4. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS PARA A REESTRUTURAÇÃO DA GESTÃO ORÇAMENTÁRIA
4.3 METODOLOGIA DE IMPLEMENTAÇÃO DO NOVO MODELO
Em suma, com a adoção do novo modelo de gestão, o orçamento do Inmetro passou a ser formulado a partir das subdivisões das UP’s, dos Processos Operacionais, dos Sub- Projetos e de cada Órgão que constitui a RBMLQ.
A análise e o gerenciamento e consolidação dos dados, ficaram sob a responsabilidade do Cplan/Seplo.
Quanto à execução orçamentária, esta se dá através dos Sistemas oficiais do Governo Federal - Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) e do Sistema Integrado de Detalhamento Orçamentário (SIDOR). Os dados ficam armazenados no Centro de Informações (CI) do SIAFI de onde são extraídos e armazenados no Banco de Dados do Inmetro, que alimenta os demais sistemas da Instituição, conforme demonstrado na figura anterior.
A partir da análise do novo modelo de gestão, em relação ao anterior, foram identificados pontos fortes e oportunidades de melhoria.
Figura 8 – Diagrama das fases de implementação do Novo Modelo de Gestão Orçamentária
Fonte – O Autor
Fase 6 – Criação de
Equipe de Gestores Orçamentários da Cplan/Seplo
Fase 7 – Elaboração de Programa de Treinamento para os Gestores
Orçamentários das UP’s
Fase 10 – Análise Crítica da Gestão Orçamentária Fase 8 – Operacionalização do
Planejamento Orçamentário
Fase 9 – Elaboração de Relatórios de Acompanhamento
Fase 1 – Disseminação da Nova Cultura pelo Grupo de Multiplicadores
Fase 2 – Criação de Comitês
Fase 4 – Elaboração de Planos Anuais
Fase 5 – Elaboração de Procedimentos para Alocação dos Recursos
Orçamentários
Fase 3 – Elaboração do Planejamento Orçamentário Anual
P
D
C
A
4.3.1 Fase 1 - Disseminação da Nova Cultura pelo Grupo de Multiplicadores
A disseminação da nova cultura de Planejamento e Orçamento ficou inicialmente a cargo do Grupo de Multiplicadores, citado no primeiro tópico deste Capítulo. Os novos conceitos foram gradativamente repassados para os funcionários, tanto da área meio quanto da finalística que, de algum modo lidavam com o processo de planejamento e orçamento. Estes funcionários, por sua vez, disseminavam os novos conhecimentos aos demais integrantes das suas respectivas Unidades Principais (UP).
A partir do momento em que a Instituição adotou, efetivamente, o novo modelo de Planejamento e Gestão Orçamentária, promoveram-se diversas ações no sentido de sedimentar os novos conceitos por toda a Instituição, descritos nos tópicos a seguir:
4.3.2 Fase 2 - Criação de Comitês
Como o objetivo de orientar e otimizar a gestão dos recursos orçamentários das UP’s, foram criados os Comitês de Planejamento e Orçamento e o de Planejamento Operacional que permitiram um relacionamento horizontalizado na Instituição.
O Comitê de Planejamento e Orçamento, constituído pelo Coordenador de Planejamento, seu líder, e pelos membros representantes das UP’s do Inmetro, tem caráter permanente e consultivo e a função de assessorar o Colegiado da Instituição (formado pelos Diretores das UP’s) nas questões relativas a planejamento e orçamento.
O Comitê de Planejamento Operacional, constituído pelos representantes das UP’s e liderado responsável do Seplo, tem caráter permanente e executivo e a função de viabilizar a implantação e a disseminação da metodologia orçamentária Institucional.
4.3.3 Fase 3 – Elaboração de Planejamento Orçamentário Anual.
De acordo com o novo modelo de gestão, o planejamento orçamentário é construído a partir da menor célula de cada UP da Instituição, conforme já exemplificado. A sua consolidação representa o planejamento orçamentário institucional. Com base neste aspectos são definidos os Planos Anuais e suas Categorias, assim como os respectivos Gestores.
4.3.4 Fase 4 - Elaboração de Planos Anuais
A elaboração desses Planos tem por objetivo otimizar, a partir do Planejamento Orçamentário Anual, os processos corporativos institucionais como Compras, Serviços e Obras, por exemplo. Constitui-se num processo dinâmico, variando de acordo com o que ficou definido na Fase 3. Estes Planos são estruturados por Categorias (Informática, Obras de Engenharia, etc.) e para cada uma delas nomeia-se um Gestor, com a função de orientar, supervisionar e operacionalizar essas ações corporativas de apoio (não finalísticas) que impactam nas atividades de toda a Instituição. Com essa descentralização ficou mais fácil a comunicação com o usuário, e mais ágil a resolução de problemas.
A operacionalidade desse Planos ocorre a partir da construção das propostas orçamentárias da UP’s. Cada gerente, seguindo as orientações constantes do Manual de Orientações do Siplan, caracterizam suas necessidades de compras, serviços, diárias e passagens, etc. O próprio Sistema se encarrega de fazer a seleção dos dados por Plano Anual e por Categoria, ficando a cargo do Gestor de cada Plano Anual o gerenciamento dos dados e viabilização do Processo.
Considerando-se o processo de melhoria contínua, destaca-se que, nos dias atuais existem 6 Planos Anuais, descritos no Quadro 3, a seguir:
Quadro 3 – Os Planos Anuais e suas Categorias (Ciclo 2004)
Planos Anuais Categorias
1. Compras, Serviços e Obras Importação/Exportação; Informática;
Contratação de Serviços; Aquisição de Materiais e Equipamentos; Aquisição de Materiais Bibliográficos; Contribuições a Organismos Internacionais; Obras de Engenharia.
2. Treinamento Treinamento e Desenvolvimento
3. Viagens Viagens Nacionais e Internacionais
4. Captação de Recursos Humanos Contratação de Serviço de Mão de Obra Temporária; Contratação de Estagiários;
Ressarcimento de Pessoal Requisitado 5. Remuneração de Pessoal Remuneração de Servidores Ativos;
Inativos e Pensionistas 6. Promoção e Organização de Eventos
Institucionais
Eventos Institucionais; Ações de Comunicação
Fonte: Manual de Orientação do Siplan
1. Compras, Serviços e Obras
Neste Plano estão previstas as operações corporativas relativas a aquisição de bens e de prestação de Serviços comuns a toda a Instituição, classificados de acordo com as suas Categorias, como pode ser observado no Quadro acima.
O Objetivo principal deste Plano foi a racionalização dessas atividades que deixou de ser setorial. Com isto, a Instituição passou a reduzir custos e melhorar as condições de aquisição e de contratação de serviços em função do maior volume destes.
Pode-se exemplificar este fato com a Categoria “Informática”. Anteriormente, cada UP realizava as suas operações de compra de equipamentos de informática. Quais as desvantagens? Os equipamentos nem sempre atendiam às necessidades do usuário e o preço de aquisição eram mais elevados. A partir da criação dos Plano Anuais, pode-se padronizar e obter equipamentos com melhores preços, em função do volume de aquisição.
1. Treinamento
Este Plano concentra todas as necessidades de treinamento e desenvolvimento dos recursos humanos institucionais previstos pelos Gerentes em suas propostas. Desse modo, o processo de contratação de entidades de ensino ou mesmo de pessoa física (professor, por exemplo), tornou-se mais racional e mais objetivo. Além desses aspectos, criaram-se condições para desenvolver treinamentos com o envolvimento de instrutores da própria Instituição.
2. Viagens
Este Plano gerido pelo Setor de Diárias e Passagens do Inmetro, tem a finalidade de elaborar o planejamento de gastos com viagens e com isso buscar melhores condições de preço junto às companhias.
3. Captação de Recursos Humanos
O Setor de Recursos Humanos fica responsável pelo gerenciamento desse Plano, sempre através do seu Gestor, com a responsabilidade de promover ações no sentido de adequar o perfil funcional às necessidades da Instituição.
4. Remuneração de Pessoal
Este Plano trata especificamente das ações inerentes à remuneração dos servidores públicos ativos, inativos e pensionistas.
5. Promoção e Organização de Eventos Institucionais
Todos os eventos e as ações de comunicação institucionais previstos, são operacionalizados a partir deste Plano. É importante ressaltar a considerável redução de custos que a Instituição passou a ter, do momento em que inseriu-se no manual de orientação de dados do Siplan os custos dessa atividade. Com a descentralização e responsabilização da gestão orçamentária esses custos passaram a ser de responsabilidade da UP requisitante.
Muitos eventos, antes realizados fora da Instituição, passaram a ser realizados internamente por iniciativa do próprio promotor do evento.
4.3.5 Fase 5 - Elaboração de Procedimentos para Alocação dos Recursos Orçamentários De acordo com os princípios do novo modelo de gestão, os recursos orçamentários aprovados para o Inmetro, são repassados internamente para cada uma das Unidades Principais (UP), de acordo com os limites pré-estabelecidos e aprovados em reunião dos Gestores com o Presidente da Instituição.
Nesta ocasião também são estabelecidos os valores destinados à Reserva de Contingência para efetuar-se alguns ajustes ou para fazer face à despesas eventuais não programadas.
A partir daí, os recursos de cada UP ficam disponibilizados no Siplan e sua operacionalização segue os procedimentos estabelecidos através das Normas Internas Gerais da Cplan (NIG-Cplan).
4.3.6 Fase 6 - Criação de Equipe de Gestores Orçamentários da Cplan/Seplo
Esta Equipe, constituída pelos técnicos do Serviço de Planejamento e Orçamento (Seplo) uma Divisão da Cplan com o objetivo de dar suporte à Unidades Principais (UP), quanto aos aspectos orçamentários e a operacionalização dos dados no Siplan. Com isto, as atividades do Seplo foram descentralizadas e cada membro da Equipe tornou-se responsável
direto pela supervisão e acompanhamento da elaboração e execução das atividades orçamentárias (Receita e Despesa) de uma determinada UP.
4.3.7 Fase 7 - Elaboração de Programa de Treinamento para os Gestores Orçamentários das UP’s
Denominado “Gestão Orçamentária do Inmetro”, esse Programa faz parte do processo de sedimentação da nova cultura de planejamento e orçamento. Foi estruturado pela Cplan/Seplo com o apoio do Serviço de Desenvolvimento de Recursos Humanos (Seder) e destinado a todos os funcionários das diversas UP’s da Instituição, inclusive Gerentes.
A proposta desse Programa é fazer com que o treinando tenha uma visão geral do processo de planejamento e orçamento da Instituição e seja capaz de operacionalizar os dados no Siplan. Para tal, foi estruturado do seguinte modo:
ETAPA 1 – Conceitos Orçamentários Básicos
• O que é Orçamento;
• Princípios Orçamentários;
• Leis que regem o Orçamento Público Federal;
• Tipos de Orçamento;
• Mecanismo Retificadores do Orçamento;
• Conceituação sobre Programa de Trabalho, Processo e Projeto;
• Conceitos de Receita e Despesa Pública, assim como suas respectivas classificações;
• Conceituação sobre Elemento de Despesa;
• Origem dos Recursos Financeiros e Orçamentários;
ETAPA 2 – Procedimentos básicos para a elaboração das Propostas Orçamentárias
• Proposta Orçamentária da Receita;
• Proposta Orçamentária da Despesa;
• Ações promovidas de acordo com o calendário orçamentário do Governo Federal;
• Reformulações Orçamentárias;
• O Sistema Integrado de Dados Orçamentários (SIDOR);
• Ações promovidas de acordo com o calendário de planejamento e orçamento do Inmetro;
ETAPA 3 – Esta etapa esta dividida em dois módulos:
Módulo 1 - Neste módulo o treinando tem uma visão do processo de planejamento, da elaboração e da execução orçamentária de acordo com a estrutura do Inmetro.
• Princípios básicos;
• Limites orçamentários;
• Reserva de Contingência;
• Extração de Dados do SIAFI;
• Decisões do Colegiado;
• Papel do Gerente;
• Papel dos Gestores Orçamentários;
• Os Comitês;
Módulo 2 - Procedimentos básicos para a operacionalização do Orçamento através do Siplan
• Estrutura do Siplan;
• A interface com o SIAFI;
• Manual de Orientação ON LINE;
• Entrada de dados;
• Relatórios disponíveis;
• Acompanhamento da execução orçamentária;
O módulo é fechado com um exercício prático simulando todo o processo de planejamento e orçamento institucional.
Este Programa de Treinamento foi estruturado pelos técnicos da Cplan/Seplo com a supervisão do Serviço de Desenvolvimento de Recursos Humanos do Inmetro (Seder).
Até novembro de 2003 foram ministrados 15 treinamentos, totalizando 150 funcionários treinados.
4.3.8 Fase 8 - Operacionalização do Planejamento Orçamentário
A operacionalização da Programação Orçamentária segue, obrigatoriamente, o Calendário Orçamentário do Governo Federal e o de Planejamento e Execução Orçamentária da Instituição.
Desse modo, o Calendário do Governo Federal é composto, em linhas gerais, pelos seguintes momentos:
• Elaboração do Projeto de Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO) para o exercício seguinte;
• Publicação da Lei Orçamentária Anual (LOA) do exercício corrente;
• Primeira Reformulação Orçamentária do exercício corrente;
• Informação da Previsão da Recita Institucional no SIDOR, para o exercício seguinte;
• Processamento dos dados dos Projetos e Processos no SIDOR, para o exercício seguinte;
• Segunda Reformulação Orçamentária para o exercício corrente;
O Cronograma de Planejamento e Execução Orçamentária Institucional segue em sincronia com o Calendário do Governo Federal como pode ser observado, a seguir:
• Análise comparativa dos dados orçamentários propostos pela Instituição e os aprovados através da LOA (Cplan);
• Avaliação da execução orçamentária do exercício anterior para elaboração do planejamento para o exercício seguinte (Diretoria e Presidente);
• Elaboração de Pré - Proposta Orçamentária para o exercício seguinte (Diretoria);
• Encaminhamento da Proposta para a Primeira Reformulação Orçamentária do exercício corrente (Cplan);
• Elaboração da Proposta Orçamentária para o exercício seguinte (Projetos e Processos);
• Encaminhamento da Proposta para a Segunda Reformulação Orçamentária do exercício corrente (Cplan).
Observando-se as ações institucionais em relação ao Calendário do Governo Federal, verificou-se a necessidade da antecipação dessas ações para propiciar, de forma consistente, a elaboração das propostas orçamentárias e a sua conseqüente aprovação. O novo modelo de gestão orçamentária facilitou sobremaneira este aspecto, proporcionando agilidade e dinamismo a todo o processo.
4.3.9 Fase 9 – Elaboração de Relatórios de Acompanhamento
Esta fase representa a terceira etapa do Ciclo PDCA. Neste momento são emitidos relatórios de acompanhamento, e através destes são analisados os dados referentes ao que se planejou e o que foi executado.
4.3.10 Fase 10 - Análise Crítica da Gestão Orçamentária
Com a implementação do novo modelo, o processo de análise da Gestão Orçamentária tornou-se um procedimento sistemático, a partir do momento em que as propostas orçamentárias são construídas. Os dados de execução do exercício anterior são avaliados e comparados com as propostas apresentadas pelas respectivas UP’s. Posteriormente, o resultado da avaliação é submetido aos Comitês de Planejamento e Orçamento para promover as recomendações de ações corretivas, para que o Colegiado do Inmetro possa tomar as decisões cabíveis.
Além desses aspectos, a análise crítica impacta diretamente nas seguintes fases da Metodologia de Implementação do Novo Modelo (Figura 8): no Programa de Treinamento para os Gestores Orçamentários das UP’s(fase 5), a partir das avaliações dos treinandos; na elaboração de Procedimentos para Alocação dos Recursos Orçamentários (fase 6), em função dos valores orçamentários aprovados para a Instituição e na Operacionalização da Programação Orçamentária (fase 7), em função das decisões do Governo Federal..
O objetivo dessa análise é o de promover a melhoria contínua de toda a gestão orçamentária institucional. Ressalta-se ainda que, desde a sua implementação, em 1999, adotou-se o método do Ciclo PDCA para a efetivação do controle do processo.
PDCA – Planejar; Do (Executar); Check (Verificar); Action (Atuar corretivamente) De acordo com Falconi (1990; p.42), os termos do Ciclo PDCA têm o seguinte
significado:
• Planejar (P) – É estabelecer um plano que pode ser um cronograma, um gráfico ou um conjunto de padrões.
As metas podem decorrer do plano para casos de recursos limitados ou o plano pode decorrer da meta para recursos ilimitados.
• Executar (D) – Execução das tarefas exatamente como prevista no plano e coleta de dados para verificação do processo. Nesta etapa é essencial o treinamento no trabalho decorrente do plano.
• Verificar (C) – A partir dos dados coletados na execução, compara-se a meta realizada com a planejada.
• Atuar corretivamente (Action) (A) – Esta é a etapa onde o gerente detectou desvios e atuará no sentido de fazer correções definitivas, de tal modo que o problema nunca volte a ocorrer. Esta atuação é metódica.
Pode-se observar na Figura 9, a seguir, como fica a aplicação do Ciclo PDCA no controle da Gestão Orçamentária, de acordo com as fases da implementação do respectivo modelo demonstradas na Figura 8.
Figura 9 - Ciclo PDCA de Controle de Processos – Gestão Orçamentária do Inmetro
Fonte – O Autor
As fases 1, 2 e 3 são referentes ao planejamento das ações (disseminação da nova cultura orçamentária, criação de comitês e elaboração de planos anuais).
As fases 4 e 5 são as de execução e de treinamento (criação da equipe de gestores do Seplo e elaboração de programa de treinamento).
As fases 6 e 7 correspondem à coleta e análise dos dados do que foi planejado e o do executado (elaboração de procedimentos para alocação de recursos e operacionalização da programação orçamentária).
A fase 8 refere-se a análise crítica. Nesta fase, são tomadas as decisões para correção das deficiências detectadas (análise crítica da gestão orçamentária).
4.3.11 Identificação dos Pontos Fortes e Oportunidades de Melhoria do Modelo Proposto
A Action
P Plan
Check C
Do D Fases 2, 3 e 4(fig. 8 Fase 1 (fig. 8)
Fase 5 e 6 (fig. 8)
Fase 7 e 8 (fig. 8) Fases 9 (fig. 8)
Fase 10 (fig. 8)
O Quadro a seguir refere-se aos Pontos Fortes e Oportunidades de Melhoria identificadas neste tópico.
Quadro 4 – Pontos Fortes e Oportunidades de Melhoria do Modelo Proposto
Pontos Fortes Oportunidades de Melhoria
Os pontos fortes identificados são:
Descentralização de toda a gestão orçamentária e o envolvimento do corpo gerencial e funcional;
Agilidade e transparência das informações – toda a instituição tem acesso a estas, através do Siplan;
Aprimoramento contínuo do processo orçamentário institucional e interação com o sistema oficial da administração pública (SIAFI).
Criação dos Comitês, agilizando a identificação e solução de problemas orçamentários das UP’s;
Criação dos Planos Anuais, promovendo maior controle dos custos institucionais;
Criação da equipe de Gestores do Seplo estreitando o relacionamento entre os cliente externos do Seplo;
O programa de treinamento constitui-se num dos pontos fortes do novo modelo, despertando o interesse do aprendizado e consequentemente, aprimorando o processo.
São oportunidades de melhoria:
Aprimoramento constante do processo orçamentário a partir do acúmulo de conhecimento do corpo funcional quanto as questões orçamentárias;
Priorização das ações e elevação dos índices de desempenho institucional.
Promoção da qualidade do planejamento orçamentário institucional;
Redução da quantidade de processos (estes no sentido de componentes burocráticos);
Melhor adequação dos recursos orçamentários institucionais;
Aprimoramento constante do processo de planejamento e orçamento da Instituição;
Participação e envolvimento do corpo funcional quanto às questões orçamentárias.
Fonte: o Autor
O capítulo 5, a seguir, é dedicado à discussão das características do Modelo Proposto.