2. GASES DE EFEITO ESTUFA – GEE
2.2. O Protocolo de Quioto e o Mercado de Carbono
No passado, uma possível mudança no padrão de funcionamento do sistema climático do planeta sempre foi rechaçada por alguns atores políticos devido as suas consequências amargas para a continuidade dos processos de crescimento e acumulação econômica.
(AMARAL, 2010)
Além disso, ela impunha a necessidade de adoção de políticas de resposta, em sua maioria impopulares pelo cunho restritivo, e implicava na necessidade de estimular a cooperação internacional afetando alguns países de forma negativa e outros de maneira positiva, resultando em adicionais fontes de iniquidade entre o Sul e o Norte. (MAY &
LUSTOSA, 2003).
No entanto, devido a crescente preocupação com questões ambientais globais, as mudanças climáticas começaram a ser discutidas efetivamente na década de 1980 no âmbito do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) e da Organização Meteorológica Mundial (OMM). (MASTRANGELO, 2008).
A primeira proposta para criação de uma convenção internacional para tratar exclusivamente sobre mudanças no clima foi discutida em Toronto no Canadá na Conferência Mundial sobre Mudanças Atmosféricas, intitulado, “A Atmosfera em Mudança: Implicações para a Segurança Global” 1988. No entanto o resultado mais importante deste encontro foi a instituição do IPCC - Painel Intergovernamental em Mudanças Climáticas (em inglês, Intergovernmental Panel on Climate Change), um foro técnico e científico para realizar estudos e prospecções sobre mudanças climáticas visando respaldar as negociações e tomadas de decisões futuras sobre o tema.(MAY e PEREIRA, 2003).
7 A expressão “redução de emissões” deve ser entendida sempre numa perspectiva dinâmica, ou seja, em relação à evolução futura das emissões em um cenário de referência. Assim, o termo abarca não só a redução de níveis absolutos de emissões registrados no presente, mas também a limitação de seu crescimento futuro (redução de sua taxa de crescimento).
Desde então o IPCC8 já divulgou cinco relatórios sobre o tema que, embora tenham causado muita polêmica e contestação, serviram de base para as discussões e a adoção de acordos e compromissos internacionais.
Influenciada pela divulgação das informações oriundas do primeiro relatório do IPCC, a ONU sistematizou um conjunto de ações para tratar das mudanças climáticas. Aquela que é considerada a mais importante delas foi a criação da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima - CQNUMC9 em 1992, durante a realização da Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento no Rio de Janeiro, também conhecida como Rio-92 (GODOY & JUNIOR,2007).
De acordo com Pereira (2005), a CQNUMCC estabeleceu um compromisso geral de redução da emissão de GEE, contendo amplas exigências. A seguir são destacados os principais aspectos e compromissos:
a) reconhece que o problema do aquecimento global existe;
b) estabelece o objetivo de estabilizar as “concentrações de gases de efeito estufa na atmosfera a num nível que impeça uma interferência antrópica perigosa no sistema climático”;
c) estabelece a obrigatoriedade do desenvolvimento de programas nacionais que atenuem a mudança do clima e encoraja os países membros a compartilhar tecnologias e a cooperar de outras maneiras para redução das emissões de GEE;
d) estabelece que os países atualizem periodicamente inventário de GEE listando fontes nacionais e “sumidouros”;
e) atribui aos países ricos a maior cota de responsabilidade na luta contra a mudança do clima e também a maior parte da conta a pagar, já que a maior parte das emissões do passado e as atuais são originárias dos países desenvolvidos. A maioria dos países da OCDE (Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico) e os países da Europa Central e do Leste, conhecidos como países do Anexo I da Convenção, obrigaram-se a adotar políticas e medidas para redução de suas emissões de GEE para os níveis de emissão do ano de 1990, até o ano de 2000;
8 Atualmente o (IPCC) reúne mais de mil cientistas de países desenvolvidos e em desenvolvimento, constituindo-se no principal foro para a avaliação dos conhecimentos científicos sobre mudança do clima.
9 Em inglês, “United Nations Framework Convention on Climate Change” – UNFCCC.
f) estipula obrigações específicas em matéria de transferências financeiras e tecnológicas aos 24 países desenvolvidos da OCDE, que concordam em apoiar as atividades relativas à mudança do clima nos países em desenvolvimento, fornecendo apoio financeiro além de qualquer assistência financeira que já prestem a esses países;
g) reconhece e reforça a proposta de desenvolvimento sustentável, segundo a qual a humanidade tem que encontrar caminhos para aliviar a pobreza de um número enorme e crescente de pessoas sem destruir o ambiente natural do qual depende toda a vida humana;
h) exige que tecnologias e conhecimentos técnicos ambientalmente sadios sejam desenvolvidos e compartilhados.
Como é possível perceber o desenvolvimento tecnológico, tema deste trabalho, é amplamente citado dentre os principais objetivos assumidos pelos países na CQNUMC, razão pela qual era de se esperar que houvesse um investimento maciço neste aspecto. Nos Capítulos 6 e 7 esse tema será detalhado.
A CQNUMC foi o grande marco para o desenvolvimento de soluções para combater o desgaste do meio ambiente causado pela emissão dos gases de efeito estufa (GEE).
Mobilizou-se um número muito grande de interessados em soluções, incluindo não somente ecologistas e pessoas preocupadas com a natureza de maneira geral, mas também governantes de países desenvolvidos alarmados com os malefícios que as mudanças do clima poderiam causar às suas economias. A problemática ambiental deixou de ter, portanto, uma dimensão puramente física e biológica e passou a ter uma dimensão também econômica e política . Como consequência da Convenção, os países membros foram separados em dois grupos: os listados no seu Anexo I (conhecidos como "Partes do Anexo I") e os que não são listados nesse anexo (comumente chamadas "Partes não-Anexo I") (GODOY, 2005).
As partes do Anexo I são basicamente os países industrializados, que são os que mais contribuíram no decorrer da história para as mudanças no clima atualmente observadas e contam com maior capacidade financeira e institucional para tratar do problema. São os países que eram membros da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômicos (OCDE) em 1992, além dos países chamados de economias em transição (conhecidos como EITs), que compreendem a Federação Russa e vários outros países da Europa Central e Oriental. (PEREIRA, 2005).
Essas partes comprometeram-se em adotar políticas e medidas nacionais com a meta de retornar suas emissões de gases de efeito estufa aos níveis de 1990, até o ano 2000. Depois dos compromissos em relação à redução de gases de efeito estufa terem sido firmados na Convenção do Clima, os países membros deveriam refletir sobre as determinações criando novos objetivos e revisando os anteriores. Para tanto, era necessário estabelecer um processo permanente e periódico de discussão, com troca de informações sobre o desenvolvimento científico, progresso tecnológico e as disposições políticas dos países. Foi, então, criada a Conferência das Partes (COP), que é o órgão supremo da Convenção, a autoridade mais alta para tomada de decisões, cujas reuniões ocorrem anualmente desde 1995(CQNUMC, 2004;
GODOY, 2005).
As duas primeiras Conferências das Partes (COP-1 e COP-2), realizadas respectivamente em Berlim (1995) e Genebra (1996) tiveram como objetivos principais a revisão e readequação das metas estabelecidas pela CQNUMCC. (PEREIRA, 2005). Segundo CQNUMCC (2007), nestes dois encontros em razão das divergências, os países reconheceram a necessidade da adoção de um protocolo ou outro instrumento legal multilateral que fortalecesse os compromissos assumidos em 1992 pelas partes do Anexo I, quanto aos limites de emissões dos GEE e definição do calendário a ser cumprido (OBSERVATÓRIO DO CLIMA,2010).
Nesse contexto, foi realizada a 3ª Conferência em dezembro de 1997, em Quioto, Japão. O evento contou com cerca de 10 mil participantes, incluindo representantes de governos de mais de 160 países com depoimentos de quase 125 ministros, organizações não governamentais, organizações intergovernamentais e imprensa. Na oportunidade foi criado um Protocolo, com vinculação legal, segundo o qual os países industrializados deveriam reduzir suas emissões combinadas de gases de efeito estufa em torno de 5,2% em relação aos níveis de 1990, no período compreendido entre 2008 e 2012. (ROCHA, 2003).
O chamado Protocolo de Quioto foi aberto para assinatura, na sede das Nações Unidas em Nova York em16 de março de 1998. Porém, ficou estabelecido que só entraria em vigor 90 dias após a data de depósito de seu instrumento de ratificação, aceitação, aprovação ou adesão por pelo menos 55 nações da Convenção, incluindo os países desenvolvidos e industrializados que contabilizaram pelo menos 55% das emissões totais de dióxido de carbono, ou equivalentes em 1990 (CQNUMC, 1997, ROCHA, 2003).
O Protocolo define os gases considerados de efeito estufa e os setores da economia responsáveis por essas emissões, para assim poder determinar os percentuais de emissão e metas de redução (Tabela 3).
GASES SETORES
Dióxido de carbono (CO2), Metano (CH4),
Óxido nitroso(N2O), Hidrofluorcarbonos(HFCs), Perfluorcarbonos (PFCs),
Hexafluoreto de enxofre (SF6).
Energia, transporte, emissões fugitivas de combustíveis, combustíveis sólidos, petróleo e gás natural, processos industriais em geral, produtos minerais, indústria química, agricultura, pecuária, uso do solo, mudança do uso do solo e floresta, tratamento de esgoto
Tabela 3: Gases causadores do efeito estufa e setores emissores. Fonte: (CQNUMC, 1997).
Seguindo a mesma linha da Convenção do Clima, Quioto aponta os países desenvolvidos como maiores responsáveis pelo efeito estufa. Portanto, as metas quantitativas de redução são dirigidas a estes e não aos países em desenvolvimento. O percentual que cada país deve reduzir foi definido depois de estudadas as emissões de cada um separadamente, sendo calculado de acordo com o maior ou menor grau de influência que cada um representa no clima mundial (PEREIRA, 2002; GODOY E JUNIOR, 2007).
No entanto, o maior legado deixado pelo Protocolo foi formalizar a introdução de instrumentos econômicos para estimular com o cumprimento dos objetivos e princípios de redução de emissões de GEE. Visando contribuir para o atendimento das metas de redução, foram determinadas ferramentas comerciais chamadas de Mecanismos de Flexibilização, por meio dos quais um país Anexo I pode ultrapassar o seu limite de emissões sem que as emissões líquidas globais aumentem, e desde que haja redução equivalente em outro país (CQNUMC, 1997; PEREIRA, 2002).
São três os mecanismos de flexibilização previstos no Protocolo. A seguir são apresentadas as principais características de cada um (PEREIRA, 2002, ROCHA, 2003).
A Implementação Conjunta (Joint Implementation) permite aos países industrializados compensarem suas emissões participando de projetos e sumidouros em outros países Anexo I. Há portanto, a criação de créditos de carbono chamados deunidades de redução de emissão (URE), que podem ser negociadas entre os países Anexo I.
O Comércio de Emissões (Emissions Trading) explicita as transações referentes às emissões de GEE entre as Partes Anexo I. Trata-se da adoção de políticas baseadas em mercados de licenças negociáveis para poluir (Allowances–Tradable Permits).
Esse mecanismo permite aos países desenvolvidos negociarem entre si as quotas de emissão acordada sem Quioto por meio do qual, países com emissões maiores que suas quotas podem adquirir créditos para cobrir tais excessos.
O Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) (Clean Development Mechanism – CDM) , segundo o qual os países industrializados podem cumprir seus compromissos de redução investindo em projetos de mitigação de GEE nos países em desenvolvimento, e estes podem vender as reduções certificadas de emissão, os chamados RCEs.
Embora a comercialização de ativos resultantes de ações ambientalmente positivas não representasse uma novidade, Quioto inovou ao regulamentar um mercado mundial de carbono com a aquiescência de todos os países signatários e a participação direta dos governos nacionais.
Deste modo, teve início um mercado que transformou o carbono em uma commoditie comercializável para as reduções de emissões de gases de efeito estufa (GEEs), isto sendo possível pela determinação de padrões comuns em um mercado definido. O sistema envolvendo a padronização cria um sistema de comércio que pode ser utilizado para facilitar estes negócios. Assim, alguns aspectos foram analisados para a implementação de um mercado de carbono, são eles: o estabelecimento das toneladas de carbono equivalente;
identificação dos direitos sobre essa commoditie; metas de redução de emissão de GEEs;
regulamentação para o acompanhamento das emissões de GEEs; cálculo dos benefícios dos programas de redução e remoção de emissões de GEEs (MINISTÉRIO DA CIÊNCIA E TECNOLOGIA, 20009).
O funcionamento do mercado de créditos de carbono segue a seguinte lógica: um país pode ceder permissões às empresas para que elas possam emitir uma quantidade de GEEs. Se algumas destas empresas utilizarem um nível igual ou abaixo das permissões acordadas, então o país poderá vender os créditos destas permissões que restarem. Contudo, se um país não for capaz de cumprir sua meta, este poderá comprar permissões de outros países que possuam créditos. As empresas de um mesmo país que provarem estar aptas a reduzirem suas emissões de GEEs, também podem comercializar permissões com outras empresas menos eficientes neste quesito (TEIXEIRA, 2010; SISTER, 2007).
Assim, uma nova mercadoria é criada sob a forma de redução de emissões. O carbono é agora rastreado e comercializado como qualquer outra mercadoria. Isto é conhecido como o
“mercado de carbono” ou como o sistema Cap and Trade, que significa Meta e Comércio (SISTER,2007).
O desenvolvimento econômico global do mercado de carbono foi marcado por um crescimento significativo entre os anos de 2005 a 2011 em volumes negociados. Em 2007 o mercado de carbono foi considerado por instituições como o Banco Mundial, como a indústria com maior e mais rápido potencial de crescimento no mundo. Contudo, a partir de 2012 nota- se uma retração do mercado que chegou ao seu ápice em 2013 quando houve uma redução de cerca de 38% em relação a 2012 (Tabela 04) (Bloomberg New Energy Finance - BNEF,2013)
Ano Volume (milhões de toneladas de
CO2) Valores (bilhões de euros)
2005 94 2
2006 485 9
2007 1,076 19
2008 3,006 63
2009 7,107 81
2010 6,865 86
2011 8,721 98
2012 10,711 62
2013 10,088 40
2014 8,311 46
Tabela 4: Evolução do mercado de carbono 2005 a 2014. Fonte: BNEF.
O valor dos mercados caiu seguidamente por uma série de fatores, que incluem: baixa demanda por causa das fracas metas de redução de emissão dos países, recessão econômica na Europa e falhas nas regras internas dos próprios mecanismos, que permitiram distorções e o acúmulo exagerado de créditos de carbono (Relatório BNEF, 2013).
Para 2014 é esperada uma reação do mercado com os novos programas estão emergindo na China e na Coreia do Sul e as mudanças na legislação europeia para incentivar a retomada do crescimento do comércio de carbono no velho continente. Vale ressaltar que a união europeia responde por cerca de 88% (oitenta e oito por cento) do total das transações do mercado de carbono no mundo (BANCO MUNDIAL 2013).