4.1 A UNASUL e seu processo decisório
4.1.1 Similaridades com o processo decisório do Mercosul
É possível achar algumas “coincidências” na estrutura e funcionamento organizacional da UNASUL com relação à CAN e o Mercosul. Estas semelhanças, um tanto intencionais, aparecem premeditadamente desde antes da fundação da UNASUL, quando levou-se em consideração o patrimônio adquirido pela CAN e pelo Mercosul no desenvolvimento da institucionalidade da UNASUL (Item c do documento “Conclusões III reunião de Altos Funcionários da CSN”). Desta maneira, não é surpreendente que, aspectos como i) a construção de consensos sobre uma base intergovernamental, ii) necessidade de unanimidade na tomada de decisões e a iii) institucionalização do poder de agenda-shaping na PPT, que Granja (2016), destaca como
45 Ver figura 14 do Anexo B, com a estrutura institucional geral da UNASUL, p. 150.
principais características do processo decisório do Mercosul, apareçam também na UNASUL com leves modificações.
Em primeiro lugar, é inegável o caráter intergovernamental da estrutura decisória da UNASUL, o qual se estende para o resto dos conselhos setoriais e instâncias consultivas. No entanto, a tentativa de conformação de estruturas supranacionais nem sempre esteve ausente dos debates dentro desta organização. Para colocar alguns exemplos em ordem cronológica temos: (i) a proposta que o presidente da Bolívia, Evo Morales, apresentou na II Reunião de Chefes de Estado e de Governo do CSN em 2006. Nesta proposição, o presidente Morales propunha que fosse criado
“um órgão supranacional com capacidade para ditar e fazer cumprir os regulamentos em matéria ambiental” (MORALES, 2016); (ii) a inclusão no TC da aspiração de construir um Parlamento Sul-americano conforme ficou registrado na Declaração de Cochabamba, em 200646; e (iii) a
“aplicação supranacional gradual de algumas disposições da UNASUL”, proposta pelo então Secretário Geral, Ernesto Samper, na XLII Reunião do CD em Paramaribo, em 2014. Neste sentido, houve na história da UNASUL momentos em que seus membros, políticos ou burocráticos, se confrontaram com a possibilidade de avançar na conformação de estruturas supranacionais, ainda que sem ter sucesso.
A não constituição de corpos supranacionais na UNASUL fazia com que a adoção de políticas, criação de instituições, órgãos e programas comuns dependesse dos interesses dos governos de turno. Com isto, o consenso era sempre necessário e a construção da institucionalidade da UNASUL se deu sob uma “base de critérios flexíveis e graduais de implementação”
(TRATADO CONSTITUTIVO DA UNASUL, 2008, p. 8). Assim, diferentemente do Mercosul, onde a tomada de decisões principais esteve concentrada em órgãos formados por altos funcionários governamentais, no caso do Conselho Mercado Comum (CMC) e do Grupo Mercado Comum (GMC), na UNASUL a “última palavra” era dada diretamente pelos/as presidentes que deveriam concordar para uma decisão fosse sancionada. Aqui, a denominada “diplomacia presidencial”, ou seja, a intervenção informal do presidente em assuntos de política externa (MALAMUD, 2008), operava explicitamente.
46 O Parlamento Sul-americano foi pensado como uma instância de natureza supranacional, a qual seria composta por parlamentares dos países membros escolhidos com voto popular. Assim, na XLVIII Reunião do CD realizada em 7 de agosto de 2015, o Secretário Geral daquele momento, Ernesto Samper, “manifestou a importância de impulsar o estabelecimento do Parlamento Sul-americano, recalcando que a UNASUL não era uma associação de governos, mas sim de Estados os quais estavam conformados pelos três poderes”, já que, por aquele momento também se pensava na possibilidade de estabelecer um tribunal regional.
A ‘obrigatoriedade’ da unanimidade na tomada de decisões, instaurada na base da institucionalidade da UNASUL, tendo o consenso como método de deliberação, fez com que houvesse uma distribuição do poder de veto igualitariamente entre as partes, do mesmo modo como acontece no Mercosul (GRANJA, 2016). No entanto, pela regra tratada nos Art. 12º e 13º do Tratado Constitutivo não era imperativa a presença da totalidade dos membros para aprovar uma Decisão do CCEG, uma Resolução do CMRE ou uma Disposição do CD, sempre que estivessem pelo menos 3/4 dos Estados membros47. Ainda e mais importante, o Artigo 13º permitia aos Estados a isenção de “aplicar total ou parcialmente uma política aprovada, por um período definido ou indefinido, sem impedir sua subsequente incorporação total ou parcial nela” (TRATADO CONSTITUTIVO DA UNASUL, 2008, p.9). Dessa maneira, a medida permitia que certas políticas menos substanciais fossem aprovadas pelos Estados, mesmo que alguns deles de não tenham participado de sua aprovação48.
A última similaridade com o processo decisório do Mercosul a destacar, é a institucionalização do poder da agenda-shaping nas mãos da figura da PPT. Em resumo, o termo agenda-shaping foi introduzido por Jonas Tallberg (2003) para denominar três formas de influência distintas e mutuamente excludentes, em termos lógicos e conceituais: (i) definição da agenda (agenda-setting), (ii) estruturação da agenda (agenda-structuring) e (iii) exclusão da agenda (agenda-exclusion). Assim, para Tallberg (2003, p. 5), a definição de “agendamento”
refere-se à introdução de novas questões na agenda política; já “estruturação da agenda” tem a ver com a ênfase (ou não ênfase) que pode se dar às questões já incluídas na agenda; e finalmente, a
“exclusão da agenda” refere-se à restrição ativa de questões da agenda política. Na UNASUL, a figura da PPT não estava restrita às instâncias deliberativas, pelo contrário, estendia-se até outros órgãos consultivos, como os conselhos setoriais, onde os correspondentes da PPT mantinham as mesmas prerrogativas.
47 O Art. 12° do TC também dispunha que, as Decisões, Resoluções e Disposições aprovadas sem a presença de todos os membros deviam ser consultadas pelo Secretário Geral ao Estados membros ausentes os quais teriam um tempo máximo para se pronunciarem sobre as decisões dos órgãos.
48 No caso das instituições, organizações ou programas criados, o artigo 13º também estabelecia que, “qualquer um dos Estados-membros pode participar como observador ou ser total ou parcialmente isento de participar por um período definido ou indefinido” (TRATADO CONSTITUTIVO DA UNASUL, 2008, p.9).