contribuirá para a efetividade das ações no que se refere ao desenvolvimento dos países parceiros é, contudo, uma questão ainda em aberto.
De todo modo, e retomando a linha argumentativa desenvolvida na subseção 1.4.3, cabe ressaltar aqui que a pluralização dos atores envolvidos e/ou interessados na CSSD traz também uma pluralidade de objetivos e de possibilidades de recompensas, embora o fato de se tratarem de frentes não tradicionais de política externa tornem ambos os elementos bastante difusos. Não obstante, se é verdade que o determinante central da expansão recente da CSSD, do ponto de vista dos doadores, foi a vontade política dos altos líderes (top leaders), vale perguntar em que medida esse processo tende a se aprofundar em torno de arranjos funcionais e setoriais de cooperação e, portanto, a se sustentar diante de mudanças de governo e de transformações no cenário econômico desses países. A sustentabilidade do engajamento na CSSD, certamente, dependerá do grau de institucionalização burocrática e social do tema nos países de origem dos recursos.
aprofundou ainda mais a resistência dos países do Sul ao que interpretaram como novas tentativas de imposição de modelos de desenvolvimento fundados em experiências que lhes eram extrínsecas.
A Teoria da Dependência, que captou desde o princípio a diversidade das modalidades da CSS (para muito além da CID), pecou inicialmente pelo excesso de normativismo, o que é esperado diante do fato de que os laços limitados entre os países do Sul não permitiam vislumbrar, em bases empíricas, em que medida as relações entre eles seriam, de fato, diferentes das tradicionais relações Norte-Sul. Porém, com a emergência de diversos países do Sul, na transição dos anos 60 para os anos 70, dependentistas que haviam a princípio celebrado a CSS passaram a denunciar o que seria uma atuação igualmente predatória por parte daquele grupo de países. Essa dinâmica foi analisada pela Teoria do Sistema Mundo ao detectar a existência de um terceiro grupo de países no sistema capitalista global: os países da chamada “semiperiferia”. Diante do diagnóstico de que esses países tendiam a operar, em suas relações com a periferia, de forma similar aos países centrais, muitos analistas optaram por abandonar a expressão “Cooperação Sul-Sul” e adotar o termo “relações Sul-Sul”.
Apesar do aprofundamento de laços comerciais e de investimentos entre países do Sul nos anos 70, avalia-se que, em geral, barreiras estruturais impediram que essas relações evoluíssem para uma real configuração de interdependência. Nesse sentido, buscou-se entender em que medida reflexões teóricas sobre a cooperação internacional oferecidas pelo mainstream da disciplina de Relações Internacionais poderiam complementar as abordagens dependentistas à CSS. Foi nesse momento que ficou claro o caráter distintivo da CSS não apenas em relação à Cooperação Norte-Sul, mas especialmente em relação à Cooperação Norte-Norte. Todo o edifício da Teoria Neoliberal das Relações Internacionais está fundado na premissa de que os países que optam racional e egoisticamente por cooperar exibem padrões similares de relações Estado-sociedade-mercado e interagem em um ambiente estratégico, marcado pela interdependência econômica e pela existência de laços funcionais em áreas diversas relacionadas ao desenvolvimento e à segurança. Nesse contexto, a coordenação de políticas surge como caminho racional.
Esse raciocínio, que toma a parte pelo todo ao entender a cooperação internacional apenas como coordenação de políticas, é admitidamente fundado em evidências empíricas sobre as relações entre os países desenvolvidos, o que torna problemático aplicá-lo de forma indiscriminada à CSS. Aqui, a preponderância histórica da indiferença, expressa na carência de laços funcionais e de concepções compartilhadas acerca das interações Estado-sociedade-
mercado, aponta que a cooperação resultou muito mais de vontade política de líderes específicos do que do processo bottom-up característico da trajetória de estreitamento de laços entre os países desenvolvidos. Não é à toa, portanto, que a cooperação política entre países em desenvolvimento no âmbito multilateral (barganha coletiva) foi a modalidade que mais se destacou nas primeiras décadas da CSS.
Para melhor compreender a cooperação entre os países do Sul optou-se, então, por subir para um nível mais genérico, em busca de elementos e dinâmicas gerais que caracterizam as relações de cooperação entre grupos e indivíduos. Revisitando trabalhos produzidos por cientistas sociais, identificou-se que a existência de objetivos e de recompensas configura-se como elemento essencial das dinâmicas cooperativas, as quais devem ser analisadas a partir de um conjunto de relações entre comportamentos e suas consequências.
Com base nesses mesmos trabalhos, foi possível compreender que a CSSD, em vez resultar necessariamente de relações de interdependência já constituídas (como propugnam as abordagens liberais à CID), pode se configurar como mecanismo iniciador de relações, as quais tendem a evoluir para arranjos institucionalizados desde que engatilhem processos reiterados de trocas em áreas variadas. Essas trocas, conforme aponta a Teoria Social, normalmente englobam provisão de serviços distintos por cada parte, constatação esta que nos leva a dois questionamentos.
Em primeiro lugar, questionamento em relação à premissa normativa que marca a retórica sobre a CSS: a ideia de que ela, necessariamente, baseia-se na busca de objetivos comuns ou compartilhados. Conforme apontam os trabalhos sobre dinâmicas cooperativas gerais abordados neste capítulo, as partes envolvidas podem trabalhar em busca de um objetivo comum, mas em geral cada parte busca um objetivo particular, que pode ser material ou não. Nisto, as abordagens sociais à cooperação se aproximam do rationale, que será explorado no Capítulo 2, de que a cooperação técnica oferecida pelo Brasil a outros países em desenvolvimento seria instrumento de busca de finalidades não próprias.
Em segundo lugar, pergunta-se em que medida as trocas de cunho indireto características das relações de caridade podem evoluir, de fato, para o estreitamento de laços com países contemplados pela cooperação, já que o objetivo central do doador, naquelas relações, é angariar o reconhecimento de outros doadores (ou competir com eles). Por um lado, sem que exista reciprocidade entre os parceiros, a CSSD deixa de apresentar potencial para engatilhar processo de recompensas mútuas entre as partes diretamente envolvidas na
relação e para evoluir, portanto, para verdadeiros arranjos setoriais e funcionais de cooperação.
Por outro lado, basear-se em objetivos indiretos pode comprometer a adaptação de iniciativas para o contexto de cada parceiro, favorecendo abordagens baseadas na exportação de modelos e indo, portanto, contra dois aspectos centrais da identidade Sul-Sul: a luta pela liberdade na definição de modelos próprios de desenvolvimento e a confiança engendrada por uma percepção de maior horizontalidade nas relações Sul-Sul. Eventuais lacunas entre a retórica e a prática da CSS podem, assim, impactar negativamente a percepção a respeito das recompensas mútuas, afetando, mais uma vez, o potencial de que a CSSD evolua para o estabelecimento de mecanismos setoriais/funcionais e de arranjos institucionalizados de cooperação no longo prazo.
Entender as bases elementares das relações de cooperação – a existência de objetivos e recompensas – quando se analisam as relações entre os Estados não é, contudo, tarefa simples.
Os Estados não podem ser tratados como entidades antropomórficas, na medida em que comportam uma variedade de instituições e de grupos de interesses competindo pelo acesso ao processo decisório. No caso dos doadores emergentes, desvendar quais são os objetivos e recompensas relacionados à expansão recente do seu engajamento na CSSD é tarefa ainda mais complexa, tendo em vista que esses países ainda não possuem bases burocráticas e sociais consolidadas na matéria.
Nesse contexto, é crucial compreender o que os altos líderes destes países, bem como suas bases domésticas de apoio, almejavam com a expansão da CSSD. Este ponto será discutido no próximo capítulo, que abordará o caso do Brasil, mas não sem antes entender a trajetória histórica do envolvimento do país na CID, com foco na CTI e na CTPD. Essa trajetória, que foi marcada por uma confluência entre determinantes globais (evolução da arquitetura global da CID, inclusão crescente de instituições nacionais em mecanismos regionais e globais de intercâmbio de conhecimentos em áreas específicas) e domésticos (configuração de um sistema nacional voltado para centralizar a captação e prestação de cooperação e, ligado a ele, ideias relacionadas ao desenvolvimento e ao lugar do Brasil no mundo), evoluiu, durante o Governo Lula, para uma elevação inédita da CTPD como instrumento da política externa brasileira.
O envolvimento exponencial de algumas instituições nacionais na CTPD, com a necessidade de disponibilizarem volume crescente de recursos humanos para propósitos que lhes eram extrínsecos (propósitos diplomáticos), fez com que essas instituições passassem a
buscar entender quais eram os seus próprios objetivos nesse processo e a se estruturar internamente para agregar e triar informações recebidas por meio de seu crescente contato com o ambiente internacional. Essas dimensões serão exploradas nos capítulos 3 e 4, que analisam, respectivamente, os casos da EMBRAPA e do SENAI.
Explorar em que medida o envolvimento expansivo dos doadores emergentes na CSSD, engatilhado pela vontade política, está se enraizando em setores específicos de suas respectivas sociedades e burocracias é crucial para compreendermos se a “ajuda” oferecida tende a evoluir para processos reiterados de trocas que permitam, de fato, uma expansão e aprofundamento da CSS no médio e longo prazos, garantindo, portanto, sua sustentabilidade para além de governos específicos.
2 A PARTICIPAÇÃO DO BRASIL NA CTPD: DA INDUÇÃO À POLITIZAÇÃO NA ARENA DOMÉSTICA
Embora o envolvimento do Brasil na Cooperação Sul-Sul para o Desenvolvimento (CSSD) seja mais antigo do que a emergência do tema nas agendas nacional e global, traçar sua trajetória histórica é praticamente impossível diante da fragmentação institucional de suas diversas modalidades, da insuficiência de registros e de produção acadêmica ainda incipiente sobre o tema. Não obstante, no que se refere à Cooperação Técnica entre Países em Desenvolvimento (CTPD), o crescente interesse político e social pelo tema levou à produção de estudos diplomáticos e acadêmicos que permitem entender a evolução histórica dos determinantes para a sua constituição em um dos baluartes centrais da política externa brasileira durante o Governo Lula.
O objetivo deste capítulo é compreender a evolução da política doméstica da CTPD brasileira levando em consideração seus aspectos institucionais, legais, operacionais, decisórios e ideacionais. O argumento central é que a horizontalização da política externa brasileira, em geral, e a politização da CTPD na arena doméstica, em particular, fizeram com que a CTPD deixasse de ser condicionada apenas por atores externos, em alguns casos com a intermediação do Itamaraty, e passasse a ser disputada por outros grupos de interesses domésticos. Essas disputas levaram a questionamentos sobre: os princípios que regem a ação da Agência Brasileira de Cooperação (ABC) – diplomacia baseada na solidariedade, orientação por demandas, adaptação das experiências brasileiras, não imposição de condicionalidades, desvinculação de interesses comerciais ou ânimo de lucro e não ingerência (ABREU, 2012); a própria estrutura formal da CTPD brasileira, localizada dentro do MRE, mas operacionalizada pelo PNUD; e a formulação dos propósitos e das prioridades geográficas e temáticas da CTPD brasileira.
A primeira seção traçará a evolução histórica do sistema formal brasileiro de CTI, voltado, a princípio, para captar conhecimentos e recursos que apoiassem o desenvolvimento nacional em setores específicos. O Ministério do Planejamento tornou-se a instituição central nessa etapa, e apenas no contexto de graduação do Brasil como receptor de cooperação, nos anos 80, o Itamaraty volta a assumir a agenda, já absorvida, em grande medida, pela CTPD.
Em vista de limitações políticas, financeiras e legais não foi possível montar um sistema autônomo na matéria, e o PNUD se tornou a agência central na operacionalização da CTPD brasileira. Apesar de avanços obtidos em várias frentes, eles foram insuficientes para
equacionar os desafios mencionados, que persistem diante da fragmentação institucional da CTPD brasileira e da inexistência de uma política para o desenvolvimento internacional.
A segunda seção levantará os dados disponíveis sobre o perfil setorial e geográfico da CSSD oferecida pelo Brasil, focando na CTPD, enquanto a parte seguinte buscará entender em que medida o discurso e as prioridades estabelecidas pela ABC encontram correspondência, de fato, na alocação setorial e geográfica da CTPD brasileira. Ainda que a agência não coordene todas as iniciativas oficiais, limitou-se a análise à sua atuação em vista da existência de dados públicos mais detalhados relativos à cooperação prestada sob sua coordenação, bem como do fato de o mandato da agência na seara encontrar bases legais claras. Foi possível notar que não há total correspondência entre o discurso sobre as prioridades geográficas e o número de projetos realizados em cada país, o que aponta para a inexistência de estratégia e planejamentos claros por parte do Ministério das Relações Exteriores (MRE), mas também para a incidência de outras instituições e grupos de interesses domésticos sobre o processo decisório da CTPD.
Na seção seguinte, busca-se entender quais instituições e grupos de interesses incidem, e com quais propósitos, sobre o processo decisório da CTPD brasileira. Ainda que não exista política estruturada na matéria, foi possível identificar propósitos relacionados ao uso da CTPD como ferramenta para o fortalecimento da liderança regional e global brasileira, seja conquistando apoio para pleitos diplomáticos (como apoio a candidaturas brasileiras a organismos internacionais), seja contribuindo para fortalecer experiências nacionais de desenvolvimento dentro e fora do Brasil. Subseções específicas analisarão a evolução da CTPD brasileira durante os governos Cardoso, Lula e Dilma, tentando mostrar como as prioridades estabelecidas por cada Presidência, bem como os grupos que se mobilizaram durante cada administração, reagindo ou não a tais prioridades, incidiram sobre a definição da agenda da CTPD brasileira.