As discussões relacionadas à questão energética são ressaltadas no cenário mundial. Cada vez mais países investem na busca de novas fontes de energia que substituam o petróleo como a principal matriz. Neste contexto o Brasil ganha destaque, retomando e intensificando suas metas agroenergéticas, buscando um substituto aos combustíveis fósseis.
Atualmente, há a necessidade de buscar novas fontes energéticas que possibilitem o crescimento dos países. Isso ocorre, principalmente, pelo constante medo de se ter problemas de abastecimento de petróleo, ocorrido em função da exaustão das reservas carboníferas e em função dos problemas ambientais decorrentes das emissões de CO2 (um dos principais gazes causador do efeito estufa) na atmosfera por automóveis movidos a combustíveis fósseis, dentre outros.
Sendo assim, a posição do Brasil é privilegiada, pois acumula hoje uma experiência longa e diversificada no âmbito da produção e uso de biocombustíveis, ou seja, já se tem experiência na utilização de uma fonte de energia alternativa. Com isso, a cultura da cana-de-açúcar surge novamente como a alternativa mais viável, possibilitando a instalação de várias usinas sucroalcooleiras por todo país (tendo inclusive licenças ambientais liberadas, dando indícios que muitas outras irão surgir).
Podemos considerar que todo o aporte tecnológico desenvolvido pelo país na produção de álcool se deve ao Programa Nacional do Álcool – PRÓALCOOL. Segundo Paulinelli (2009) o programa foi uma proposta de alternativa aos combustíveis fósseis, pois havia uma angústia de esgotamento no fornecimento do petróleo, causada principalmente pela crise do petróleo ocorrida em 1973. Este programa foi o responsável pela expansão da cultura da cana-de-açúcar, ocorrida a partir de 1975 e teve importante repercussão na geração de empregos no meio rural, na substituição de culturas alimentares
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pela cultura da cana-de-açúcar, e sobre o meio ambiente, porém a dispersão desse programa ocorreu diferentemente nas diferentes regiões do Brasil.
Sendo assim, para melhor compreendermos a política atual nacional de bicombustíveis, se faz necessário estudarmos mais a fundo as principais questões que nortearam a criação e o desenvolvimento do Próalcool.
2.1 - Próalcool: Contexto de instalação
Mesmo após séculos de convívio com o setor sucroalcooleiro, é somente no século XX que o Brasil descobre no álcool uma atraente fonte de energia alternativa. Entre 1905 e meados da década de 1920, varias foram às tentativas da agroindústria sucroalcooleira de promover o este produto como combustível. As primeiras experiências com um motor movido a álcool se deram no final da década de 20, pela INT (Instituto Nacional e Tecnologia – que ainda se chamava Estação Experimental de Combustíveis e Minérios), porém, foi a partir do decreto n° 19.717, de 1931, que obrigava a mistura de 5%
de álcool a toda gasolina importada pelo país, que a produção deslanchou. No período entre 1942 e 1946, com as dificuldades de abastecimento de petróleo e derivados, provocados pela II Guerra Mundial, a mistura chegou a alcançar 42%. Porém, com o seu fim, a situação voltou ao normal e o Brasil deixou de lado os investimentos no desenvolvimento deste combustível.
E assim ficou até a década de 70, quando a economia brasileira viveu um momento de turbulência. Após sair do período conhecido por “Milagre Econômico3, a economia brasileira entra em declínio, devido a diversos problemas e à sua política econômica baseada principalmente em empréstimos internacionais, arrocho salarial e favorecimento de empresas estrangeiras, como observa Paulo Pereira Lira:
O fato de que o governo brasileiro negou-se a frear o crescimento da economia é indubitável. Também é verdade que para cobrir a diferença entre o dispêndio interno (consumo
3Segundo Gentilli (2004) o que convencionou-se chamar de período do milagre econômico foi um período de rápido crescimento da economia brasileira, entre 1968 e 1973, beneficiando-se do crescimento da economia mundial e do capital financeiro internacional, num momento em que foram aumentadas excepcionalmente as trocas externas e os empréstimos estrangeiros, na época a juros baratos.
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+ investimento) e a produção nacional, na conjuntura imediatamente pós-choque, o país foi levado a tomar vultuosos empréstimos. Finalmente, é ainda verdadeiro que, na percepção de algumas autoridades, a política de
“capacitação de poupança”, visa a sustentação do crescimento acelerado, característica do período anterior (1968-1973), havia sido confirmada (e supostamente aperfeiçoada) pelo governo empossado em 1974” (LIRA apud OLIVEIRA E NETO, s/a).
A economia brasileira se encontrava debilitada, causada principalmente pela crise mundial do petróleo, ocorrida em 1973, que afetou profundamente o Brasil, haja visto que este era grande importador do produto. Sendo assim, e com o intuito de minorar os efeitos dessa crise, Geisel lançou o II PND4 – Plano Nacional de Desenvolvimento (1975-1979) -, que tinha por objetivo:
Manter o crescimento acelerado dos últimos anos; reafirmar a política gradualista de contenção de inflação; manter relativo equilíbrio o balanço de pagamentos; realizar o desenvolvimento sem deterioração da qualidade de vida e devastação dos recursos naturais (OLIVEIRA E NETO, s/a;
p.4).
Cabe ressaltar que no meio desta estratégia adotada pelo Estado, a agricultura e a agropecuária têm papéis preponderantes como fonte de desenvolvimento, exigindo-se mais desses setores, uma vez que o II PND aceita o dinamismo desses setores, possibilitando-os cumprir as funções complementares na nova realidade que a crise vislumbrava (OLIVEIRA E NETO, s/a).
Então, vê-se que, de forma mais ampla, o II PND foi um programa que não visava resultados imediatos, ou seja, não buscava respostas definitivas para a crise em que se encontrava o país.
2.2 - O porquê do Próalcool
A origem das questões do petróleo está no Oriente Médio. Em setembro de 1973 eclode um conflito entre Israel, Egito e Síria que gerou graves perturbações de alcance internacionais, pois estes encontram-se próxima as
4 O primeiro PND foi lançado entre 1972 e 1974 e foi voltado para grandes projetos de integração nacional (transportes, inclusive corredores de exportação, telecomunicações).
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maiores reservas de petróleo, contribuindo assim para a elevação do preço, deflagrando uma crise internacional que ficou conhecida como primeiro5 choque do petróleo (MICHELON et al, 2008).
Essa crise mundial afetou seriamente a economia brasileira, uma vez que o país era extremamente dependente do petróleo, importando 80% do necessário para atender a demanda nacional. Portanto, refletindo negativamente no balanço de pagamentos e gerando pressão inflacionária, tornando necessária uma medida imediata do governo (FRACARO, 2005 apud MICHELON et al, 2008; p.4).
Essa crise no fornecimento do petróleo se deu devido a protestos da OPEP (Organização dos Países Exportadores de Petróleo). A entidade que detinha cerca de 2/3 da exportação mundial, criada em 1960, fundada pela Arábia Saudita, Irã, Iraque, Kwait e Venezuela, declarou embargo aos países que estavam a favor de Israel neste conflito, dentre os quais se destacavam Estados Unidos e Holanda, chegando a aumentar o preço do petróleo em 300%. Essa atitude afetou não somente os países pró-Israel, mas todo o mundo.
Para amenizar os efeitos negativos dessa crise que se instaura, o governo brasileiro volta suas atenções para pesquisas com o objetivo de encontrar uma alternativa energética renovável para substituir o petróleo, assim, propôs alguns programas, dentre os quais pode-se citar: Proóleo, Procarvão e o Proálcool.
Dentre estes vários programas propostos, o que obteve maior êxito foi o Programa Nacional do Álcool – Proálcool, lançado em 1975, que tinha como objetivo inicial a produção de álcool anidro extraído da cana-de-açúcar, em destilarias anexas as usinas, para ser adicionado à gasolina. Este programa nasce apoiado em subsídios e financiamentos públicos, ficando a cargo do governo, através da Companhia de Petróleo Brasileiro S/A – PETROBRAS, a compra, transporte, armazenamento, distribuição e mistura do álcool a
5 Houve outros choques do petróleo. O segundo ocorreu em 1979, devido a paralisação a paralisação da produção iraniana, conseqüência da revolução Islâmica liderada pelo aiatolá Khomeini.
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gasolina, e também a determinação do preço de venda do produto (Oliveira e Neto,s/a).
Então, segundo Michelon et al (2008), o Proálcool nasce tendo como principais objetivos à diminuição da necessidade de importação de combustíveis do exterior, gerando um maior desenvolvimento do interior e uma maior economia de divisas. Além disso, o Próalcool também propiciaria, levando-se em conta sua proposição inicial, a evolução da tecnologia nacional, proporcionando o crescimento nacional da produção de bens de capital e um aumento da geração de emprego.
Há de se ressaltar que, com a criação do Proálcool, transfere-se também para a agricultura a responsabilidade de tentar superar a crise do petróleo e estabilizar as contas externas. Sendo assim, o governo, de maneira direta ou indireta, agindo de acordo com a ausência de recursos para atender toda a demanda agronacional, optou por privilegiar algumas culturas e desprezar outras como é o caso dos produtos de mercado interno, relegados a segundo plano. Essa escolha forçada e intencional por parte do governo gera criticas ao programa, conforme apontam Oliveira e Neto:
Uma das críticas apresentadas por muitos estudiosos, é que o Proálcool tem caráter concentrador e elitista, descuidando-se das conseqüências sociais, geradas pelos problemas nas áreas de produção de alimentos e do aumento das desigualdades regionais e setoriais. Ou seja, em função dos altos investimentos e dos objetivos previstos, o Proálcool foi projetado para grandes empresas, impedindo que o pequeno lavrador participasse do programa, a não ser como mero fornecedor de cana-de-açúcar (s/a, p.p 5 e 6.).
2.3 - Diferentes fases do Próalcool 2.3.1 - A primeira fase
Desde sua implementação o Próalcool viveu diferentes fases, variando de acordo com diversos fatores, porém sendo profundamente influenciado pela realidade da demanda energética mundial. A sua primeira fase, conforme aponta Bragion (2007), é marcada fundamentalmente pela produção de álcool anidro para ser utilizado na gasolina como aditivo, o que acarretou uma
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diminuição da importação do petróleo e conseqüentemente a redução do déficit do balanço de pagamentos.
A produção do álcool inicialmente era realizada em destilarias próximas as usinas de açúcar. Isso ocorria devido à existência de um parque industrial ampliado e modernizado (graças aos investimentos do IAA – Instituto do Açúcar e do Álcool), mas também pela disponibilidade de matéria-prima que não poderia ser absorvida na produção de açúcar, o qual o preço estava em queda no mercado internacional (MICHELON et al, 2008).
Sobre o IAA se faz necessário algumas considerações. Segundo Szmrecsányi (1988), o papel principal deste Instituto era o de estabelecer cotas de produção, em que cada usina só poderia fabricar determinada quantidade de açúcar. Esta ação, empreendida em 1935, permitiu o controle e a manutenção dos níveis dos preços do artigo. Além disso, foi determinada em forma de lei, a proibição de se instalar qualquer nova usina, ou de ampliar as existentes sem a concordância prévia e explícita do IAA, sob a penalidade de multas e apreensão de equipamentos. Os limites de produção foram estabelecidos segundo cada estado. E passaram a ser fixados anualmente, por meio dos planos de safras, convencionados a partir das perspectivas de demanda interna, relacionadas à quantidade de estoque existente nos galpões do país.
Com o passar do tempo a produção de álcool começa a ganhar impulso, influenciado principalmente pelos investimentos governamentais, que concedia financiamentos e subsídios ao setor, e deixando a cargo da Petrobrás a compra, transporte, armazenamento, distribuição e a mistura do álcool a gasolina. Há de se ressaltar ainda que o governo também determinava o preço pelo qual seria comercializado o combustível, por intermédio do IAA, como já foi exposto. Bragion (2007) afirma que:
O governo investiu sete bilhões de dólares até 1985 em subsídios. A Petrobras era responsável pela compra de toda a produção, transporte e distribuição, enquanto as indústrias recebiam incentivos e tecnologia para fabricar carros a álcool.
O objetivo era diminuir a dependência externa de energia, mas também propiciar melhora no balanço de pagamentos, expandir a produção de bens de capital e gerar empregos e
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melhor distribuição de renda, além de reduzir a poluição nos centros urbanos (BRAGION, 2007).
Michelon et al (2008) afirma que nesse primeiro momento a produção de álcool passou de 555,6 mil m³ na safra 1975/76 para 2.490,6 mil m³ na safra 1978/79, um aumento superior a 300%. Este crescimento pode ser verificado na Tabela 2:
Tabela 2: Evolução da produçãod e álcool por safra 1975/76 – 1978/79
Fonte: Alcopar (2007)
Depois de algum tempo tem-se o fim da primeira fase do programa, dado quando este passa por um processo de expansão moderada, ocorrida principalmente pela existência de incertezas por parte dos usineiros, que contavam com uma possível recuperação do preço do açúcar no mercado internacional e da Indústria automobilística no que diz respeito a viabilidade do programa. Ainda sobre a primeira fase do Próalcool, Michelon et al destaca como ponto positivo “(...) o surgimento do carro movido a álcool hidratado em 1978, geração de emprego e renda no aumento da oferta de mão-de-obra no campo” (2008; p.4).
2.3.2 - Segunda Fase do Próalcool
Com o passar do tempo eclode um novo conflito no oriente médio, entre Irã e Iraque (região próxima a bacia de petróleo), em 1979, fazendo com que os preços do petróleo atingissem patamares mais elevados, marcando assim o
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início do segundo choque do petróleo, caracterizando o início da segunda fase do Próalcool no Brasil (MICHELON et al 2008). Segundo o mesmo autor, nessa nova fase:
(...) o governo passa a incentivar além da produção de álcool anidro, a produção de álcool hidratado, nova prioridade de produção, para o consumo de veículos movidos exclusivamente a álcool e para utilização do combustível nos setores químicos (2008, p.5).
A tabela a seguir comprova o aumento da produção do álcool, no Brasil, entre 1979 a 1987. Sendo assim, a atitude governamental começa a dar frutos e a produção sucroalcooleira ganha destaque na economia nacional.
Tabela 3 Evolução da produção de álcool por safra 1979/80 – 1986/87
Fonte: ALCOPAR (2007)
Um fator contribui no aumento da produção. Nesta nova fase, o álcool deixa de ser produzido exclusivamente nas destilarias anexas as usinas de produção de açúcar e passa a ser feito em destilarias autônomas, que foram espalhados por vários estados do país, gerando uma maior distribuição da produção sucroalcooleira pelo território nacional (SILVA apud MICHELON et al, 2008).
Mediante essa nova realidade, o governo cria algumas medidas para motivar a opinião pública e disseminar o consumo de veículos a álcool, tais como: adotou o carro a álcool como obrigatório em sua frota; ampliou a revenda de álcool hidratado com preço estipulado em no máximo de 65% do preço de gasolina; tornou obrigatória a adição de 20% de álcool na gasolina,
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reduziu impostos para veículos movidos a álcool (MICHELON, et al, 2008).
Com todas essas medidas, houve um crescimento na produção de veículos a álcool no Brasil, conforme mostra o gráfico a seguir:
Figura 6: Evolução da Venda de Veículos a Álcool de 1982 a 2005
Silva apud Michelon et al (2008) afirma que a segunda fase foi extremamente relevante para o desempenho do programa. No seu final o preço do petróleo tendia a estabilidade, o mercado do açúcar estava em ascendência e a realidade econômica do país era crítica, resultante de uma deteriorização econômica e social, sofrida no transcorrer da segunda metade do século XX, o que gerou uma redução dos investimentos estatais no programa. Há de se ressaltar que neste momento o consumo de álcool hidratado praticamente igualava-se ao consumo de gasolina.
Mediante essas informações, podemos afirmar que a segunda fase extremamente relevante para o desempenho do programa. Neste momento o governo atingiu seu objetivo que era de consolidar o Próalcool como alternativa a substituição de energia. Suas metas e propostas foram alcançadas, no que tange a produção e o consumo de álcool hidratado, tendo também ocorrido redução nos custos de obtenção do álcool frente à gasolina. Porém, conforme afirma Fracaro (2005) mesmo com todo esse avanço, a tecnologia continuou relegada a um segundo plano, dificultando o aumento de produtividade do setor.
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2.3.3 - Terceira fase: o declínio do Programa
A partir de 1985 a situação que tornava propicia os investimentos estatais no programa começa se reverter. Neste momento o preço internacional do petróleo começa a diminuir e estabilizar no mercado internacional, além disso, o Brasil torna-se menos dependente das importações, haja visto que há uma expansão da sua produção petrolífera (FRACARO, 2005). Então, com essas novas variáveis há uma queda na produção, conforme podemos verificar no gráfico abaixo:
Tabela 4: Evolução da produção de álcool por safra 1986/87 – 2002/03
Fonte: Alcopar (2007)
Além da configuração de um novo contexto desfavorável aos investimentos no Próalcool, o governo direciona seus planos econômicos ao controle inflacionário e do déficit da balança comercial, suspendendo
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financiamentos para a ampliação da capacidade instalada e cortando subsídios já existentes para as usina vinculadas ao programa (MICHELON et al 2008).
Ainda sobre esse período, Carvalho e Carrijo (2007) afirmam que o Proálcool recebeu menos investimentos que nas fases anteriores, gerando um desequilíbrio entre oferta e demanda de álcool, inclusive na forma de metanol para adições a gasolina ou ao próprio álcool hidratado devido ao estímulo da demanda combinada ao desestímulo da produção, afetando a credibilidade do Programa. Todos esses fatores afetaram a credibilidade do Proálcool.
Paralelamente ao processo de estagnação da produção de álcool, ocorreu a desativação contínua do IAA, até a sua extinção no ano de 1990.
Neste momento a fabricação de carros a álcool é contínua e há um aumento da procura por estes carros, devido ao preço menor do frente à gasolina e a manutenção de menores impostos nos veículos a álcool. Isso tudo levaram a uma crise de abastecimento em 1989. Essa problemática foi agravada ainda mais com a reação do preço do açúcar no mercado internacional (vinculada a falta de incentivo do governo) que levou os usineiros a priorizarem a produção de açúcar em detrimento ao álcool (MICHELON et al, 2008).
Sendo assim, no final da década de 90, devido às dificuldades financeiras e sucessivas crises dos planos econômicas, foram criadas entidades que tinham o intuito de amenizar os problemas do setor sucroalcooleiro, buscando soluções adequadas para o setor. Para tanto, como afirma Michelon et al:
(...) foram criadas entidades como: a BA (Brasil Álcool) e BBA (Bolsa Brasileira de Álcool), que tinham como objetivo enxugar o excedente da produção de álcool do mercado e conseguir melhores preços para o produto.; e também a criação da UNICA (União da Agroindústria Canavieira de São Paulo) e SUCROÁLCOOL (Associação Paulista da Agroindústria Sucroalcooleira), importantes entidades do setor que reuniam/representavam parcela expressiva dos empresários do setor no país (2008; p. 8).
Então, nesse novo período, o governo promove a desregulamentação do setor, liberando os preços dos produtos para a livre concorrência. Com isso,
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essa fase termina com os empresários, governo e indústria automobilística tentando dar novo fôlego ao programa.
Segundo Bragion (2007) o PRÓALCOOL obteve o êxito inegável promover sinergias, aliando indústria e instituições de pesquisa, sempre com apoio governamental no desenvolvimento de tecnologia, política industrial, planejamento energético, agricultura.
Para Furtado apud Bragion (2007), embora tendo sido bem sucedido, o programa era passível de críticas. Segundo o mesmo a locação dos recursos não era muito racional. Citando como exemplo, muitas destilarias foram construídas e abandonadas, os recursos públicos foram mal empregados. O autor continua a crítica afirmando que, o programa, ao contrário do que muitos historiadores afirmam, não foi um programa de distribuição de renda. Houve intensificação do trabalho no campo e grande concentração no Sul e Nordeste.
Não houve desenvolvimento no interior do país. A idéia inicial do Proálcool era ajudar a pequena propriedade, o que também não aconteceu. A monocultura sempre tomou esse espaço, desde os primórdios da história do Brasil.
Com isso, percebe-se que mesmo trazendo alguns benefícios, o Programa não rendeu o que se esperava dele, ou mesmo, não cumpriu a função para o qual foi idealizado. Não se pode negar que houve desenvolvimento na busca de uma energia alternativa ao petróleo, porém, esse avanço se deu baseado na intensificação da monocultura, no preterimento das pequenas propriedades e na concentração da produção.
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