Reforma do Estado e o Processo de Descentralização

Após o Brasil haver saído de um regime de extrema centralização política e administrativa, o discurso predominante passou a ser o da descentralização na perspectiva de democratizar o país e o acesso aos direitos políticos, civis e sociais. Os defensores da descentralização sinalizavam que nesta perspectiva os serviços sociais, estariam mais acessíveis aos cidadãos/usuários e, desta forma, possibilitaria uma melhor fiscalização do que quando sob responsabilidade dos demais níveis de poder. Também enfatizavam que a maior proximidade dos governantes das reais necessidades da população os sensibilizaria no tocante ao atendimento das mesmas.

No início dos anos 1990 a descentralização também foi fortemente recomendada pelas agências de financiamento para os países da América Latina, bem como amplamente defendida pelos movimentos democratizantes, que a viam como um dos pilares do processo de democratização e ampliação dos direitos sociais, tanto que essas coisas confundiam com frequência, inclusive com reflexos na elaboração do texto constitucional (MELO, 1996).

Esse movimento de profundas contradições ocorrido nos anos de 1980 ficou conhecido como a década perdida do ponto de vista econômico e como período de conquistas democráticas em função das lutas do movimento dos trabalhadores e dos movimentos sociais e da Constituição de 1988. O texto constitucional refletiu a disputa de hegemonia, contemplando avanços em alguns aspectos, como por exemplo, os direitos sociais, com destaque para a seguridade social, os direitos humanos e políticos.

Ressalte-se ainda que após dois anos de promulgação da Constituição tivemos as condições políticas e econômicas da década de 1990 e, que ainda persiste de forma mais profunda, que implicaram um giro conservador para o neoliberalismo, dificultando em muito a implementação real dos princípios orientadores democráticos e dos direitos. A trajetória recente das políticas sociais, profundamente conectadas à política econômica monetarista e de duro ajuste fiscal, enveredou pelos caminhos da privatização para os que podem pagar, da

focalização, da seletividade, de políticas pobres para os pobres, e da descentralização, vista como desconcentração e desresponsabilização do Estado, apesar das inovações de 1988. E tivemos também, o repasse de responsabilidades estatais para as entidades da sociedade civil, como forma de redução dos gastos sociais, bem como, o retorno de práticas antigas de ajuda social: a família, a vizinhança, a filantropia e outras, que não concretizam direitos e comprometem o princípio da universalidade.

É nesse contexto que devemos inserir o ECA promulgado em 1990, que se apresenta como sistema garantidor de direitos de crianças e adolescentes. Na década de 1980 o Brasil vive uma grande crise econômica expressa pela recessão econômica, desemprego e agravamento das condições de vida da grande maioria da população. Destacam-se também neste contexto o processo de democratização política e um movimento amplo de lutas pelas garantias sociais que culmina com a aprovação da Carta Constitucional de 1988. Esses dois processos ocorrem em concomitância com a crise econômica mundial de reorganização do capitalismo que passa para um novo padrão de acumulação que vão produzir mudanças no mundo do trabalho e na condução da intervenção do Estado sob o comando do grande capital (DURIGUETTO, 2007).

Na década de 1990, esse debate se aprofunda culminando com a implementação de medidas preconizadas pelo Consenso de Washington ²⁷ de ajuste estrutural, em correspondência com o aprofundamento dos processos de globalização. Dessa forma, principia no Brasil o debate sobre as estratégias de “reforma” do Estado que tem como princípio ordenador o discurso da descentralização. Esse debate envolveu setores da esquerda e da direita com determinada convergência de opiniões no sentido de entender o processo de descentralização como mecanismo necessário de democratização nos processos de “reforma”

do Estado. O que está por traz da defesa desse instrumento é a concordância no que se refere a defesa da modernização do Estado tendo como justificativa a crítica à alguns de seus elementos principais como a centralização administrativa desenvolvidas pelo regime ditatorial, fazendo com que o Estado perdesse sua dinâmica referente a eficiência e capacidade gerencial (DURIGUETTO, 2007).

Como afirma Arretche (1996), a partir de perspectivas distintas, produziu-se um grande consenso no que se refere à descentralização no sentido de entender que este processo descentralizado de prestação de serviços públicos fortaleceria e consolidaria a democracia.

27 O termo Consenso de Washington ficou conhecido como um conjunto de medidas de ajuste macroeconômico formulado por economistas de instituições financeiras como o FMI e o Banco Mundial, elaborado em 1989 visando o desenvolvimento e a ampliação do neoliberalismo na América Latina.

Também supunham que a descentralização da prestação de serviços públicos seria mais eficiente elevando assim, os níveis de bem-estar da população. Neste sentido, as reformas do Estado se tornam um objetivo a ser perseguido, pois, se efetivariam ideais progressistas como a equidade, justiça social, aumento do controle social sobre o Estado e a redução do clientelismo.

Entretanto, é nos anos 90 que esse instrumento revela a sua verdadeira finalidade prático-política: a descentralização e a modernização estatal passam a constituir mecanismos político-institucionais enquadrados na perspectiva neoliberal que vêm expressar o desmonte do Estado através da redução de sua atividade regulatória e produtiva e seu corte privatizante ( DURIGUETTO, 2007, p. 175-176).

É na área social que os efeitos do processo de privatização do Estado são mais sentidos por serem considerados responsáveis pelo déficit público, pelo enorme gasto estatal e onde se verificam a ineficácia e a corrupção.

Como consequência da desconfiança e insatisfação da sociedade brasileira perante os serviços prestados pelas instituições públicas, as propostas de “reforma” do Estado (de cunho neoliberal)l vêm sendo canalizadas no sentido de despotencializar a valorização desses serviços. As diretrizes de descentralização reforçam a mercantilização dos direitos sociais conquistados na Constituição de 1988 que se efetivam a partir das “reformas” do Estado orientadas pelo Consenso de Washington. “Uma das diretrizes centrais dessa reforma é a que se operacionaliza no âmbito das relações entre Estado, sociedade civil e políticas sociais”

(Ibid, 2007, p. 176).

[...] a tendência geral tem sido a de restrição e redução de direitos, sob o argumento da crise fiscal do Estado, transformando as políticas sociais – a depender da correlação de forças entre as classes sociais e segmentos de classe e do grau de consolidação da democracia e da política social nos países – em ações pontuais e compensatórias os efeitos maios perversos da crise. As possibilidades preventivas e até eventualmente redistributivas, tornam-se mais limitadas, permanecendo o já referido trinômio articulado do ideário neoliberal para as políticas sociais, qual seja:

a privatização, a focalização e a descentralização. Sendo esta última não como partilhamento de poder entre esferas públicas, mas como mera transferência de responsabilidades para entes da federação ou para instituições privadas e novas modalidades jurídico-institucionais correlatas, componente fundamental da

‘reforma’ e das orientações de organismos internacionais para a proteção social (BEHRING, 2006, p. 156).

Foi na gestão do ministro Bresser Pereira a frente do então Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE) que a proposta de reforma administrativa do Estado se desenhou. O inicio da implantação da reforma se deu através de um “Plano Diretor” no ano de 1995 que defendia um “modelo gerencial” que tinha como objetivo fazer com que o Estado fosse mais eficiente nas suas funções político-institucionais e garantisse a governabilidade (no sentido da incapacidade financeira e administrativa do Estado Brasileiro) (DURIGUETTO, 2007).

As conquistas sociais da Constituição de 1988 eram consideradas por Bresser Pereira como um “retrocesso burocrático” que se implementadas aprofundariam nossa herança histórica “de uma relação Estado/Sociedade marcada pelo clientelismo, patrimonialismo e pela burocracia. Dotar o Estado de amplas responsabilidades sociais também implica no agravamento da crise fiscal do Estado que, na concepção de Bresser, é a principal responsável pela crise da década de 1980” (Ibid. p. 176-177).

A estratégia da descentralização passa a ser efetivada a partir desta justificação tanto no que se refere ao processo administrativo o que implica a transferência da responsabilidade das decisões, funções e ações de âmbito federal para os municípios, na perspectiva de eficiência e redução de custos, quanto ao de descentralização na área social sendo que o que se propõe são transferências de responsabilidade e funções do Estado que passam também a ser executadas e geridas por organizações públicas não estatais e por organizações privadas. O que se objetiva realmente com as estratégias neoliberais é a minimização do papel do Estado referente aos serviços e políticas sociais, notadamente as componentes da política da Seguridade Social, com sua transferência para a sociedade civil e o mercado. A descentralização administrativa dos serviços sociais teve como justificativa a possibilidade de serem realizados com menor custo e com maior eficiência e eficácia pela aproximação dos problemas e gestão.

Assim, o que tem acontecido neste processo é uma transferência de responsabilidades no que tange a oferta de serviços sociais para os âmbitos estaduais e municipais sem que venha acompanhada pelo repasse de recursos financeiros necessários para a efetivação destas funções. Este fato acaba por fazer com que os estados e municípios realizem apenas a administração das políticas e serviços sociais em razão dos reduzidos recursos transferidos. A instância federal neste processo continua concentrando o controle financeiro dos recursos como também o controle político das decisões (DURIGUETTO, 2007).

O que ocorre é que a transferência de atribuições no financiamento de programas sociais para os estados e municípios é consequência do ajuste fiscal. Muitos municípios estão despreparados administrativamente e sobrecarregados com a ampliação dos serviços, contingência financeira e as imposições da lei de responsabilidade fiscal²⁸ que limita recursos

28 Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), oficialmente Lei Complementar nº 101, é uma lei complementar brasileira que visa impor o controle dos gastos da União, estados, Distrito Federal e municípios, condicionando- os à capacidade de arrecadação de tributos desses entes políticos.

para estados e municípios e a lei Kandir²⁹, que impacta as contas dos entes federados subnacionais (Idem, 2008).

No decorrer dos anos, o que foi verificado é que o compromisso assumido em relação à descentralização foi muito diferente do preconizado na sua concepção. Seus resultados são variados e as formas como as relações entre os diversos níveis de governo se estabelecem reforçando aspectos contraditórios da descentralização considerando principalmente a heterogeneidade dos contextos (SOUZA, 2002).

Assim, considerando as mudanças institucionais ocorridas após a promulgação da Constituição de 1988 verificamos que houve consequências sobre os municípios principalmente com relação à oferta de serviços sociais e as condições de sustentabilidade deste processo. Os municípios brasileiros, diante dos limites contrarreformistas de orientação neoliberal para reduzir direitos sociais têm capacidade desigual de proverem e sustentarem serviços sociais públicos e, neste sentido, a municipalização tende a ampliar as desigualdades entre os municípios.

1.2 O processo de descentralização e o Protagonismo dos Municipios no