IMPLEMENTAÇÃO E ATIVISMO

processos e verificar se isso impacta na política efetivamente implementada, no âmbito do PNDACT.

com grande participação de quadros na burocracia estatal oriundo de movimentos sociais, colocaram em evidência a necessidade de novas abordagens para as análises das relações entre Estado e movimentos sociais. Neste sentido, ganham espaço perspectivas teóricas com maior fluidez nestas relações (ou fronteiras). Isto não implica necessariamente em ausência de conflitos, mas sim na possibilidade de aproximações. Esta conformação do Estado brasileiro com quadros oriundos de movimentos sociais ocupando cargos na burocracia estatal foi classificada enquanto Estado heterogêneo (ABERS, SERAFIM, TATAGIBA, 2014, ABERS, VON BULOW, 2011, PENNA 2015).

Abers e Von Bullow (2011) enfatizam que as fronteiras entre movimentos sociais e atores estatais já eram difíceis de serem definidas no Brasil antes do período de redemocratização. Afirmam que os objetivos dos movimentos sociais têm sido influenciar a agenda de políticas públicas e que, para isso, podem assumir postos na esfera governamental sem deixar de ter a vinculação com os movimentos sociais. A partir da pauta ambiental apontam que, no período ditatorial, militantes ambientalistas já haviam assumido postos importantes no Estado. A partir do processo de redemocratização o próprio Estado tem construído arenas participativas que possibilitaram maior aproximação entre movimentos sociais e Estado. Desta forma, esta ligação possibilitou tanto a incorporação de quadros oriundos dos movimentos sociais para o governo quando o surgimento de novos movimentos sociais com ativistas oriundos de dentro e fora do Estado.

Tatagiba e Teixeira (2021) destacam a emergência, a partir do Governo Lula, em 2003, de programas associativos, que apresentam modelos alternativos de acesso a bens e serviços públicos para seus destinatários. Segundo as autoras, são programas associativos

porque estimulam a organização coletiva do público-alvo das políticas, sob o argumento de que esta participação garantirá mais qualidade e sustentabilidade aos projetos executados, promovendo a cidadania e o empoderamento do público alvo (TATAGIBA, TEIXEIRA, 2021, p. 26).

As autoras ainda apresentam três características dos programas associativos.

A ênfase na participação nos territórios, permitindo às organizações selecionarem o público alvo, o papel de mediação exercido pelos movimentos sociais e a transferência de recursos públicos para os movimentos sociais são os fatores utilizados para

caracterizar este tipo de política (TATAGIBA, TEIXEIRA, 2021). A política de ATER estudada, por exemplo, apresenta as três características construídas pelas autoras.

Na literatura internacional, por sua vez, também existem leituras que estudam a relação de proximidade entre movimentos sociais e Estado. Banaszak (2005), por exemplo, enfatizou a possibilidade de tais intersecções. Estas poderiam ser compostas por atores com comportamentos diversos, não necessariamente conflituosos, bem como, pela possibilidade de existência de atores participantes da burocracia estatal e de movimentos sociais concomitantemente.

Abers (2020, 2021) define o ativismo institucional a partir da capacidade de agência dos burocratas. A autora usa o conceito de ação criativa oriunda da abordagem pragmatista de Joas (1996). Para a autora, a escolha desta concepção de agência tem a vantagem de focar no processo de mudança nas instituições sem recorrer à existência de um agente com “superpoderes”, isto é, alguém com capacidade diferenciada. Como exemplos de teorias da mudança institucional a partir de atores com capacidades diferenciadas está a obra de Fligstein (2007) e Fligstein e McAdam (2012), que utilizam o conceito de habilidade social.

Para Abers (2021), o conceito de ação que orienta a definição de ativismo institucional envolve a criatividade do agente e o contexto em que isto ocorre simultaneamente. Desta forma, a autora mostra que o contexto não é um constrangimento e sim algo implícito à tomada de decisão. Portanto, a agência é compreendida a partir da influência simultânea de regras e recursos na tomada de decisão. Desta maneira, a capacidade de agência dos burocratas não implicaria na ausência de influência da estrutura nos comportamentos, ao contrário, a agência só seria possível a partir do uso dos recursos presentes nas estruturas.

Outro conceito importante para a definição de ativismo institucional é o de

“causas contenciosas”. Para Abers (2021), o conceito de ativismo institucional traz consigo a ideia de conflito na defesa ou na mudança de instituições. Segundo a autora:“[...] já que instituições são regras sociais que tendem a se reproduzir, pode-se dizer que causas contenciosas têm a ver, por definição, com mudança institucional, seja no sentido favorável, seja contrário (ABERS, 2021, p.28). Uma questão importante é que a definição sobre uma questão ser ou não uma causa contenciosa ocorre pela interpretação dos atores que estão envolvidos em sua defesa.

A partir dos conceitos, Abers (2021, p. 32) define o ativismo institucional como:

A palavra institucional aqui se refere mais ao local da luta do que ao objeto:

ativismo institucional seria então a ação coletiva em prol de causas contenciosas quando realizada por atores em instituições. Pode envolver ação coletiva com outros atores governamentais, com atores não governamentais, ou ambos

Neste sentido, o conceito de ativismo institucional concebe o agente ativista enquanto um trabalhador de uma organização estatal que possui acesso a diferentes tipos de recursos, por exemplo, recursos financeiros, humanos, informações privilegiadas e recursos administrativos. Este burocrata utiliza sua capacidade de agência a partir dos recursos disponíveis e de sua posição institucional para defesa de causas contenciosas. Isto termina por influenciar mudanças ou permanências da ação pública (ABERS, 2020; 2021). Isto posto, o entendimento do comportamento deste agente, levando em consideração suas conexões com outras redes de agentes e organizações, é importante para a análise das políticas públicas (OLSSON, HYSING, 2012; PETTINICCHIO, 2012) Contudo, para Abers (2018), embora o engajamento em movimentos sociais seja importante para o exercício do ativismo institucional, ele não é pré-requisito para tal prática.

Abers (2020) menciona que compromissos programáticos, ideais e visões de mundo, além da participação em comunidades ou redes epistêmicas com visões ou análises sobre as políticas públicas, podem influenciar o comportamento dos burocratas. Neste sentido, tais problemáticas foram mais estudadas enquanto variáveis explicativas em outras fases do ciclo de políticas públicas, principalmente nas etapas de montagem da agenda, a partir do referencial baseado em Kingdon (1995), e da formulação das políticas públicas, a partir do referencial da mobilização de coalizões de defesa cujo marco inicial se encontra em Sabatier (1988). Nos estudos de implementação a ênfase ocorre nos determinantes para o uso da discricionariedade pelos burocratas de nível de rua. Exemplo pode ser a obra de Lipsky (2019) em que o burocrata de nível de rua usa a discricionariedade visando sua autopreservação ou a de Maynard-Moody e Musheno (2003), em que a discricionariedade é determinada por valores culturais.

Esta contribuição é importante para utilização do conceito de ativismo institucional dos burocratas de nível de rua neste trabalho, pois permite maior fluidez de análise na tomada de decisão dos extensionistas diante das situações por eles vivenciadas. Desta forma, a partir de Abers (2020), pode-se analisar a discricionariedade dos extensionistas como não definida a priori, conforme as teorias

da ação racional, em que o indivíduo escolheria os fins antes dos meios, e, das perspectivas normativas culturalistas, em que as preferências individuais seriam determinadas por estruturas culturais. A perspectiva utilizada neste trabalho, a partir de Abers (2020, 2021), compreende que os processos de definição cotidiana dos extensionistas são reflexo da relação simultânea entre meios e fins, isto é, o comportamento dos extensionistas é influenciado igualmente por questões estruturais e contextuais.

A literatura sobre ativismo institucional ainda foi pouco utilizada em pesquisa empírica. Sua utilização nesta tese vem no sentido de contribuir na agenda de pesquisa que tem seus principais trabalhos contidos no livro organizado por Abers, em 2021, e que conta com capítulos oriundos de teses e dissertações de seu grupo de pesquisa. O livro apresenta um conjunto de capítulos com diversas abordagens complementares à do ativismo institucional, buscando entender fenômenos envolvendo a burocracia estatal. Amaral (2021), por exemplo, utiliza a abordagem de enquadramentos interpretativos em conjunto com a do ativismo institucional para compreensão da influência do ativismo na formulação do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA). Já Viana (2021), utiliza a abordagem pragmatista a partir do conceito de controvérsias e da identificação de princípios de justificação para as ações (BOLTANSKI; THÉVENOT, 1999; LATOUR, 2005), a partir do caso do programa Minha Casa Minha Vida -Entidades.

Uma série de outros trabalhos apresentam como podem ser trabalhados os conceitos propostos pela autora. Oliveira (2021), por exemplo, aponta a influência nas políticas públicas ambientais de combate ao desmatamento a partir da ocupação de cargos por militantes ambientalistas oriundos da sociedade civil. Já Vilaça (2021) mostra como ativistas se engajaram em causas contenciosas, a partir do caso de Usina de Belo Monte, sem serem ativistas anteriormente. Por sua vez, Pereira (2021) aproxima a abordagem do ativismo institucional com os conceitos de autonomia e discricionariedade, os quais foram utilizados neste trabalho. Também a partir do estudo da usina de Belo Monte, demonstra como burocratas do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA) utilizam a discricionariedade e autonomia para influenciar nas políticas públicas.

Como apresentado na introdução deste trabalho, esta tese busca contribuir com o desenvolvimento conceitual do ativismo institucional, ao utilizá-lo no âmbito da

implementação de políticas públicas com integrantes do Estado e da sociedade civil atuando enquanto burocratas de nível de rua.