A vocação do Ministério Público é atuar com maior intensidade nas funções que lhe são típicas, isto é, que lhe são próprias, como promover as ações penal e civil públicas, a ação de improbidade administrativa, a ação direta de inconstitucionalidade, defender a ordem pública, o regime democrático e os interesses sociais e individuais indisponíveis, zelar pelo respeito aos poderes públicos, aos serviços de relevância pública e aos direitos assegurados na Constituição, entre outras.
No âmbito penal, o Ministério Público atua (ou deveria atuar sempre) como parte, pois age em nome do Estado no desempenho de seu poder/dever de punir quem comete crime ou contravenção. Não há dúvida quanto a essa posição processual junto à primeira instância judicial. Já na segunda instância a questão é discutível, pois o Ministério Público assume a posição de fiscal da lei (custus legis), assunto do próximo item.
O Ministério Público pode atuar no processo civil tanto na condição de órgão agente (parte) como na de órgão interveniente (fiscal da lei, custus legis). Todavia, no entendimento de Mazzilli, que se apóia na lição de Cândido Rangel Dinamarco,
essa distinção não satisfaz, primeiro porque não enfrenta em profundidade todos os aspectos da atuação ministerial; em segundo lugar, porque, nem por ser fiscal da lei, deixa o membro do Ministério Público de ser titular de ônus e faculdades processuais, e, portanto, deve sempre ser considerado parte, para todos os fins processuais.141
O autor também defende que a análise da atuação do Ministério Público, na área civil, deve ser vista sob o prisma da forma como desempenha seu papel, para que se compreenda a causa e a finalidade dessa mesma atuação:
a) autor, por legitimidade ordinária (como nas ações de nulidade de casamento, nas ações diretas de inconstitucionalidade e outras, nas quais age por legitimação ordinária, como órgão do Estado);
b) autor, por substituição processual (como nas ações civis públicas ambientais, ou ainda, em caráter subsidiário, na defesa da vítima pobre na ação reparatória ex delicto, ou também na defesa do incapaz na ação de investigação de paternidade);
c) interveniente em razão da natureza da lide (como nas ações diretas de inconstitucionalidade, mandado de segurança, ação popular, questão de estado da pessoa etc., quando age em defesa da ordem jurídica, desvinculado a priori dos interesses das partes);
d) interveniente em razão da qualidade da parte (como nas ações em que haja interesse de incapazes, acidentado do trabalho, indígena, pessoa portadora de deficiência etc., quando, mais que ser um mero custos legis (sic) exerce antes uma verdadeira atuação protetiva ou assistencial, em favor da parte hipossuficiente);
e) réu (como nos embargos do executado ou nos de terceiro, quando o próprio Ministério Público seja o exequente, ou ainda nas ações rescisórias de sentença proferida em ação civil pública movida pela instituição). 142
Questão tormentosa é a de interpretar o alcance da parte final do inciso III do art. 82 do CPC, que estabelece a intervenção do Ministério Público nas demais causas em que há interesse público evidenciado pela natureza da lide ou qualidade da parte. Sobretudo quando a falta de participação do Ministério Público acarreta a nulidade do processo (art. 84 do CPC).
De acordo com o mencionado no item 2.1, é indiscutível e tradicional a intervenção ministerial nas demandas que envolvem interesses de incapazes e naquelas que dizem respeito ao estado da pessoa, pátrio poder, tutela, curatela, interdição, casamento, declaração de ausência e disposição de última vontade (incisos I e II do art. 82 do CPC). Situação inteiramente diversa
141 In A Defesa dos interesses difusos em juízo: meio ambiente, consumidor, patrimônio cultural, patrimônio público e outros interesses. 20. ed. rev., ampl. e atual. São Paulo: Saraiva, 2007. pp.79-80
142 Idem, ibidem, p.80
ocorre com a expressão interesse público, em face de sua generalidade. Doutrina e jurisprudência procuram esclarecê-la. Alguns defendem a intervenção do Ministério Público em todos os feitos para fiscalizar a correta e imparcial aplicação da lei. Essa interpretação, naturalmente, não condiz com a limitação imposta no inciso III do art. 82 do CPC, além de ser infactível ante a realidade institucional,
intervir em todos os feitos, antes de encerrar um benefício, poderia representar um entrave, repudiado por todo o corpo social – notadamente porque uma intervenção concebida e operada em tais dimensões acabaria por consagrar mais um culto cartorial e formalístico, despiciendo e oneroso, do que uma política voltada à geração de resultados úteis e efetivos.143
Na definição formulada por De Plácido e Silva, interesse público,
ao contrário do particular, é o que se assenta em fato ou direito de proveito coletivo ou geral. Está, pois, adstrito a todos os fatos ou a todas as coisas que se entendam de benefício comum ou para proveito geral, ou que se imponham por uma necessidade de ordem coletiva.144
Mazzili vai além ao afirmar que: Embora não haja consenso sobre a noção de interesse público, essa expressão tem sido predominantemente utilizada para alcançar o interesse e o proveito social ou geral, ou seja, interesse da coletividade, considerada em seu todo.145 Portanto, não se justifica a intervenção do Ministério Público em ações de cunho meramente patrimonial em que participem a União, Estados ou Municípios, sem evidência de interesse geral vinculado a fins sociais, ao bem-comum, consoante se posicionou o STF:
Ação ordinária de indenização movida por Prefeitura Municipal contra empresa privada. Intervenção do Ministério Público. Interpretação do inciso III, do artigo 82, do Código de Processo Civil. No exame de cada caso deve o julgador identificar a existência ou não do interesse público.
O fato de figurar na relação processual pessoa jurídica de direito público ou entidade da Administração indireta não significa, por si só, a presença de interesse público, de modo a ensejar a obrigatória atuação do
143 ALBERTON, José Galvani. A Intervenção do Ministério Público frente à hipótese contemplada no art. 82, III, fine, do Código de Processo Civil. Atuação: Revista Jurídica do Ministério Público Catarinense. Procuradoria-Geral de Justiça e Associação Catarinense do Ministério Público, Florianópolis, n. 2, p. 65, jan./abr. 2004.
144 SILVA, De Plácido e. Opus cit., p. 760.
145 In A Defesa dos interesses difusos em juízo: meio ambiente, consumidor, patrimônio cultural, patrimônio público e outros interesses. p. 45.
Ministério Público. O interesse público, aí, quer significar um interesse geral ligado a valores de maior relevância, vinculados aos fins sociais e às exigências do bem comum que a vontade própria e atual da lei tem em vista. Na espécie, há simples ação de indenização a envolver o interesse patrimonial do município, sem repercussão relevante no interesse público, de modo a justificar a intervenção prevista no n. III, do art. 82 da Lei Adjetiva Civil. Recurso extraordinário conhecido em face do dissídio jurisprudencial, e provido. (RE 90.286-4 – PR – 2ª T. – j.
28.09.1979 – rel. Min. Djaci Falcão – v. u. STF)146
O entendimento do Tribunal de Justiça de Santa Catarina é o mesmo:
Processual. Competência – Ação Declaratória de Inexistência de Obrigação Tributária – Juízo da Fazenda – Comarca do Interior – Admissibilidade – precedentes da Corte nesse sentido. Ministério Público – Interesse da Fazenda Pública – Intervenção desnecessária. Segundo a remansosa jurisprudência, guardando a anulatória e a declaração de inexistência de débito tributário similitude com as cautelares e, portanto, acessoriedade com a execução fiscal, a competência para o processo é do Juízo do devedor. ‘O interesse público de que trata o art. 82, III, do CPC não acarreta a intervenção obrigatória do parquet nas lides em que haja interesse da Fazenda Pública, portanto tem ela representante próprio e privilégio ao duplo grau de jurisdição.’ Decisão: por votação unânime, negar provimento ao recurso. Custas na forma da lei. (AI nº 9369, Joinville, rel. AMARAL E SILVA, in DJ, nº 9232, de 12.05.1995, p.
10).147
É inegável a resistência interna para com a interpretação restritiva da autuação do Ministério Público na área cível que se defende, sob o fundamento de perda de espaço processual. Há críticas, também, quanto à elasticidade interpretativa da expressão interesse público, pois poderia induzir membros do Ministério Público a tomarem gosto pela omissão, procurando, simplesmente, livrar-se dos processos. Em nenhum dos sentidos defende-se o atuar ministerial. Há questões de relevância e urgência que necessitam a atenção do Ministério Público para o efetivo cumprimento das atribuições relevantes que lhe foi guindada pela sociedade e inseridas na Constituição Federal em busca da verdadeira e almejada JUSTIÇA SOCIAL.148
É procedente a preocupação de otimizar e racionalizar a intervenção do Ministério Público no processo civil em face da evolução
146 LEX. Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal. Ano 2. Janeiro de 1980. n. 13, p. 207.
147 Disponível em http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=800 Acesso em: 16 de outubro de 2009.
148 ROCHA, Rosan da. Atribuições e atuações dos membros do Ministério Público nas causas cíveis frente ao ordenamento jurídico e à necessidade social. Disponível em:
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=800>. Acesso em: 1º de outubro de 2009.
institucional, a fim de adaptá-la ao novo perfil traçado pela Constituição Federal que prioriza a defesa dos interesses sociais, coletivos e individuais indisponíveis, na qualidade de órgão agente e a
justa expectativa da sociedade de uma eficiente, espontânea e integral defesa dos mesmos interesses notadamente os relacionados com a probidade administrativa, a proteção do patrimônio público e social, a qualidade dos serviços públicos e de relevância pública, a infância e juventude, as pessoas portadoras de necessidades especiais, os idosos, os consumidores e ao meio ambiente,149 (O grifo é nosso.)
O Conselho Nacional dos Corregedores-Gerais do Ministério Público dos Estados e da União enfrentou a questão em destaque ao editar a Carta de Ipojuca (PE), em 13 de maio de 2003, na qual considera exclusividade do Ministério Público na identificação do interesse que justifique a intervenção da Instituição na causa.”150 (O grifo é nosso.) E, sem caráter normativo e vinculativo, propõe:
Em matéria cível, intimado como órgão interveniente, poderá o membro da Instituição, ao verificar não se tratar de causa que justifique a intervenção, limitar-se a consignar concisamente a sua conclusão apresentando, neste caso, os respectivos fundamentos.151
A orientação também dispensa a atuação de mais de um órgão do Ministério Público em ações individuais ou coletivas (parte e fiscal da lei). Quando há sua intervenção, em caso de recurso interposto pelas partes, faculta ao agente ministerial de primeiro grau resguardar-se para manifestação, tão somente, sobre a admissibilidade recursal; a Carta, ainda, relaciona demandas e hipóteses em que considera desnecessária a intervenção ministerial.
A partir da Carta de Ipojuca, os Ministérios Públicos Estaduais passaram a editar atos dando efetividade às orientações nela inseridas com interpretação teleológica dos preceitos. Foi o caso de Santa Catarina que, por intermédio do Ato n. 103/2004 PGJ, de 5 de outubro de 2004, instituiu a possibilidade de intervenção ministerial que chamou de meramente formal, explicitando no parágrafo 1º do artigo 1º, que:
149 Disponível em: <http://200.189.113.44/cgmp/Carta_Ipojuca.html>. Acesso em: 6 de maio de 2008.
150 Idem, ibidem.
151 Idem, ibidem.
§ 1º Considera-se meramente formal a intervenção que, muito embora decorra de interpretação de dispositivo legal, não importe, necessariamente, no exercício de defesa de interesse tutelável pelo Ministério Público. 152
O parágrafo 3º do mesmo artigo desaconselha que, na intervenção meramente formal, seja invocada somente a inexistência de interesse público. A manifestação deve, pois, ser fundamentada com suporte no que os autos contêm e decorrer de consciente convencimento do examinador, não importando em renúncia do direito de receber o processo (§ 1º do art. 3º), já que a tramitação processual poderá revelar situação que altere o entendimento do órgão ministerial. No artigo 3º são relacionadas, em 25 itens, hipóteses de intervenção formal tais como: habilitação ao casamento, separação judicial consensual, ação declaratória de união estável; ação de alimentos e revisional entre pessoas capazes, procedimentos de jurisdição involuntária que não envolvam pessoas incapazes, requerimento de falência, ação de desapropriação indireta sem presença de incapazes; ações anulatórias de ato administrativo, embargos de terceiro, conflito de incompetência, impugnação ao valor da causa, mandado de segurança que trate de licenciamento de veículos e ação de cobrança, indenizatória, possessória ou de despejo em que forem partes Estado e Município, as respectivas fazendas públicas, ou empresas a eles vinculadas, dentre outras.
A posição do Conselho Nacional dos Corregedores-Gerais do Ministério Público, portanto, revela a tendência do Ministério Público Brasileiro de fixar sua atuação nas causas constitucionalmente previstas, deixando os interesses individuais a cargo dos advogados e das defensorias públicas.
152 Disponível em: <http://www.mp.sc.gov.br/portal/portal_detalhe.asp?Campo=1931&secao_id>.
Acesso em: 22 de setembro de 2009.