O ideal de inclusão e o poder Executivo

Seguindo esta interpretação, a violação da lei implicaria não apenas um comportamento individual desviante, mas a própria perda do referencial democrático inclusivo. Se pensarmos na corrupção enquanto uma violação da lei, as suas conseqüências estão muito além da mera ilegalidade do comportamento. Por esta abordagem, a corrupção também implica o fato de que não seguimos mais as regras formuladas de acordo com o princípio do auto-governo, e isso poderia colocar em risco a liberdade política e, em última instância, a própria democracia.

Corrupção como violação da norma democrática de inclusão é um dos argumentos-chave defendidos nesta tese, a ser visto no próximo capítulo.

são legitimadas por razões acordadas pelos cidadãos de acordo com procedimentos políticos conhecidos e inclusivos (HABERMAS, 1998).

O Estado seria necessário pelos seus poderes de sanção, organização e execução, ligados respectivamente à garantia de direitos, à auto-manutenção coletiva da comunidade legal e à concretização da vontade política nas políticas públicas: “political will-formation set up as a legislative depends on an executive power that can carry out and implement adopted programs” (HABERMAS, 1998:134). Esse Executivo escolheria estratégias para realizar os objetivos colocados pelo Legislativo – realizaria escolhas e sofreria com problemas de implementação. Mesmo com esse reconhecimento da separação de poderes enquanto princípio do Estado Constitucional, o Legislativo ainda é o foco das discussões habermasianas sobre inclusão, atribuindo um peso maior nas suas teorizações às deliberações que ocorrem quando da tomada de decisões coletivas no Legislativo.

Também adepto à fórmula de checks and balances, a forma de se controlar o poder Executivo seria através da sua sujeição às leis – Habermas propõe subordinar o uso do poder administrativo às leis construídas democraticamente.⁷ Nesse marco teórico, a accountability, tema da próxima seção, apareceria a partir da separação de poderes, assegurada pela legalidade à qual a administração estaria sujeita. Todavia, falta a esta perspectiva habermasiana trazer a accountability enquanto princípio democrático forte, que diria respeito não apenas ao cumprimento da lei, mas também à garantias inclusivas. Falta ir além da acccountability como mera separação de poderes e pensar em como o próprio Executivo, apesar de ser uma arena não-deliberativa, poderia contribuir para a inclusão democrática, ao implementar (de forma não-corrupta) as políticas públicas.

Os direitos de participação política se referem à institucionalização da formação da vontade pública, cujo ponto final são decisões sobre políticas. O nosso entendimento acerca do princípio democrático da inclusão segue até o final do processo democrático: até as políticas

7A separação de poderes e o sistema de checks and balances seriam dois princípios diferentes. O primeiro envolveria a divisão clássica entre Executivo, Legislativo e Judiciário, ou seja, as três funções do governo são confiadas a órgãos diferentes. Já o segundo envolveria a noção de que cada Poder participa das funções do outro e cada um mantém o outro sob controle: “Constant experience shows us, that every man invested with power is apt to abuse it; he pushes on till he comes to the utmost limit .... To prevent the abuse of power, 'tis necessary that by the very disposition of things power should be a check to power” (MONTESQUIEU, 1977 [1748]:200).

Na expressão “checks and balances”, checks se referem a habilidade, direito e responsabilidade de cada poder monitorar as atividades dos outros, e balances se referem a habilidade de cada entidade de usar a sua autoridade para limitar o poder das outras, seja de forma geral ou em casos particulares.

públicas implementadas pelo Executivo. A teoria habermasiana tende a se concentrar na inclusão de todos os afetados nas decisões coletivas deliberadas no Legislativo. A nosso ver, quem executa essas decisões também deve se manter conectado com o interesse público, a vontade pública, decidida e construída nos espaços deliberativos.

A ênfase legislativa é defendida a partir de uma visão dos processos executivos como sendo articulados em âmbitos não-democráticos, devendo estar sujeitos a processos de accountability por parte do Legislativo: “executing democratic decisions, on the standard view, resides in the domain of (non-democratic) executive agencies, which are accountable to legislative processes; and which hold their powers as a public trust” (WARREN, 2006:393).

De acordo com esse diagnóstico, a teoria democrática de uma forma geral seria dominada pela centralidade dada ao Legislativo, com um menor foco dispensado ao estudo do poder Executivo. Por muito tempo, na teoria democrática, este último era visto com suspeita, e não foi incorporado às discussões sobre a democracia (ROSANVALLON, 2011).

Esta tese se situa dentre os que questionam essa visão corrente dos processos executivos, trazendo-os como essenciais para a promoção da inclusão. Ao propor como norma democrática básica a inclusão dos possíveis afetados, Warren (2004, 2005a, 2005b, 2006) nos fornece pistas para pensarmos o papel que o poder Executivo exerceria na manutenção da inclusão. Como responsável último pela implementação das políticas públicas, o Executivo conseguiria, através destas, incluir os cidadãos, ao lhes proporcionar acesso aos bens públicos.

A partir da identificação da norma democrática básica – “the empowered inclusion of those affected in collective decisions and actions” (HABERMAS, 1998; DAHL, 1998; YOUNG, 2000) – este autor afirma que as formas de se atingir essa inclusão passariam pela representação – institucionalizada através do voto – e pela implementação das políticas públicas, através principalmente das ações do Executivo. Os representantes eleitos em uma democracia não apenas fazem, mas também executam as leis e as políticas. Esses representantes executivos e suas burocracias estatais agiriam, ou deveriam agir, como trustees do interesse público, mobilizando o que o autor chama de confiança pública de primeira ordem.⁸

8 A confiança de primeira ordem se referiria à confiança de que os administradores e executores das políticas não se desviarão do interesse público. No terreno mais administrativo, assume-se que os interesses são convergentes.

Já na arena legislativa prevaleceriam condições de conflito político – quem confia não deve assumir que seus interesses estão encapsulados nos interesses dos que são confiados. Nestas condições, é preciso uma confiança de segunda ordem, que demanda a provisão, pelos representantes, de informações confiáveis para os cidadãos

A democracia enfrenta problemas institucionais como o de constituir agentes coletivos do povo. Decisões democráticas, uma vez tomadas, requerem agentes coletivos que as executem.

Se os cidadãos se auto-governam coletivamente, requerem não apenas instituições políticas através das quais se decide – como o Legislativo – mas também agentes coletivos através dos quais se age – como o Executivo e seu poder de prover bens públicos (WARREN, 2006). O Estado democrático deve não só ter a capacidade de cumprir os propósitos decididos coletivamente, mas também tem que ser confiável, assegurando a inclusão dos cidadãos também nas políticas públicas, assegurando o seu acesso aos bens públicos. É uma proposição desta tese que, se às pessoas lhes faltam agentes coletivos capazes e confiáveis para executar as decisões coletivas, não importa o quão democrático sejam os procedimentos de tomada de decisão, a democracia se tornaria sujeita a controvérsias, porque lhe faltariam agências através das quais as decisões democráticas se tornam efetivas (WARREN, 2006).

É importante explicar que a inclusão proporcionada pelas atividades do Executivo seria de um tipo passivo. Em um tipo ideal de administração existiria pouco espaço para o debate, pois o tempo da deliberação feita principalmente no Legislativo e nos fóruns da sociedade civil, já passou, e os resultados foram codificados em políticas públicas. Ao Executivo caberia implementá-las, como uma espécie de guardião do interesse público, definido e negociado no processo político criativo que já ocorreu (WARREN, 2005b). O termo passivo, neste caso, se referiria ao fato de que a inclusão não se dá pela participação direta dos cidadãos ou seus representantes legislativos. Os cidadãos devem receber as políticas já deliberadas e decididas.

E à medida que recebem e usufruem de serviços e políticas públicas, sua inclusão no processo democrático é completada.

Mecanismos de accountability como, por exemplo, auditorias e fiscalizações, contribuiriam para o monitoramento necessário para certificar que aquela confiança pública de primeira ordem é garantida. E este monitoramento, de um ponto de vista democrático, seria uma importante forma de empoderamento inclusivo, especialmente desde que o Estado Moderno funciona como provedor monopolista de uma ampla gama de serviços públicos para os cidadãos (WARREN, 2005b). Ao realizar a accountability, as instituições que realizam as

realizarem julgamentos autônomos sobre suas ações. Esta é a confiança na veracidade do discurso público dos representantes, que não deve visar enganar os cidadãos (WARREN, 2006).

auditorias e fiscalizações ajudariam a certificar que os indivíduos estejam passivamente incluídos nas funções administrativas.

Resumindo, essa primeira seção trouxe para o primeiro plano a norma democrática da inclusão dos possíveis afetados. De teorias atuais deliberativas ou nas origens das ideias de soberania popular, a inclusão é defendida como princípio democrático. Para os efeitos deste capítulo, retira-se que só são democraticamente legítimas as normas em que os possíveis afetados estão incluídos na sua formação. Para que esta inclusão seja garantida e se assegure que os governantes não se afastarão da confiança pública neles depositada, é preciso mantê- los accountable. Estes devem ser responsáveis e responsabilizados pelas ações que tomam em nome da comunidade política. Dessa forma, trazemos para a discussão um segundo princípio democrático: a accountability.

Buscou-se defender que este ideal inclusivo está presente tanto no processo deliberativo de tomada de decisão como também estaria conectado ao processo mais passivo de implementação das políticas, concretizado pelo poder Executivo. Diferentemente de Habermas, é importante olhar com mais atenção para o terreno de ação do governo. É o Executivo que implementa as políticas que afetam diretamente a vida dos cidadãos. Para assegurar que estas políticas sejam implementadas de forma inclusiva, ou seja, sem exclusões indevidas (como pela via da corrupção), é preciso assegurar a accountability. Para manter esse Executivo accountable, é necessária uma arquitetura institucional que dê conta de manter acesa a conexão entre governantes e governados, o princípio da accountability é o tema da nossa próxima seção.