2005 Pro Joven 13.031.882,4
PNPE 10.273.324,92
2006 Pro Joven 33.639.840,98
PNPE 26.339.750,93
2007 Pro Joven 41.750.441,15
PNPE 31.257.251,73
2008 Pro Joven 110.379.259,52
PNPE 11.115.596,96
2009 Pro Joven 303.199.018,80
PNPE 189,96
2010 Pro Joven 330.403.122,67
PNPE
FONTE: Secretária-Geral. Despesas Diretas da Secretária Geral por Programas. Disponível em:
<http://www.portaldatransparencia.gov.br/PortalComprasDiretasPrincipal2.asp>
Quando percebemos o orçamento destinado ao programa nacional para a juventude (Pro Jovem) vemos que cresceu muito em um curto período de tempo. Um orçamento destinado a essas modalidades, como o Pro Jovem Trabalhador, é transferido a terceiros para a implementação do programa. A forma de transferência de renda que favorece setores bem definidos da sociedade civil.
De acordo com as auditorias realizadas pelo TCU podem ser vistas as irregularidades na gestão dos fundos públicos, tais como a incapacidade de demonstrar a assistência dos jovens inscritos no programa que recebem bolsas de estudo. Tal auditoria revela que os recursos destinados para a formação dos jovens não são aplicados de acordo com os objetivos do programa, o que leva a que as metas esperadas de formação dos jovens não sejam alcançadas, desviando esses recursos para beneficiar as agências executoras.
O fundo público se incrementa para financiar as agências que se tornam agentes de recrutamento para formar um exército de reserva e / ou residualmente oferecer formação de um tipo de mão de obra para empregos precários ou trabalhos informais.
Os governos estaduais ou municipais são responsáveis pela transferência de recursos financeiros e a contratação de terceiros para a execução, sem responsabilidade e reconhecimento do impacto gerado.
4.2 O Pro Jovem
Orientados pela exposição apresentada nos capítulos anteriores tentaremos captar os sentidos da adoção deste modelo de programa num contexto social e econômico de reorganização do capital.
O quadro seguinte mostra as mudanças que ocorreram no Pro Jovem que nos ajudará a entender este processo de mudança.
Quadro 6 - Comparativo do Pro Jovem 2005 e 2008.
PRO JOVEM ANO 2005-2008 PRO JOVEM ANO 2008-2010
A SNJ dependente da SGP articula os projetos e programas no âmbito federal, para o qual coordena, executa e gerencia com os MTE, ME e MDSCF. Pode também envolver-se outros órgãos do executivo federal.
Considera-se a participação dos organismos públicos locais (Estados, Municípios).
Cria-se o CNJ
A execução e gestão como um esforço conjunto da SNJ, ME, MTE e MDSCF.
A SNJ coordena ao conselho gestor do Pro Jovem composto pelos Ministérios, os quais terão sob a sua coordenação uma modalidade. O ProJovem adolescente será coordenado pelo MDSCF, o Urbano51e Campo serão coordenados pelo ME e o Pro-Jovem Trabalhador pelo MTE.
Programa Emergencial e experimental
Contempla-se uma assistência financeira para os beneficiários de R $ 100 por mês durante 12 meses.
Estabelece-se na lei do Pro Jovem a indicação das residências em saúde, entendida como educação em serviço para jovens profissionais na área da saúde e cria-se a bolsa de estudos chamada "bolsa educação pelo trabalho".
É mantida a mesma quantidade de ajuda financeira variando a quantidade de meses de acordo com a modalidade. Para o Pro Jovem Urbano será concedido por 20 meses, para a modalidade Campo será de 12 meses e para o Pro Jovem Trabalhador será por seis meses.
Como no período anterior, os beneficiários só podem receber um único ingresso de tipo "assistência financeira".
Por trás das bandeiras da inserção é construído o Pro Jovem, que articula os programas existentes e redimensiona a situação-problema. Reforçam-se as ações voltadas à educação e capacitação do jovem. Podemos visualizar melhor este processo nas modalidades.
O Pro Jovem Trabalhador é definido na Lei do ano de 2007, detalhado no art. Nº 16, como aborda a problemática do desemprego dos jovens trabalhadores, desta forma a resposta será outorgada através da preparação e motivação dos jovens para entrar no mundo do trabalho.
51 Poderia se associar ao Ministério da Justiça e á Secretaria de Direitos Humanos para jovens detentos.
A política de inclusão do jovem é uma aposta, em que os recursos do Estado são colocados para atenuar ou dirimir qualquer possibilidade de mudança causada pela conscientização de uma nascente massa de trabalhadores desempregados, de organização e mobilização das classes subordinadas na ordem social competitiva, evitando formação de novas forças sociais capazes de disputar os sentidos das mudanças em curso (ALGEBAILE, 2004).
Como vimos no Capítulo I, aquela organização dos trabalhadores que se viu nos anos de 1980 onde se fortalecia uma identidade de luta, sucumbiu nos anos 1990, no contexto de um governo de um partido que foi fundado com uma agenda classista. Esta identidade é desconstruída em ações do governo, por meio das políticas sociais de intenção fragmentária.
Durante os primeiros anos do novo século, da mão do Partido dos Trabalhadores, a desconstrução continua com uma nova cara.
Durante o primeiro mandato do governo Lula, as parcerias com o coletivo sindical – a organização dos trabalhadores- foi essencial para delinear a orientação de políticas de emprego, se procura o consenso que levará à reformulação da regulamentação que insere mudanças nas relações de trabalho. Desta forma a mediação de mão de obra e especialmente a qualificação profissional ocuparam um lugar importante na discussão sobre as políticas de trabalho.
A Central Única dos Trabalhadores (CUT), durante o primeiro mandato do governo, conta com o nascente Coletivo Nacional da Juventude que no processo organizacional alcança, apenas em 2007, a definição de uma pauta de reivindicações e organização de um programa de ação. “A novidade é a incorporação na agenda da CUT da proposta de políticas públicas que promovam o adiamento da entrada de jovens no mercado de trabalho, por meio do investimento em educação e em programas de transferência de renda.” (CUT, 2012, p. 9)
Como podemos observar as exigências dos trabalhadores, através da CUT, estão em sintonia com as propostas do governo, solidificando a aliança.
A discussão de políticas para a juventude incorporou a preocupação com a delimitação de idades a serem contempladas. Assim, o grupo de idade selecionado é aumentado, como vemos na tabela seguinte.
Quadro 7 - População atendida pelo Pro Jovem.
PRO-JOVEM ANO 2005-2008 PRO-JOVEM ANO 2008-2010
A população contemplada seriam os jovens de 18 até 24 anos que concluem a 4ª. série e não atingiram a 8ª. série do
O segmento etário contemplado serão os jovens de 15 até 29 anos. As modalidades Pro Jovem Trabalhador, Urbano e Campo estão voltadas para jovens de 18 a 29 anos e a
nível fundamental. Sem vínculo laboral. modalidade Adolescente só se estenderia aos adolescentes de 15 a 17 anos.
Os requisitos variam segundo a modalidade. Pro Jovem Adolescente: deverá ser beneficiário do programa Bolsa Família, graduados ou em cumprimento de: medidas socioeducativas de internação ou abertas, em medidas de proteção, do programa para eliminar o trabalho infantil, do programa de exploração sexual.
Pro Jovem Urbano: o jovem deve ter concluído o ensino fundamental.
Pro Jovem Campo: o jovem deve ser residente rural, alfabetizado e ter inacabado o nível de escolaridade fundamental.
Como pudemos analisar, servindo-nos de Bourdieu (1983), a faixa etária que delimita está colocada arbitrariamente, determinada por aqueles participam da dinâmica política dominante. Esta contração e expansão, dos limites de idade, responderiam ao interesse que cai sobre a retenção do jovem no programa de auxilio ao pobre, adiando sua saída à procura de emprego.
Diante das altas taxas de desemprego que se expressaram durante os primeiros anos deste século, as opções de trabalho para os jovens se apresentaram principalmente fora do emprego assalariado; o mundo do trabalho mostrara uma maior fragmentação e heterogeneidade, onde os jovens estarão localizados nos setores mais desprotegidos.
As reformas laborais não foram pensadas como uma ampliação dos direitos dos trabalhadores, pelo contrário elas foram matizadas por uma severa contração. O argumento utilizado foi à democratização das relações de trabalho, onde os sindicatos, de acordo com a expressão de vontade manifestada no programa de governo de 2002, iria desempenhar um papel principal neste objetivo.
A precariedade laboral e com isso a gradual perda do salário do trabalhador fortaleceu a cultura de auto-emprego como também o trabalho informal e as atividades empreendedoras.
É neste contexto que se incluíram as transformações no acesso à informação, à qualificação profissional, o financiamento para atividades de autogestão entre outros (BARBOSA, 2007, p. 222). Nos centros urbanos mais populosos são refortalecidas as áreas como: o artesanato, os trabalhos com material reciclado, a confecção de roupas, produção de alimentos e serviços:
[…] a desqualificação das condições de vida das classes populares garante a reserva de excedentes para a promoção da modernização que interessava às classes
dominantes, o encobrimento desse mecanismo e a prorrogação da sua validade são garantidos, entre outros meios, exatamente por um discurso mistificador da modernização que, no fim das contas, atribui a precariedade das condições de vida dessas classes a sua própria desqualificação para a formulação e condução de um projeto de superação dessa precariedade (ALGEBAILE, 2004, p. 45).
Na proposta do governo do Partido dos Trabalhadores se renomeia a noção de modernização, a ênfase colocada estará na mudança para o crescimento, onde continua prevalecendo o necessário crescimento econômico para alcançar a redução das desigualdades.
Seria necessária, neste cenário, uma mudança que mantivesse a mesma ordem.
Para argumentar estas reformas se contou com o desgaste do governo anterior (FHC) e uma vasta gama de parcerias. O fortalecimento do setor terciário (comércio e serviços) parece uma consequência imediata dessa produção de força de trabalho barata.Tal indicação é feita por Oliveira ao sinalizar que este setor estaria garantindo a circulação e consumo de bens produzidos, o excedente. Setor que absorve mão de obra desclassificada, barata, em atividades de baixa capitalização e que envolve baixo investimento. Tal ativação permitiria a circulação e consumo das mercadorias geradas (OLIVEIRA, 2011).
O apoio social para isso deitou raiz na figura do Presidente Lula, pois sua trajetória abriu a possibilidade de novas negociações com o movimento sindical e os movimentos sociais, os quais foram companheiros no transcurso do governo.
A renovação do grupo político no poder permitiu a renegociação das respostas burguesas à crise, fortalecendo o refinanciamento e as regulações até uma renovada viragem dirigida para a autogestão, o empreendedorismo e a focalização das políticas públicas;
processo iniciado no governo anterior.
Apesar de manter em grandes linhas a mesma orientação macroeconômica de governo, há uma quebra importante durante os dois mandatos de Lula.
Tamanha calmaria no arranjo político não sobrevive por muito tempo com essa
“vulnerabilidade” enquanto crescem outras crises de matriz institucional com lastros de praticas patrimonialistas, clientelistas e corrupta que contaram com a atuação de segmentos identitários do PT. Trata-se de malversação de verba pública para intermediar interesses envolvendo votações no legislativo, uma reedição de nossa autoritária história republicana que ainda se mantém em apuração nos fóruns competentes (BARBOSA, 2007, p.228).
Em seu segundo mandato presidencial, são percebidas as diferenças nas propostas organizacionais, como mencionamos. As linhas principais são mantidas, o que levou a
pesquisa a entender que as políticas sociais continuam a manter os mesmos fundamentos com diferenças na combinação de fatores.
O processo de fragmentação dos problemas está enraizado na ideologia que sustenta a lógica neoliberal, onde a particularidade permitiria uma maior eficácia que a universalidade.
Assim a definição de uma boa estratégia num programa é o foco fragmentário do problema; a especificação, a demarcação geraria, sob esta lógica, um maior controle da situação e do resultado.
Como mencionamos antes, numa análise das percentagens numéricas agregadas sobre desemprego, o grupo que aparece mais desfavorecido e aquele onde os olhos das agências internacionais estavam posados para realizar as análises de governabilidade eram os jovens.
De fato toda a literatura consultada na pesquisa mostra que os jovens aparecem no primeiro plano da agenda do Estado. Durante o primeiro mandato do Governo Lula a aposta para reverter o quadro com a inserção do jovem no mundo do trabalho através do PNPE. A reorganização do segundo Governo Lula centraliza o tema, junto com outros, numa secretária nacional, por onde imaginavam a possibilidade de respostas às preocupações sobre a juventude brasileira.
Desde a criação da SNJ aparece com força a questão da inserção dos jovens em processos de capacitação. Nos programas existentes nos primeiros anos do Governo Lula aparece a compreensão sobre a inserção do jovem no mundo produtivo em várias dimensões:
a capacitação, a incorporação ao emprego e o incentivo às empresas. Já nos anos seguintes os programas são unificados e a inserção é convertida apenas em qualificação dos jovens. E essa é a diferença fundamental entre o PNPE e o Pro Jovem; expressa com clareza nos objetivos principais de formação dos jovens.
Percebemos na pesquisa que a virada no segundo mandato Lula é orientada por proposições políticas de maior aproximação com uma perspectiva de desenvolvimento.
[…] uma orientação desenvolvimentista, se valeria fortemente da ideia de que o progresso técnico, além de ser responsável pela geração de novos empregos, demandaria do trabalhador “uma qualificação cada vez mais apurada”, de forma que a ascensão a um trabalho qualificado e a níveis de renda mais altos dependeria da
“aquisição de capital humano, via escolarização e acesso aos graus mais elevados de ensino” (FRIGOTTO apud ALGEBAILE, 2004, p. 45).
A prática política e normativa que deu origem à criação da Secretaria da Juventude expressa no seu discurso a assunção de ações propositivas baseadas na percepção da realidade dos jovens desde uma interpretação desenvolvimentista.
Uma realidade que os colocava em um alvo vulnerável, agravadas pelo contexto resultante de um processo que se aprofundou a partir de 1970 e que foi cristalizado durante o decorrer dos anos, tais como o desemprego dos jovens. É nesta análise de reconhecimento da magnitude do problema que é diagnosticada, com base nos resultados dos relatórios de PNAD do ano 2007:
O Brasil possuía 4,5 milhões de brasileiros entre 18 e 29 anos, que estavam fora da escola e do mercado de trabalho. Além disso, essa faixa etária é justamente a que concentrava os piores índices de desemprego, evasão escolar, falta de formação profissional, mortes por homicídio e envolvimento com drogas. (SNJ, 2012, p.8)
Seria necessária a mudança das políticas que contemplam os jovens, unificando-as sob o guarda chuva da necessária educação. É preciso formar um novo "trabalhador", um trabalhador moderno que se adapte para que a economia possa crescer.
Assim o Pro Jovem refina seu instrumento formativo.
Quadro 8 - Objetivos do Pro Jovem.
PRO JOVEM ANO 2005-2008 PRO JOVEM ANO 2008-2010
Busca coordenar as ações que promovam cursos que elevem o nível de educação visando à conclusão do ensino fundamental, com uma qualificação profissional que incentive a inserção produtiva e com ações comunitárias que estimulariam a solidariedade e o exercício da cidadania.
A formação dos estudantes do programa obedeceria à legislação educativa.
Procura reintegrar ao jovem ao processo educacional.
Apresentado como objetivo, a criação das condições para a inserção, reinserção e permanência do jovem ao sistema educativo. Aumentar a escolaridade. Conclusão do nível fundamental, integrando a qualificação social e profissional ao desenvolvimento de ações comunitárias.
Cursos voltados para esse objetivo, mantendo em seus princípios curriculares noções básicas de: comunicação oral e escrita, matemática, informática, cidadania e língua estrangeira.
A qualificação profissional atravessa o programa, apresentando como o objetivo desta classificação a preparação do jovem para o mundo do trabalho em ocupações com vínculo laboral ou em outras atividades produtivas e/ou geradoras de renda e o desenvolvimento humano.
Outro objetivo perseguido pelo programa é: completar a proteção básica das famílias criando os mecanismos que garantam a convivência familiar e comunitária.
4.3 Pro Jovem Trabalhador: concepção e orientações
É importante enquadrar a formulação das políticas de inserção no mundo do trabalho para os jovens durante este período no contexto político e econômico maior. No final, vemos que respondem a um modelo sugerido por organizações internacionais, como a UNESCO (1990), que redirecionam as práticas para o "confronto" das questões sociais no mundo, retornando com a Teoria do Capital Humano.
A problemática que gera o desenho dessas políticas é atacada com os cursos que principalmente terão como objetivo inserir a juventude no sistema educativo e qualificá-los profissionalmente. Fortalecendo o pilar que suporta esta teoria é reconstruída a nova rede de programas.
[...] o Programa Nacional de Inclusão de Jovens (Projovem), inicialmente destinado a jovens de 15 a 24 anos, que não tivessem concluído o ensino fundamental. A iniciativa visa reintegrar esses jovens à escola, oferecendo-lhes qualificação profissional e acesso a ações de cidadania, esporte, cultura e lazer. (SNJ, 2012, p.9)
Desta forma se estabelece que o eixo central da seleção dos beneficiários das políticas de inserção, ao programa Pro Jovem, serão aqueles que não tenham concluído o ensino fundamental, marcada pela SNJ e sustentado pelo artigo 2º da Lei Nº 11.692.
Podemos realizar uma interpretação baseada na ponderação feita pela SNJ referindo-se à necessária educação básica que precisam os jovens, do qual não discordamos, mas dirigismos o olhar para o diagnóstico das necessidades da faixa etária. Este diagnóstico aponta principalmente para o desemprego, a violência e às altas taxas de abandono escolar, especialmente no nível fundamental; apontando assim a incapacidade do sistema educativo para qualificar os adolescentes e jovens.
É aqui que sinalizamos a ponderação, sob o prisma que oferece a Teoria do Capital Humano, onde seria elementar a educação como uma ferramenta que tudo pode, e dentro de seu “grande poder transformador” permitiria o ingresso para um mundo que se encontra com poucos lugares disponíveis para os jovens.
Quadro 9 - Síntese dos programas que compõem o Pro Jovem trabalhador.
CONSÓRCIO SOCIAL DA JUVENTUDE
ESCOLAFÁBRICA JUVENTUDE CIDADÃ PROGRAMA JOVEM
EMPREENDEDOR A experiência tem o seu
início em Brasília estendendo à seis principais cidades: o ABC Paulista (RMSP), Belo Horizonte (MG), Distrito Federal (DF) Fortaleza (CE), Rio de Janeiro (RJ) e Salvador (BA).
Orientados pelos objetivos do PNPE que buscam incentivar a criação de postos de trabalho, a capacitação e incentivar o serviço voluntário e social.
Posteriormente
acompanharia os objetivos do Pro Jovem, de capacitar. Também é estipulada uma meta de inserção (30%). Os consórcios têm uma instituição âncora, que contacta o ministério. Ela tem a responsabilidade de criar um espaço chamado de Centro da Juventude, como ponto de encontro das organizações participantes e de suas ações. Os consórcios também buscam apoio e parcerias com outras agências. Os Jovens são atendidos com uma ajuda financeira de R$150,00.
Tal assistência é voltadas para os jovens que prestam serviços voluntários por um total de seis até dez horas.
Os beneficiários são jovens com idades entre 16 ate 24 anos que estejam matriculados na rede pública de ensino, no nível fundamental e que sua família perceba uma renda de um e meio salário por pessoa.
Os beneficiários recebem cursos de capacitação, uniformes, vale- transporte, bolsas de permanência (R$150,00), material educativo e seguro de vida coletivo.
Com a regulamentação do Pro Jovem se ajusta o valor das ajudas financeiras entre outros quesitos.
O objetivo declarado é:
promover a criação de oportunidades de trabalho, emprego e renda.
Concebido para jovens entre 18 e 29 anos que estão desempregados, que a renda familiar não ultrapasse um salário mínimo por pessoa, que estejam estudando ou tenham concluído o nível fundamental ou médio e que tenham dificuldades de inserção na vida produtiva. Esta característica definiria a vulnerabilidade do jovem para entrar no mundo do trabalho.
O programa envolve três projetos fundamentais, enquadrados dentro do programa executado por:
* SEBRAE 52 (Serviço Brasileiro de Apoio às micro e pequenas Empresas).
Capacitam e se outorgam prêmios em dinheiro com a finalidade de incentivar às pequenas empresas; para participar dos prêmios o jovem deve apresentar planos de negócios criativos.
Os prêmios variam de R$500,00 a R$2000,00.
*Em parceria com a Shell o SEBRAE desenvolve o programa "Shell Iniciativa Jovem".
Fornece suporte para o programa SESI, aos jovens com mais de 14 anos, com o objetivo de fazer com que os jovens trabalhem por conta própria.
* Estado do Rio Grande do Norte 53 oferecem no
programa jovens
empreendedores cursos.
Objetiva criar micro e pequenas empresas (fortalecendo o micro crédito). Os cursos são destinados a estudantes com idades entre 16 a 24 anos, dos níveis médios que estejam concluindo seus estudos, matriculados em escolas públicas e baixa renda familiar.
Desde o ano 2005 se apresenta o Pro Jovem como resposta a um diagnóstico interministerial que concluiu pela necessidade de que os jovens sejam incluídos em espaços que abandonaram como a escola, ou onde não conseguisse entrar, como empregos.
52 SEBRAE. Web Site. Acessado em junho 2013
<http://www.pa.sebrae.com.br/sessoes/header/programas/programas_jemp.asp>
53 Estado do Rio Grande do Norte. Blog Jovem empreendedor. 2010. Acessado em junho de 2013.
Disponível em: <http://www.blogjeprn.com.br/?page_id=6>
Desta forma, abandono escolar e desemprego foram os indicadores dos quais se muniram para redimensionar a categoria juventude. Assim, no enquadramento das políticas para a juventude através do Pro Jovem - que funcionaria como um articulador de programas, projetos e ações existentes voltadas para os jovens-, se revaloriza esta faixa etária.
Tal programa é posto em prática por meio de uma medida provisória (Nº 238-b, de primeiro de Fevereiro do ano 2005), que se torna em Lei em junho do mesmo ano.
A sub-modalidade que visa à inserção do jovem desempregado é apresentada no ano 2007 como parte de uma estrutura programática já existente onde se apresentava uma variedade de programas, projetos e ações, através de outra medida provisória (Nº 411, 28 de Dezembro do ano 2007) que se torna Lei (Nº 11.692, de 10 de Maio de 2008). Nesta normativa é dividida em modalidades, que mantendo o mesmo horizonte educativo/formativo unificam estes programas, projetos e ações dentro do Pro Jovem Trabalhador, uma única modalidade que inclui quatro sub-modalidades CSJ, JC, Escola Fabrica e Jovem Empreendedor.
Quando destacamos o fato de que a criação do programa e a modificação dos mesmos foram feitas por meio de Medidas Provisórias, estamos tentando visualizar mais claramente a natureza do programa.
A medida provisória é um ato da Presidência, onde não está envolvido o poder legislativo, se ignoram as instituições democráticas para executar como força de Lei o que o Presidente considera relevante. A urgência colocada no nível internacional sobre a necessidade de priorizar a juventude nas políticas públicas durante este período está em sintonia com as prioridades governamentais.
Numa primeira aproximação poderíamos dizer que a implementação do programa Pro Jovem emerge da cúpula governamental e não de um processo de participação ou de uma exigência como questão de Estado, por meio do seu parlamento.
Coincidentemente com um período de mudança e/ou orientação de uma nova proposta do governo, o programa de inclusão nasce sob a sombra do fracassado PNPE.
A centralidade do MTE na capacitação dos jovens é um destaque para este novo Pro Jovem Trabalhador.
Quadro 10 - Estrutura de programas.
COSÓRCIO SOCIAL DA JUVENTUDE
ESCOLAFÁBRICA JUVENTUDE CIDADÃ PROGRAMA JOVEM
EMPREENDEDOR