comportamentos inerentes à administração gerencial. “[...] O exemplo mais patente desta incorporação de valores e posturas é o novo Sistema de Planejamento e Acompanhamento Orçamentário.[...] é um dos instrumentos mais influentes e de maior penetração na prática e na cultura gerencial de qualquer organização”.
acumulada nessa área, deram ensejo a que se introduzisse uma maneira diferente de pensar o planejamento e a orçamentação.” CORE (2001; p. 4)
Com relação às modificações desses aspectos orçamentários, Core (2001; p. 06) enfatizou que, na Constituição de 1998, em seu art. 165, na seção denominada “Dos Orçamentos” foi introduzida “o que se pode chamar de um processo integrado de alocação de recursos, compreendendo as atividades de planejamento e orçamento, mediante a definição de três instrumentos, a saber:
I. Plano plurianual, que estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes os objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes, e para as relativas aos programas de natureza continuada;
II. Lei das Diretrizes Orçamentárias (LDO), que compreenderá as metas e prioridades da Administração Pública Federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA), disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento;
III. Lei Orçamentária Anual, compreendendo o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgão e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo poder público; o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; e o orçamento de seguridade social abrangendo todas as entidades e órgão a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo poder público.”
É importante evidenciar ainda a observação feita por Core (2001; p. 16) a respeito de um dos aspectos que geram dificuldades na implementação da reforma gerencial dos processos de planejamento e orçamento no âmbito da administração pública federal, ou seja:
“a autonomização dos serviços públicos, mediante a instituição de órgãos governamentais descentralizados, como as agências executivas e organizações sociais, não tem tido uma abordagem orçamentária adequada, o que ocasiona rigidez na utilização de seus recursos, prejudicando, assim, a implementação desse aspecto importante da reforma.”
A observação acima tem por objetivo mostrar que, a despeito das várias ações de modernizações, o próprio Governo Federal ainda não consegue a efetiva implementação dos seus programas de modernização administrativa. Na opinião do autor desta pesquisa, em suas observações ao longo do período de atuação na área, uma das causas principais dessas dificuldades é a forte resistência à mudanças, ainda reinante no âmbito da administração pública brasileira.
De acordo com a Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), em texto transcrito de Valdemir Pires (1999): “Orçamento Participativo – o que é, para que serve, como se faz. Elaboração e Execução do Orçamento Público, “O Orçamento participativo incorpora a população ao processo decisório da elaboração orçamentária, seja por meio de lideranças da sociedade civil, seja por meio de audiências públicas ou por outras formas de consulta direta à sociedade. Trata-se de ouvir de forma direta as comunidades para a definição das ações do Governo, para resolução dos problemas por elas considerados prioritários”. É exercitado no Brasil em alguns estados da federação e em muitas prefeituras. Na União, não tem sido aplicado, embora sejam feitas audiências públicas durante o processo legislativo para captar sugestões da sociedade”.
No Caderno MARE (1997; p. 18), foi definida a Gestão pela Qualidade como Gestão Participativa.
“A gestão pela qualidade é participativa, ou seja:
• Pressupõe a convocação dos servidores a participar da melhoria de seus processos de trabalho;
• Estabelece a cooperação entre gerentes e gerenciados;
• Dissemina informações organizacionais;
• Compartilha desafios.”
Outros aspectos envolvem a reestruturação do processo de planejamento e orçamento da Administração Pública Federal, alguns positivos e outros negativos porém, não considerados relevantes para o que se pretende mostrar nesta pesquisa. As explanações acima foram consideradas, para proporcionar uma visão da realidade orçamentária atual.
2.6.2 Histórico da Gestão Orçamentária do Inmetro
Faz-se importante evidenciar que, a Instituição seguia o modelo de gestão orçamentária adotado pela administração pública federal, ou seja, o da dotação orçamentária.
Não havia precisão desses valores nem conhecimento amplo da metodologia para geri-lo.
Esses aspectos criavam cada vez mais, dificuldades no caminho institucional em direção a administração gerencial com o foco em resultados.
Figura 2 – Fluxo da gestão orçamentária antes do Novo Modelo
Fonte: O Autor
As necessidades orçamentárias das UP’s e as da Rede Brasileira de Metrologia Legal e Qualidade (RBMLQ) eram enviadas para a Cplan/Seplo, através de relatórios ou de planilhas eletrônicas. Os dados informados eram compilados e utilizados para a elaboração da proposta orçamentária do Inmetro, e esta, submetida às considerações do Ministério Supervisor – Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio (MDIC).
Em síntese, o orçamento das UP’s da Instituição somados aos da RBMLQ, compõem o orçamento total do Inmetro.
As UP’s compõem à estrutura organizacional do Inmetro. A Rede Brasileira de Metrologia legal e Qualidade (RBMLQ) é formada por órgãos conveniados como o Inmetro, os quais são responsáveis diretos pela execução das atividades metrológicas no país, e consequentemente, por parte da Receita Institucional. Em cada um dos Estados da Federação existe um órgão conveniado assim como suas respectivas Unidades Regionais.
Esses órgãos tem seu próprio orçamento, que é submetido ao Inmetro para analise e aprovação, de acordo com a legislação orçamentária em vigor.
Considerando-se as peculiaridades das suas atividades, pode-se observar na figura abaixo, que a estrutura organizacional do conjunto Inmetro + RBMLQ tem características essencialmente de descentralização.
Necessidades orçamentárias das
UP’s Necessidades orçamentárias da
RBMLQ
Cplan/Seplo Orçamento
Inmetro MDIC
Figura 3 –Universo de atuação da RBMLQ
Fonte: Inmetro/Dimel
2.6.3 Situação Inicial
Constatou-se que o modelo de gestão orçamentária da Instituição, até o ano de 1997, seguia basicamente, o modelo que ainda hoje predomina na administração pública brasileira, ou seja, a execução orçamentária, restrita quase que exclusivamente à Unidade Orçamentária e o orçamento em si, constituindo-se numa “mera peça formal e abstrata para o restante da instituição” (Oliveira, 1996; p.17). Constatou-se ainda que, embora as programações das atividades fossem elaboradas de forma razoável pelos gerentes, faltava-lhes informações e o conhecimento necessário para que pudessem estabelecer a vinculação entre o planejamento das suas atividades e os recursos orçamentários disponíveis.
Neste sentido evidenciava-se que, nem os gerentes nem a própria equipe de orçamento dispunha de informações precisas sobre os recursos orçamentários necessários à Instituição.
Os gerentes, por não participarem da programação orçamentária, e a equipe por limitar-se a alocação dos recursos de acordo com os itens de despesa (pessoal, material, serviços de terceiros, etc.) das unidades, e não em função das suas atividades ou processos.
Dessa forma, o Inmetro, a exemplo de toda a administração pública, praticava o modelo básico da Gestão da Dotação Orçamentária. O modelo utilizado, em nada estimulava os gerentes a uma prática efetiva de gerenciamento dos recursos, nem cobrava responsabilidade quanto a geração de receita e aos custos das suas unidades. Estes limitavam- se à solicitação dos recursos necessários às atividades programadas, cabendo às unidades
• Estrutura Descentralizada
- 26 órgãos delegados - cerca de 3000
servidores
- 71 sedes regionais - 22 postos de VT - 54 laboratórios para
pré- medidos - 800 veículos, incluindo
50 caminhões para balanças de grande porte
corporativas, Cplan e Diretoria de Administração e Finanças (Diraf), a responsabilidade de viabiliza-los. Observou-se, portanto que essa prática demonstrava total falta de racionalidade e transparência da gestão dos recursos públicos, tanto para a Instituição, quanto para a sociedade.
Portanto, a reestruturação do Processo de Planejamento e Orçamento, passou a ser o desafio considerado ponto crítico da atual administração pública do país. Ter-se-ia que desenvolver um novo modelo de planejamento e gestão orçamentária de caráter participativo, transparente, e que envolvesse os técnicos e o corpo gerencial da Instituição, de acordo com as práticas da administração gerencial preconizadas pelo Plano de Reforma.
Figura 4 - O impacto da criatividade e da inovação nas organizações.
Fonte - Adaptação da fig. 13.3. CHIAVENATO (1999; p. 317).
Chiavenato (1999; p. 317), no tópico sobre Criatividade e Inovação, enfatiza que “[...]
em situações complexas e mutáveis de trabalho, os gerentes precisam utilizar todas as vantagens da participação, envolvimento e empoderamento (empowerment) das pessoas para estimular a criatividade individual e grupal [...].”
Exatamente, com base na criatividade e no espírito inovador e no empoderamento, desenvolveu-se o modelo de Gestão Orçamentária da Instituição, tema central desta Pesquisa, cujos procedimentos metodológicos e os resultados alcançados serão demonstrados nos capítulos seguintes.
Criatividade Geração de idéias novas
e criativas
Inovação Aplicação das novas idéias para
criar:
Uma nova Instituição (Inmetro como Agência
Executiva)
Um novo produto (Gestão Orçamentária
Participativa) Um novo Sistema
(Planejamento e Orçamento)
Uma nova metodologia de planejamento e
orçamento