Quando se trata da prioridade a ser dada à eliminação da pobreza, é freqüente que o debate venha centrado na possibilidade de mobilizar novos recursos para o financiamento de ações específicas dos diferentes níveis de governo. Neste contexto, é freqüente também que a pobreza seja tratada apenas como insuficiência de renda. O custo de sua erradicação é então associado à eliminação do hiato de renda, isto é, ao montante de recursos necessário para elevar a renda de todos os pobres ao valor da linha de pobreza.
A estimativa deste valor, em 1999, era de R$27,1 bilhões ou o equivalente a 2,7% do PIB daquele ano.1 Esse montante é aparentemente modesto quando se tem em vista o benefício potencial, isto é, a eliminação da pobreza do ponto de vista da renda. Deve-se levar em conta, no entanto, que transferências diretas de renda aos pobres não podem ser feitas uma só vez, mas têm que se repetir ao longo dos anos, até que as medidas que realmente atacam as causas da pobreza venham reduzir paulatinamente o tamanho da população-alvo. Ademais, a facilidade de estimação estatística do chamado hiato da renda mascara as dificuldades reais de operacionalização de programas de transferência direta de renda.
Apesar das reconhecidas dificuldades operacionais, vem ganhando importância no Brasil, desde meados da década de noventa, mecanismos antipobreza baseados em transferência de renda. Não se trata de programas de renda mínima universais e de valor compatível com o atendimento das necessidades básicas,2 mas geralmente da utilização de transferências monetárias vinculadas a outras ações sociais focalizadas em clientelas específicas.
A justificativa principal a este tipo de mecanismo se baseia no fato de que, numa economia moderna e monetizada, a cidadania plena depende de dispor de renda para atender a necessidades no âmbito do consumo privado. Ademais, para um mesmo valor do gasto público, o bem-estar do beneficiário é maior quando obtém renda, em comparação com recebimentos sob forma de bens e serviços.3
Alguns programas desse tipo, como o amparo assistencial aos idosos e deficientes, expandiram a clientela atendida e o valor do benefício, a partir de programas existentes desde a década de setenta.4 Outros foram criados recentemente, levando em conta a prioridade já reconhecida do atendimento às crianças e da função educacional da política antipobreza, como o caso da bolsa- escola, da bolsa alimentação e do programa de erradicação do trabalho-infantil (PETI). Outros ainda, como o auxílio-gás, têm como objetivo apenas repassar para famílias de baixa renda o valor correspondente à eliminação de um subsídio ao consumo, anteriormente de caráter generalizado.
2 Propostas de implementação de uma renda mínima de cidadania foram feitas no Brasil desde a década de setenta. Ver SILVEIRA (1975); BACHA & UNGER (1978).
Com os resultados adversos que vinham se verificando desde o início dos anos 80 em relação à evolução do nível e do grau de desigualdade de renda, a temática ganhou novo impulso nos anos 90. O projeto de Lei no2561, de autoria do Senador Suplicy, foi aprovado no Senado em 1992, mas não chegou a ser votado na Câmara. A lei atualmente em vigor é a 9.533, de 10 de dezembro de 1997.
3 SABÓIA; ROCHA, S.An Evaluation Methodology for Minimum Income Programmes in Brazil. Genebra: SES Papers, Sep. 2002.
4 Renda Mensal Vitalícia.
As informações apresentadas na tabela a seguir mostram que, em dezembro de 2001, estes programas realizavam 19,4 milhões de transferências, certamente com alguma múltipla contagem de beneficiários. Se anualizado, o valor consolidado relativo aos benefícios novos, criados depois de 1999, corresponderia acerca de 10% do valor do hiato de renda estimado para aquele ano, evidenciando que, mesmo com a grande expansão dos programas, a pobreza enquanto insuficiência de renda está longe de ser erradicada.5 Além da restrição de recursos, há a questão central da focalização dos benefícios, de modo que existe consenso de que a expansão dos programas de transferência de renda tem que ser necessariamente feita de forma cautelosa e, em particular, que é necessário instrumentalizar a administração pública para lidar com a complexidade dessas políticas.
Algumas Características dos Programas Federais deTransferência de Renda
Fonte: MPAS, MEC, MS.
5 Mesmo supondo uma focalização perfeita dessas transferências.
Como a pobreza não se limita à insuficiência de renda, dispêndios associados a outras necessidades dos mais pobres, em particular aquelas vinculadas ao provimento de serviços públicos básicos e os de promoção social, formam o conjunto indispensável de ações no escopo de uma política antipobreza.
Tanto ações antipobreza como mecanismos de política social de caráter universal resultam em despesas genericamente consideradas como gasto social.
O gasto social no Brasil – que inclui a totalidade dos gastos da previdência, da saúde, da educação – equivale acerca de 20%
do PIB. É evidente que a persistência da pobreza não está vinculada à insuficiência do gasto público, e que, por conseqüência não se trata apenas da mobilização de recursos adicionais, mas de mudança na natureza e melhoria da eficiência do gasto social em geral. Isto suscita questões de operacionalização pura e simples, mas também questões distributivas complexas do ponto de vista político, como aquelas relativas às características do gasto previdenciário. O consenso teórico sobre a necessidade de priorizar as despesas voltadas à satisfação de necessidades básicas de alimentação, saúde, educação e saneamento, focalizando os mais pobres, assim como de corrigir iniqüidade distributivas óbvias do gasto social, se defronta, na prática, com obstáculos legais e políticos à mudança.
O outro lado da questão, o da receita pública, está sujeito a restrições da mesma natureza, como bem demonstram as polêmicas sem fim em torno da reforma tributária, em geral, e da incidência e progressividade do imposto de renda, em particular.6
6 HOFFMAN (2001) é incansável em colocar em termos concretos a vinculação entre desigualdade e pobreza, mostrando que, em 1999, indivíduos com renda superior a R$ 625 por mês eram relativamente ricos. Neste sentido, aumentos de rendas acima deste valor resultavam em aumento do índice de desigualdade, enquanto aumento das rendas abaixo de R$625 contribuíam para a sua redução.
Adotar o combate à pobreza como bandeira política conseqüente requer a reestruturação do gasto social em geral e o redesenho dos mecanismos voltados especificamente ao atendimento dos pobres. Implica, ainda, que os mecanismos de financiamento do gasto público levem em conta explicitamente desigualdades da distribuição de renda no país. Especificamente na operacionalização de políticas antipobreza, é indispensável concentrar o uso de recursos, antigos ou novos, em políticas de objetivos claros e focalizados em populações bem definidas. É essencial priorizar o atendimento aos mais pobres, mas garantindo a eficiência operacional tanto de medidas assistenciais, que apenas amenizam os sintomas presentes da pobreza, como daquelas que têm o potencial de romper, de forma definitiva, o círculo vicioso da pobreza.
O Brasil tem sido cada vez mais identificado como um país de referência internacional no campo da desigualdade, marcada por enorme contradição nacional. Apesar de encontrar- se entre as 10 maiores economias mundiais, permanece entre as quatro nações com pior distribuição de renda. Situa-se entre os seis países com maior exportação de alimentos, mas mantém uma parcela significativa de sua população passando fome, utilizando cerca de 1/3 do total de terras agriculturáveis. É destaque internacional no combate à AIDS e nas técnicas de cirurgia plástica, porém convive com doenças e situação de analfabetismo próximo do século XIX.
Procurar enfrentar essa complexa realidade não é algo simples. Isso porque, de um lado, o país não tem larga experiência democrática. Desde 1500 para cá, houve menos de cinqüenta anos de pleno regime democrático.
Além do traço pouco democrático que a nação possui na gestão pública, há, de outro lado, a necessidade de superar o conteúdo clientelista e assistencialista presente no conjunto das políticas públicas nacionais. Em função dessas condicionalidades nacionais, foi desenvolvido o presente texto, apresentando uma