A ação mandamental, como as outras ações, tem o sujeito ativo e sujeito passivo, embora não se ajuste exatamente em todos os conceitos do Direito Processual, por possuir algumas peculiaridades.
Na visão de Machado63:
O mandado de segurança é ação especialíssima, de sorte que a ela não se ajustam exatamente todos os conceitos do Direito Processual, concernentes a ação. O conceito de parte, por exemplo, no âmbito do mandado de segurança tem ensejado algumas divergências, todas elas, porém, sem maiores conseqüências de ordem prática.
O Mandado de Segurança tem como sujeito ativo o Impetrante, que é o titular do direito líquido e certo, infringido ou ameaçado por ato ilegal, e como sujeito passivo, a Autoridade Coatora ou Impetrado.
2.1.1 LEGITIMAÇÃO ATIVA – IMPETRANTE
O impetrante é o sujeito que sofreu o ato abusivo ou ilegal. Pode ser pessoa física ou jurídica, ou mesmo ente despersonalizado.
63 MACHADO, Hugo de Brito. Mandado de segurança em matéria tributária. p. 49
Entende Barbi64:
A capacidade de ser parte obedece, em princípio, às mesmas regras aplicáveis às ações em geral, isto é, podem ser autores em mandado de segurança a pessoa natural, a pessoa jurídica, a massa falida, a herança, a sociedade sem personalidade jurídica, o condomínio de edifício e a massa do devedor civil insolvente.
O artigo 3o da Lei n. 1.533/5165 ainda prevê a possibilidade de um terceiro impetrar o Mandado de Segurança em favor do direito originário, se o titular não o fizer.
Nesse sentido, Alvim66 menciona:
A lei cuida, porém, de hipótese de substituição processual. É aquela prevista no art. 3o da Lei 1.533/51, que autoriza quem se afirma titular de direito líquido e certo decorrente de direito, em condições idênticas, de terceiro, a impetrar mandado de segurança em favor do direito originário, se o seu titular não o fizer em prazo razoável, apesar de para isso notificado judicialmente.67 Esse terceiro que a lei autoriza entrar com o Mandado de Segurança, é óbvio, deve ter interesse na solução da lide.
Assim, não é qualquer um que pode impetrar Mandado de Segurança para defender direito alheio em nome próprio.
64 BARBI, Celso Agrícola. Do mandado de segurança. 6. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1993. p. 144.
65 Lei 1.533/51 art. 3o : “O titular de direito líquido e certo decorrente de direito, em condições idênticas, de terceiro, poderá impetrar mandado de segurança a favor de direito originário, se o seu titular não o fizer, em prazo razoável, apesar de para isso notificado judicialmente”.
66 BARBI, Celso Agrícola. Do mandado de segurança. 6. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1993. p. 144.
67 ALVIM, Eduardo Arruda. Mandado de segurança no direito tributário. p. 46.
Ensina Alvim68:
Todavia, justamente para que seu direito líquido e certo não pereça, a lei lhe outorga um meio mais eficaz de defendê-lo permitindo-lhe defender direito alheio, em nome próprio (substituição processual).
Outra hipótese de substituição processual é o que está previsto no parágrafo segundo do art. 1o da Lei n. 1.533/51, que diz que quando houver o direito ameaçado de várias pessoas, qualquer uma delas terá direito de requerer o Mandado de Segurança.
2.1.2 LEGITIMAÇÃO PASSIVA – IMPETRADO OU AUTORIDADE COATORA Sobre o conceito de impetrado e de autoridade coatora, paira divergência doutrinária. Para Meirelles, a autoridade coatora e o impetrado são a mesma pessoa, legitimadas para o pólo passivo na ação mandamental. Enquanto isso, há outra corrente, da qual se filia Alvim, que diz que a autoridade coatora não é parte no mandado de segurança.
Preceitua Meirelles69:
O impetrado é a autoridade coatora, e não a pessoa jurídica a que pertence e ao qual seu ato é imputado em razão do ofício. (...) A autoridade coatora será sempre parte na causa, e como tal, deverá prestar e subscrever pessoalmente as informações no prazo de dez dias, atender às requisições do juízo e cumprir o determinado com caráter mandamental na liminar ou na sentença.
68 ALVIM, Eduardo Arruda. Mandado de segurança no direito tributário. p. 47.
69 MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de segurança, ação popular, ação civil pública, mandado de injunção, “habeas data”.p. 58/59
Em contrapartida, para Alvim70:
Já a autoridade impetrada,(...), não é parte no mandado de segurança. Parte é a pessoa jurídica de Direito Público cujos quadros sejam integrados pela autoridade coatora.
A autoridade coatora é o órgão dessa pessoa jurídica de Direito Público, que é verdadeiramente a parte passiva no mandado de segurança.
Existe também a possibilidade de litisconsórcio passivo no mandado de segurança, conforme dispõe o art. 19 da Lei 1.533/51, com o intuito de obter maiores informações sobre o ato impugnado.
Assevera Machado71:
Em face do interesse que tem a pessoa jurídica a cujos quadros pertence a autoridade coatora, não se lhe pode negar participação no processo. (...) Litisconsorte necessário, no mandado de segurança, é qualquer pessoa que tenha efetivo interesse jurídico na prevalência do ato impugnado.
Ainda ressalta-se o conceito de ato de autoridade, que são aqueles dotados de decisão e execução, e que se praticados ilegal ou abusivamente são suscetíveis de mandado de segurança.
Ensina Meirelles72:
Ato de Autoridade é toda manifestação ou omissão do Poder Público ou de seus delegados, no desempenho de
70 ALVIM, Eduardo Arruda. Mandado de segurança no direito tributário. p. 49.
71 MACHADO, Hugo de Brito. Mandado de segurança em matéria tributária. p.58/59.
72 MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de segurança ação popular, ação civil pública, mandado de injunção, “habeas data”. p. 33.
suas funções ou a pretexto de exercê-las. Por autoridade entende-se a pessoa física investida de poder de decisão dentro da esfera de competência que lhe é atribuída pela norma legal.
Assim, são também atos de autoridade os praticados por representantes ou administradores de entidades paraestatais e de autarquias, e os concessionários de serviço de utilidade pública.