Todas as abordagens são indispensáveis à análise da transição do governo FHC para o de governo Lula e deste para o governo Dilma. A utilização dos conceitos das correntes permitirá entender: i) os impactos dos eventos externos (desgaste das reformas econômicas e priorização da agenda de segurança internacional) na dinâmica política doméstica; ii) como as mudanças de humor nacional, de governo, no Congresso e de orientação política explicam a entrada da agenda social na agenda governamental e na agenda de política externa; iii) a formação dos programas sociais de transferência de renda e de segurança alimentar e sua inserção na agenda de governo e de política externa.
Paralelamente, as correntes da política também permitem observar: i) os impactos dos eventos externos na dinâmica política internacional; ii) como a agenda social ganhou relevância na agenda internacional por meio de instituições internacionais, como ONU e FMI, e de ONGs;
iii) como atores da política externa, sobretudo o presidente, propuseram uma revisão da agenda internacional.
VARIÁVEIS INDEPENDENTES
Condicionantes Externos a) Desgaste
Reformas Econômicas b) Fortalcimento da
Agenda de Segurança Internacional
+ Condicionantes
Domésticos a) Eleições b) Mudanças de
governo c) Mudanças no
Congresso
MECANISMO CAUSAL
Empreendedores Políticos (policy entrepreneurs), a partir da abertura de
janelas de políticas (policy windows)
VARIÁVEL DEPENDENTE
Difusão Internacional da Agenda de Combate
à Fome e à Pobreza (Bolsa Família e
Fome Zero)
EFEITO
Sucesso no Processo de Difusão = Soft
Power
Figura 1 – Modelo Analítico
Para testar as hipóteses propostas, opta-se pela utilização do método process tracing com o objetivo de identificar as condições que possibilitam a difusão internacional dos programas sociais. Embora haja uma série de definições sobre process tracing (CHECKEL, 2005; GERRING, 2007; KING; KEOHANE; VERBA, 1994; MAHONEY, 2012), aqui duas se destacam. A primeira, de Collier (2011) que consiste em uma definição mais geral e conceitua process tracing como “[...] uma ferramenta analítica para desenhar inferências descritivas e causais a partir de evidências diagnósticas – muitas vezes entendidas como parte de uma sequência temporal de eventos ou fenômenos”12 (COLLIER, 2011, p.824, tradução nossa). E a segunda, formulada por George e Bennett (2005), que se adequa ao modelo analítico aqui proposto. Segundo os autores, “o método de process tracing tenta identificar o processo causal interativo – a cadeia causal e o mecanismo causal – entre uma variável independente (ou variáveis) e o resultado da variável dependente” (GEORGE; BENNETT, 2005, p. 141, tradução nossa)13. Esse é objetivo do modelo. Identificar os mecanismos causais, composto pelos empreendedores de políticas – a partir das janelas de políticas, nos âmbitos internacional e nacional – e que conectam as variáveis independentes (fenômenos internacionais significativos e reconfiguração política doméstica) ao resultado (soft power do Brasil) da variável dependente (difusão internacional da agenda social).
Em primeiro lugar, propõe-se a aplicação de uma análise within-case para cada um deles separadamente, ou seja, o governo FHC, o governo Lula e o governo Dilma. Após esse procedimento, pretende-se a aplicação em cross-case, comparando as experiências dos governos. Como destaca Creswell (2007), a partir de uma análise within-case, analisa-se cada caso por temas e então se prossegue à etapa de comparação entre esses casos por meio da análise cross-case. Starke (2013) discutiu, dentre outros métodos, a combinação desses dois (within- case process tracing e cross-case) em processos de difusão de políticas. A vantagem em combinar os dois métodos reside na força da análise dos mecanismos de difusão e nos efeitos que ela propicia.
Identificar as evidências de um fenômeno depende principalmente de conhecimento prévio, ou seja, dos conceitos utilizados e que podem ser operacionalizados, podendo ser consultada uma vasta literatura (COLLIER, 2011). Nesse sentido, foi feita uma detalhada análise documental. Em primeiro lugar, foram selecionadas fontes documentais primárias.
12an analytic tool for drawing descriptive and causal inferences from diagnostic pieces of evidence — often understood as part of a temporal sequence of events or phenomena.
13The process-tracing method attempts to identify the intervening causal process—the causal chain and causal mechanism—between an independent variable (or variables) and the outcome of the dependent variable.
Seguem-se alguns exemplos: os Planos Plurianuais; a evolução do orçamento do Ministério de Relações Exteriores desde 1995; as reformas ministeriais implementadas em cada período (1995-2002; 2003-2016); as mudanças nos organogramas do MRE; os projetos e acordos de cooperação sobre políticas de transferência de renda e de segurança alimentar encontrados na plataforma da ABC e na base de dados Concórdia, do Itamaraty; e leis, decretos e medidas provisórias editadas ao longo de todo o período analisado.
Por fim, foi fundamental recorrer à Biblioteca da Presidência da República, onde estão disponibilizados discursos dos chefes de Estado. Em outros sites oficiais dos ministérios do governo, como o do Itamaraty, podem ser consultados discursos de outras autoridades governamentais (por exemplo, dos ministros) do Brasil, que permitem observar suas posições políticas e as linhas de atuação da política externa, sobretudo a importância da dimensão social.
Os discursos realizados pelos presidentes e pelos ministros de Relações Exteriores em instituições internacionais e em outros países são particularmente importantes para avaliar o potencial de difusão da agenda social brasileira no exterior.
Também foram selecionadas fontes secundárias, como livros e textos de periódicos científicos de circulação nacional e internacional sobre as iniciativas de política externa no âmbito multilateral, por exemplo, na UNASUL, no MERCOSUL, na ONU, no grupo dos BRICS e no arranjo formado pela Índia, Brasil e África do Sul (IBAS). Em relação à cooperação internacional do Brasil, os relatórios sobre a Cooperação Brasileira para o Desenvolvimento Internacional (COBRADI), publicados pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA), consistiram em fontes centrais de pesquisa. Finalmente, foram consultadas também matérias de jornais e revistas sobre políticas sociais e política externa.
2 GOVERNO FERNANDO HENRIQUE CARDOSO (1995-2002)
Este capítulo divide-se em seis partes. Na primeira delas, com o objetivo de identificar o conteúdo da agenda governamental em relação às áreas de assistência social, segurança alimentar e política externa, busca-se descrever as principais ações previstas nos programas de governo e nos planos plurianuais. Na segunda parte, discute-se brevemente a conjuntura política doméstica, sobretudo a formação da coalizão de governo, dos ministérios, e as dificuldades enfrentadas no que concerne ao cenário econômico e às políticas sociais implementadas no período. Na terceira seção, apontam-se os temas prioritários da política externa para o governo e como a agenda social se insere na agenda diplomática. Na quarta parte, analisa-se o processo de evolução das capacidades burocráticas e fiscais do Itamaraty para verificar como ele impacta na implementação das ações externas. Na quinta seção, o objetivo é avaliar o papel da diplomacia presidencial para posicionar o Brasil nos principais fóruns internacionais como um dos principais atores nos debates sobre novos temas globais, especialmente o desenvolvimento social. Na última parte, com o objetivo de identificar esforços de difusão internacional da agenda brasileira de combate à fome e à pobreza, procede-se a uma análise sobre as iniciativas diplomáticas empreendidas por meio da cooperação internacional e sobre a participação do Brasil nas conferências da ONU de desenvolvimento social.