual, como regra mais geral, é :— «a representação dos Estados confederados no Exterior e a defesa de qualquer ataque estrangeiro contra os membros Confederados»⁸*.

in

Condição jurídica dos Estados confederados

•y — Como já vimos, os membros da Confederação, e não esta, é que são os Estados, osquaes, como taes, continuam na posse da soberania e de todos os seus direitos e attribuições, delimitados, apenas, quanto ás restricções, por elles livremente feitas, em favor da União. Nessas restricções não se contém, em regra, sinão as faculdades necessárias, para que a Confede-ração possa subsistir em accòrdo com seus fins, e prover effi-cazmente á segurança interna e externa dos seus membros ; conservando os Estados particulares, contra qualquer tentativa de usurpação de poderes por parte da mesma, os seguintes meios e garantias:

i) A co-participação dos Estados confederados na formação da própria vontade da Confederação.

Não se ignora que esta co-participação constitue traço funda- mental do regimen federativo. Em geral, as attribuições das confederações, de caracter executivo, legislativo ou judiciário — são confiadas a uma dieta, conselho ou assembléa federal,

«* Le Fur — ob. oit. pag. 759, segs. o notas ttidem.

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