GRASIELE COSTA DOS SANTOS FORTINI
PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA E SUAS IMPLICAÇÕES NO EMPODERAMENTO FAMILIAR- MURIAÉ/MG
VIÇOSA
MINAS GERAIS - BRASIL 2014
Dissertação apresentada à Universidade Federal de Viçosa, como parte das exigências do Programa de Pós
ii
Só é possível pensar no significado dos resultados do Programa Bolsa Família se materializados na transformação da vida de cada um de seus beneficiários.
Só é possível, ainda, pensar nestas e em outras mudanças se singularizadas em faces, mãos e mentes dos que atuam por um Brasil mais justo.
São servidores públicos, técnicos, pesquisadores, trabalhadores. São beneficiários e não beneficiários.
São homens e mulheres.
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iv AGRADECIMENTOS
Ninguém vence sozinho, tem sempre alguém que pode contribuir e partilhar ideias, concepções e correções. Nestas linhas tentarei retratar estas pessoas importantes e solícitas com minhas criações e ideais.
A Deus que sempre em minha trajetória me reservou o que tinha de melhor. À minha família que sempre será minha referência, meu chão.
Ao João Gabriel que embora pequeno em idade foi grande em pensamento, sabendo apoiar e compreender as minhas dificuldades e ausências.
Ao Antônio Maria pela paciência, cumplicidade, em sua sabedoria e dedicação. Aos meus amigos (as) pelos desabafos e carinho.
Aos professores e aos funcionários do Departamento de Pós-Graduação em Economia Doméstica, pelo suporte; aos meus colegas, pela troca de conhecimentos.
Agradeço a toda equipe da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social pelas contribuições ao longo deste período.
À minha orientadora Profa. Dr. Maria das Dores Saraiva de Loreto (UFV) que sinto orgulho e satisfação de tê-la como condutora deste desafio. Sua presença e confiança foram imprescindíveis.
Agradeço ao Prof. Douglas Mansur (UFV) que em momentos essenciais conduziu conosco o trabalho.
v BIOGRAFIA
GRASIELE COSTA DOS SANTOS FORTINI, filha de Alvimar Ribeiro dos Santos e Lúcia Helena C. Santos, nasceu no dia 21 de novembro de 1977, em Montes Claros - MG.
Em 2006, graduou-se em Serviço Social pela Faculdade de Ciências Sociais Aplicadas FACISA, em Montes Claros, MG.
No período de 2007 a 2008, especializou-se em Planejamento e Gestão Social pela Universidade Federal de Juiz de Fora - UFJF, em Juiz de Fora, MG.
Atuou como Assistente Social na Prefeitura Municipal de Miradouro/MG e docente do Curso de Serviço Social da Faculdade de Minas – FAMINAS em Muriaé/MG.
Atualmente, exerce a função de Coordenação do setor de Gestão, Informação, Monitoramento e Avaliação dos serviços, programas e projetos na Prefeitura Municipal de Muriaé/MG. Atua ainda como Assistente Social do Colégio Santa Marcelina de Muriaé/MG.
Em março de 2012 iniciou o Programa de Pós Graduação em Economia Doméstica, tendo como linha de pesquisa Famílias, Políticas Públicas, e Avaliação de Programas e Projetos Sociais, em nível de Mestrado, na Universidade Federal de Viçosa.
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Sumário
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS ... viii
LISTA DE QUADROS ... ix
LISTA DE FIGURAS... x
REUMO ... xi
ABSTRACT ... xiii
I-INTRODUÇÃO14 1.1-Problema e Justificativa ... 16
1.2-Objetivos ... 21
1.2.1 - objetivo Geral ... 21
1.2.1 Objetivos Específicos ... 21
II- REVISÃO DE LITERATURA ... 22
2.1- Pobreza e Proteção Social no Brasil ... 22
2.1.1 - Questão Social e Pobreza ... 22
2.1.2- Pobreza: entre Naturalidade e a Determinação ... 24
2.1.3 - Pobreza sob dois prismas: unidimensional e multidimensional ... 30
2.1.4 - A Relação Pobreza e Empoderamento... 35
2.1.5 - A Pobreza no Brasil ... 37
2.1.6 - Breves Reflexões sobre Indicativos para o Enfrentamento da Desigualdade e da Pobreza ... 47
2.1.7- Politicas Sociais para o Enfrentamento da Pobreza ... 51
2.1.8 - Cenário de Inserção da Política Social no Brasil ... 59
2.2- Caracterização do programa Bolsa Família e suas Interfaces ... 64
2.2.1- Contexto Histórico de Implementação dos Programas de Transferência de Renda ... 64
vii
2.2.3 - As Interfaces do Programa Bolsa Família ... 79
III – PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ... 81
3.1- Tipo e Etapas da Pesquisa ... 81
3.2 - Definição do Campo Empírico ... 81
3.3 - População e Amostra do Estudo ... 82
3.4 - A Construção dos indicadores: categorias e variáveis de Análise ... 85
3.4.1- Variáveis de Análise ... 87
3.5 - Procedimentos de Análise dos Dados ... 88
IV- RESULTADOS E DISCUSSÃO ... 91
4.1- O Programa Bolsa Família no município de Muriaé ... 91
4.1.1 - Estrutura de Funcionamento do Programa ... 93
4.2- O Significado do PBF na percepção da Equipe Técnica ... 94
4.3 -Características Socioeconômicas das famílias beneficiárias do PBF ... 100
4.3.1-Perfil Socioeconômico das Famílias ... 100
4.3.2.- Características das Famílias do PBF ... 101
4.3.2.1 – Condições do Habitat Familiar das Beneficiarias do PBF ... 117
4.3.2.2 – Condições Materiais (posse, tempo e forma de aquisição de bens) ... 120
4.4- Percepção das famílias acerca do PBF ... 130
4.4.1 - O Significado do PBF segundo as famílias beneficiárias ... 130
4.5 – Implicações do PBF no empoderamento familiar ... 143
4.5.1- Descrição dos Contextos Familiares ... 144
4.5.2- Mudanças e permanências com o PBF, percepção das famílias beneficiárias ... 163
4.5.3 – As famílias egressas do PBF e suas percepções ... 170
V- CONSIDERAÇÕES GERAIS ... 174
VII – REFRENCIAS BIBLIOGRAFICAS ... 181
viii LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
CRAS – Centro de Referência de Assistência Social
CREAS – Centro de Referência Especializado de Assistência Social ECA – Estatuto da Criança e do Adolescente
ESF- Estratégia Saúde da Família
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IDH – Índice de Desenvolvimento Humano
IGD – Índice de Gestão Descentralizado
IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada IPM – Indicador de Pobreza Multidimensional LOAS – Lei Orgânica da Assistência Social MDS – Ministério do Desenvolvimento Social PBF – Programa Bolsa Família
PETI – Programa de Erradicação do Trabalho Infantil PIB – Produto Interno Bruto
PNAD - Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio PNAS – Política Nacional de Assistência Social
PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento PSB – Proteção Social Básica
ix LISTA DE QUADROS
Quadro 1- Dimensões de Empoderamento ... 38 Quadro 2 – Princípios organizadores das Politicas Públicas no Brasil ... 50 Quadro 3-Síntese de Caraterísticas do Perfil Socioeconômico dos membros familiares do PBF Muriaé/MG, 2013 ... 101 Quadro 4- Nº de Famílias Pesquisadas por faixa de rendimentos, Muriaé/MG, 2013 ... 104 Quadro 5- Vínculos estabelecidos pelas Famílias Beneficiárias do PBF, com parentes,
Muriaé/MG, 2013 ... 108 Quadro 6 - Vínculos estabelecidos pelas famílias Beneficiárias do PBF, com vizinhos,
x LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Matriz do Programa Bolsa Família e suas Interfaces
Figura 2 – Visão do Perímetro urbano de Muriaé
Figura 3 – Composição das Famílias, segundo o número de residentes na mesma casa
Figura 4 – Posse de bens pelas famílias do PBF, Muriaé/MG, 2013.
Figura 5 – Principais aspectos que melhoraram, após a participação das famílias beneficiárias, Muriaé/MG, 2013.
xi RESUMO
FORTINI, Grasiele Costa dos Santos. M. Sc., Universidade Federal de Viçosa, Junho de 2014. Programa Bolsa Família e suas implicações no Empoderamento Familiar- Muriaé/MG. Orientadora: Maria das Dores Saraiva de Loreto. Co-Orientador: Douglas Mansur da Silva.
Nesta pesquisa, buscou-se avaliar os programas de transferência de renda, especificamente o Programa Bolsa Família, suas mudanças e implicações na redução da pobreza e empoderamento das famílias, no contexto do seu território de abrangência, no município de Muriaé/MG. Especificamente, apresentou como objetivos: examinar historicamente o PBF, situando-o no contexto da realidade em Muriaé/MG, buscando examinar sua estrutura de funcionamento; caracterizar socioeconomicamente asfamílias beneficiárias; identificar e analisar os impactos dos programas de transferência de renda/Bolsa Família, em termos do empoderamento familiar. O aporte teórico foi baseado em três categorias – desigualdade social, pobreza e empoderamento, bem como sobre os Programas de Transferência de Renda, em especial sobre o PBF, suas condicionalidades e programas complementares, para fundamentar a relação entre a permanência da pobreza e da exclusão no Brasil e o tipo de empoderamento existente. O campo empírico foi o PBF, implementado na cidade de Muriaé/MG. A amostra foi composta por 64 famílias beneficiárias e 49 egressas residentes no município e por profissionais do Programa. Metodologicamente foi feito uso da pesquisa documental, pesquisa bibliográfica, entrevistas semi-estruturadas, observação informal e registros fotográficos das condições de moradia das famílias. Na análise dos dados, privilegiaram-se a estatística descritiva e a interpretação dos sentidos a partir dos sujeitos pesquisados, nos termos de Minayo. Foi constatado que o PBF na percepção das famílias é entendido como Bolsa Escola e contribui para o impedimento de situações de fome. O PBF, em Muriaé, prioriza apenas a transferência de renda, razão
por que as chances de ser considerado ―portas de saída da pobreza e da exclusão social‖
xii
xiii ABSTRACT
FORTINI, Grasiele Costa dos Santos. M. Sc., Universidade Federal de Viçosa, June, 2014. Bolsa Família Program and its implications in Family-Muriaé/MG Empowerment. Adviser: Maria das Dores Saraiva de Loreto. Co-advisers: Douglas Mansur da Silva.
In this study, we sought to assess the income transfer programs, specifically the Bolsa
Família Program, its changes and implications for poverty reduction and empowerment
of families, as part of its coverage area in the municipality of Muriaé / MG. Specifically,
had the following objectives: to examine historically the PBF, placing it in the context of
reality Muriaé / MG, seeking to examine their operational structure; characterize
socioeconomically beneficiary families; identify and analyze the impacts of cash
transfer / Bolsa Família program, in terms of family empowerment. The theoretical
framework was based on three categories - social inequality, poverty and
empowerment, as well as the Income Transfer Programs, in particular on the PBF, its
conditionalities and complementary programs to support the relationship between the
persistence of poverty and exclusion in Brazil and type of existing empowerment. The
empirical field PBF was implemented in the city of Muriaé / MG. The sample consisted
of 64 beneficiary households and 49 grads living in the city and Professional Program.
Methodologically was made use of desk research, literature search, semi-structured
interviews, informal observation and photographic records of the living conditions of
families. In data analysis, preference was given to the descriptive statistics and the
interpretation of the senses from the subjects studied, in terms of Minayo. It has been
found that the BFP in the perception of families is understood as Bolsa Escola and
contributes to the prevention of famines. The BFP, in Muriaé only prioritize the transfer
of income, which is why the chances of being considered "output ports of poverty and
social exclusion" are small. In principle, their strategies should lead families receiving
the new ways in which the burden of poverty and exclusion, the embodied experiences,
give rise to the experiences of citizen practices in a context of social inclusion. The
results reinforced the assumption that poverty and social exclusion can only be
addressed through a set of coordinated measures that can contribute to the autonomy
and empowerment of individuals, so that they are able to verbally justify their actions,
intentions, desires and needs ; improve their social opportunities, with greater
1
I- INTRODUÇÃO
O presente estudo traz uma análise dos programas de transferência de renda, especificamente o Programa Bolsa Família- PBF, suas mudanças e implicações na redução da pobreza e empoderamento das famílias, no contexto do seu território de abrangência, no município de Muriaé/MG. Especificamente, buscaram-se examinar quais seriam os efeitos do PBF sobre a vida dos usuários, à luz de uma concepção de empoderamento como a capacidade alcançada pelas pessoas de assumir o controle das suas próprias vidas, ganhando habilidade de realizar sonhos, estabelecendo seus próprios compromissos e mudando atividades de maneira previamente definida.
Segundo Rego (2013), evidências empíricas mostram um grande número de famílias destituídas de voz, desempregados estruturais; enfim milhões de brasileiros que estavam e que, em muitos casos, ainda estão fora das heranças mais básicas da civilização, mesmo com o apoio governamental por meio dos programas de transferência de renda. Diante deste contexto, as questões que nortearam o presente estudo, são: (i) O Programa Bolsa Família constitui uma estratégia adequada para, além do alívio imediato da situação de pobreza, abrir caminho a uma vida digna e autônoma das
famílias beneficiárias, com redução da ―dependência‖? (ii) As mudanças do PBF, no município de Muriaé/MG, têm contribuído para a redução da pobreza e empoderamento familiar?
Considera-se que compreender as famílias em seu cotidiano representa um exercício complexo, principalmente porque são dinâmicas, criam e recriam novas formas de viver, a partir do momento que constatam que a questão monetária é fundamental para a sua sobrevivência, estabelecendo em seu cotidiano um movimento constante de luta e resistência.
Neste sentido no que se referem aos referenciais teóricos conceituais do trabalho, as categorias chaves de análise são família, pobreza e empoderamento. A sustentação das discussões sobre tais categorias tiveram como base: Ariès (1981); Ariès e Duby (2009) Carvalho (2003), Costa (2004), Engels (2000); Sarti (2005); Mioto (2000); Szymanski (2002), dentre outros.
2
conceitual a respeito do fenômeno da pobreza a partir de uma leitura dos processos de desenvolvimento social e econômico erigidos na sociedade.
Como o economista indiano Amartya Sen (2000) ressalta, em diversos pontos de sua obra, a avaliação da qualidade de vida das pessoas demanda a utilização de indicadores multidimensionais não sintetizáveis pela renda. Esta é um instrumento para a obtenção de estados ou realização de ações valorizadas, justamente, pelos seres humanos – um meio para o alcance de fins substantivos. Além disso, a eficiência do instrumento renda na obtenção de certos fins (sua taxa de conversão) é sujeita a diversas variáveis, como idade, estado de saúde, ambiente natural e social onde vive uma pessoa, e outras.
Trata-se, portanto, de superar as limitações dos estudos – pautados pelo critério da insuficiência de renda – de avaliação da pobreza e da orientação das políticas públicas de desenvolvimento social, incorporando outras dimensões fundamentais para caracterizar a qualidade de vida da população, como é o caso do empoderamento familiar1. Esta parece ser a questão central para uma avaliação adequada de um dos pilares da política brasileira de desenvolvimento social: as transferências de renda com condicionalidades, fortemente impulsionadas pela criação do Programa Bolsa Família, em 2003.
Os programas de transferência de renda com condicionalidades vêm ocupando um lugar cada vez mais destacado no âmbito das políticas de combate à pobreza, no cenário brasileiro e internacional. O modelo de atuação desses programas e seu efeito sobre a situação de vida da população atendida, combinando ações e estratégias, que visam à ruptura do ciclo intergeracional de reprodução da pobreza, vêm-se difundindo, e sofrendo mudanças, que justificam seu monitoramento e avaliação, considerando a autonomia das famílias, com maior controle sobre suas vidas.
Discutir pobreza e família torna-se um desafio devido à complexidade destes dois conceitos. Por sua vez, refletir acerca da autonomia das famílias extremamente pobres se constitui numa necessidade, primeiro porque para alguns se tornou banal, a questão da ―miséria genérica‖, quer pelos envolvidos, quer pelo discurso público (SOMDEREGGER, 2009) e, para outros, representa a capacidade de ter autonomia individual e exercício da cidadania.
3
Por outro lado, o interesse por esta temática advém de inquietações decorrentes da minha atuação como Assistente Social na Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social de Muriaé/MG. Dessa experiência surgiram alguns questionamentos que requeriam aprofundamento científico no tocante às condições de vidas das famílias que passavam pelo atendimento do Serviço Social.
A escolha pela temática é também de fundamental importância para o curso de Pós Graduação em Economia Doméstica da Universidade Federal de Viçosa – UFV, que tem como linha de pesquisa ―Família, Políticas Públicas e Avaliação de Programas e Projetos Sociais‖, objetivando analisar as políticas públicas e suas interfaces com o sistema familiar, bem como, caracterizar e avaliar programas públicos e privados que interferem no cotidiano deste sistema.
1.1-O Problema e sua Justificativa
Como Política Pública, a Assistência Social tem enquanto principais pressupostos, a partir da Política Nacional de Assistência Social/2004, a territorialização e a intersetorialidade, tendo sido implantada seguindo também o processo de descentralização e municipalização. Entender quais elementos que compuseram e fundamentaram essa política no município escolhido é o que pretende esta pesquisa, aliado à busca de identificação dos caminhos trilhados dentro da nova perspectiva do Sistema Único de Assistência Social.
A Política Nacional de Assistência Social lançada em 2004, elaborada com a participação de vários atores, através de conferências municipais, estaduais e nacional, realizadas em 2003, trouxe uma (re) orientação do processo de efetivação da Política Nacional de Assistência Social, como a introdução de marcos de reflexão que passaram a nortear a implantação do Sistema Único de Assistência Social- SUAS, tais como, as questões territoriais, demográficas e de concentração de pobreza. Essas questões são relevantes para uma discussão mais aprofundada, visto que se encontram intrinsicamente associadas à efetivação da assistência social, além pensar as Políticas Sociais não mais apenas como estratégia de acomodação de conflitos, mas também como campo de disputa política e instrumento de transformação social.
4
que a consolidação da Assistência Social, como política pública e direito social, ainda exige o enfrentamento de importantes desafios, que vão desde a superação da pobreza de grande parte da população, passando pela efetiva aplicação dos recursos públicos em programas sociais, até o fortalecimento do sistema descentralizado e participativo.
Pretende-se com essa pesquisa contribuir para o debate acerca da efetivação da Política de Assistência Social, bem como os possíveis impactos, aspectos centrais relevantes, desafios que precisam ser enfrentados; isto é, busca-se a partir dessa construção apontar possíveis limites e potencialidades dessa política no município de Muriaé/MG, por meio da avaliação de programas de transferência de renda, em especial o Programa Bolsa Família.
O Brasil foi pioneiro no desenho e implementação de programas de transferência de renda com condicionalidades2, originalmente em municípios e no Distrito Federal, a partir de 1995. No âmbito federal, foi lançado o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), em 1996. Somente a partir de 2001, entretanto, a estratégia das transferências de renda com condicionalidades ganhou maior vulto, com o lançamento de uma série de programas desse tipo. Em outubro de 2003, os principais programas federais de transferência de renda com condicionalidades foram unificados3, com a criação do Programa Bolsa Família (PBF).
De acordo com Zimmermann (2006), para muitas famílias pobres, o PBF é a única possibilidade de obtenção de uma renda; entretanto, na lógica dos direitos humanos, o programa subordinou políticas sociais aos ajustes econômicos e às regras de mercado à medida que introduz o condicionamento e a exigência do compromisso por parte das famílias pobres de manterem suas crianças na escola para receberem o pagamento de uma renda mínima. Ainda que as intenções dessas condicionalidades sejam positivas, esse tipo de política reforça os velhos mecanismos de dependência e da falta de provisão de autonomia aos pobres nas políticas sociais brasileiras (ZIMMERMANN, 2006).
Além de exigir manutenção das crianças na escola, a maioria dos Programas de Renda Mínima exige um tempo de residência fixa no município beneficiado, variando normalmente de 2 a 5 anos, como pré-requisito para que a família seja incluída no
2
As condicionalidades são compromissos nas áreas de Educação, Saúde e Assistência Social assumidos pelas famílias e que precisam ser cumpridos para que elas continuem a receber o benefício do Bolsa Família, (MDS, 2013).
3
5
Programa, visando inibir a migração de pessoas ao local somente para a obtenção do benefício.
Ou seja, O PBF vincula a transferência de renda às famílias pobres ao cumprimento de um conjunto de contrapartidas nas áreas de Saúde, Educação e Assistência Social. Os objetivos do PBF são amplos: alcançar toda a população brasileira abaixo da linha de pobreza em três anos de implementação, além de articular a
rede de proteção e promoção social para promover a ―emancipação‖ das famílias
beneficiárias. A meta de cobertura foi alcançada em junho de 2006, quando se atingiu o expressivo número de 11,17 milhões de famílias beneficiadas pelo programa, (SILVA, 2008).
Embora o alcance da meta de cobertura não signifique a inclusão de todas as famílias pobres, haja vista os inevitáveis erros de focalização comuns em programas dessa magnitude, um desafio ainda maior é a superação da pobreza, por meio do empoderamento familiar. As atenções despertadas pelo programa têm sido muito grandes, desde seu lançamento, gerando reações exacerbadas contra e a favor, de acordo com o posicionamento político de seus críticos.
Exemplificando, durante o processo eleitoral de 2006, a partir do momento em que ficou claro o impacto eleitoral positivo da Bolsa Família, diversos candidatos
pleiteavam sua ―paternidade‖ e assumiram o compromisso de mantê-lo e aperfeiçoá-lo, no período 2007-2010. Entretanto, surgiram questionamentos quanto à sua adequação, como estratégia de enfrentamento dos problemas da pobreza e da desigualdade. Há os que alegam que os recursos nele aplicados seriam mais bem empregados na ampliação e qualificação da oferta de políticas de formação de capital humano (notadamente, na Educação); ou de promoção da infraestrutura, na ampliação da produtividade e competitividade da economia (estradas, portos, etc.).
Outros posicionamentos contrários ao PBF, como os de Cristovam Buarque (2006), Soares (2006), Rocha (2003), Fonseca e Roquete (2005), consideram-no populista e eleitoreiro, de caráter meramente assistencialista. A desgastada expressão, frequentemente utilizada por alguns de seus opositores, de que ―dá o peixe, mas não
ensina a pescar‖, aparece associada à questão de que o programa gera a ―dependência‖ de seus beneficiários. Apesar do valor médio mensal repassado às famílias ser de R$77,00, muitos críticos consideram possível que os beneficiários optem por uma vida
6
de obter uma ocupação produtiva, pois a disponibilidade de recursos monetários cria oportunidades de inserção no mercado de trabalho (compra de vestuário, custeio de deslocamentos, compra de ferramentas ou instrumentos, melhoria da autoestima e outras).
Uma forma – paradoxal – de criticar o PBF é exacerbar sua responsabilidade pela resolução dos problemas da pobreza e da desigualdade no Brasil. Como já foi visto, análises efetuadas, a partir dos dados das PNAD mais recentes, apontam uma redução da pobreza e da desigualdade a partir de 2001 e, de forma mais marcante, a partir de 2003. Contudo, o Brasil permanece como um dos países que apresentam maior concentração de renda no mundo, com uma parcela bastante expressiva de sua população abaixo da linha de pobreza, o que alimenta os questionamentos sobre a efetividade do PBF. A continuidade desses problemas, no curto prazo, serviria para desmentir a pertinência do programa, como um dos principais fundamentos da construção de uma rede abrangente de proteção social, que promovesse, simultaneamente, inclusão social e econômica.
Além disso, é importante ressaltar as mudanças ocorridas no PBF, visando ampliar seu alcance, em termos de emancipação das unidades familiares em situação de vulnerabilidade social, tais como: reajustes dos benefícios e mudanças nos critérios de elegibilidade, que podem ser assim resumidos: a) a família tem que estar incluída na base nacional do Cadúnico, isto é, o órgão municipal responsável pelo cadastramento deve transmitir as informações da família à Caixa e esperar o retorno positivo do processamento; b) renda familiar até R$ 77,00 reais por pessoa ou renda familiar entre R$ 77,00 e R$ 154,00 para aquelas pessoas que tenham filhos. (MDS, 2013).
Entretanto, Carneiro (2008) ao avaliar a efetividade do PBF, mostrou que suas limitações podem constituir entraves definitivos quanto às oportunidades de inclusão social para as famílias em situação de pobreza e de exclusão social, concluindo que a superação ou minimização da situação de pobreza, através do Programa Bolsa Família, só será possível a partir de um plano estratégico multidimensional, conciliando transferência de renda com a promoção de capacidades, pois só a transferência de renda torna-se insuficiente.
7
definir o conceito de pobreza adotado, de modo a avaliar o programa adequadamente. A vertente mais imediata e visível do Programa Bolsa Família, sem dúvida, é o benefício financeiro; mas, e seus outros incentivos, por meio do acompanhamento das condicionalidades, não estariam contribuindo para a ruptura do ciclo Inter geracional de reprodução da pobreza?
Nesse sentido, existem controvérsias sobre a efetividade do PBF, sendo necessário observar suas mudanças e implementação em uma situação concreta, considerando, assim, o efeito da articulação com as demais ações providas pelos municípios para a melhoria da situação de suas populações mais vulneráveis.
Por outro lado, esta opção de estudo também se justifica pelo fato de o programa se configurar em cada município de forma particular, de acordo com o grau de prioridade e envolvimento de sua gestão, as demais políticas implementadas pelo setor público e a dinâmica econômica e social específica de cada território.
Outra justificativa para a realização da proposta em questão está associada à inserção profissional da pesquisadora como integrante da carreira de Assistente Social, vinculada à Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social do município de Muriaé, Estado de Minas Gerais, que proporcionou a oportunidade de trabalhar com o programa por um período. Tal vivência promoveu uma inquietação, tanto prática quanto teórica, a respeito do potencial dos programas de transferência de renda com condicionalidades para reduzir os graves e inter-relacionados problemas da pobreza e da desigualdade social, que evidenciam o permanente estado de justiça social no Brasil, não obstante alguns progressos recentes.
8 1.2- Objetivos
1.2.1- Objetivo Geral
Analisar os programas de transferência de renda, especificamente o Programa
Bolsa Família, no município de Muriaé/MG, buscando examinar suas implicações na redução da pobreza e empoderamento das famílias, no contexto do seu território de abrangência.
1.2.2 - Objetivos Específicos
Examinar historicamente o PBF, situando-o no contexto dos programas de
transferência de renda do Governo Federal e sua municipalização em Muriaé, buscando examinar suas implicações;
Caracterizar socioeconomicamente tanto as famílias beneficiárias quanto as
egressas do PBF, em termos de suas condições de vida;
Identificar e analisar os impactos dos programas de transferência de renda/Bolsa
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II – REVISÃO DE LITERATURA
A revisão de Literatura foi centrada em dois tópicos: Pobreza e proteção social no Brasil e Caracterização do Programa Bolsa Família e suas Interfaces.
2.1- Pobreza e Proteção Social no Brasil
A discussão sobre pobreza e proteção social no Brasil trata a pobreza em sua multidimensionalidade discutindo conceitos e configurações sociohistóricas. Destaca-se ainda a pobreza como uma das refrações da questão social, entendendo-a na sua relação com o sistema capitalista, com as lutas sociais e as ações do Estado voltadas para o atendimento e enfrentamento desta problemática. Discute-se também sobre a relação pobreza e empoderamento.
2.1.1 -Questão Social e Pobreza
Para entender o significado da questão social4 faz-se necessário percebê-la enquanto marco da teoria social crítica fruto do sistema capitalista, sendo indissociável do processo de acumulação e dos efeitos que produz sobre o conjunto das classes trabalhadoras. Tributária das formas assumidas pelo trabalho e pelo Estado na sociedade burguesa, ela não é um fenômeno recente. Segundo Iamamoto (2001), a expressão questão social é estranha ao universo marxiano, pois sua primeira aparição consta de 1830. Entretanto, os processos que ela traduz encontram no centro das análises de Marx sua explicação.
Para Netto (2001), toda a literatura que trata do assunto sugere que a expressão questão social tem história recente: seu emprego data de cerca de cento e setenta anos, sendo que o termo aparece na terceira década do século XIX. A expressão surge para dar conta do fenômeno mais evidente da história da Europa Ocidental que experimentava os impactos da primeira onda industrializante, iniciada na Inglaterra no fim do século XVIII; surge como resposta ao fenômeno do pauperismo. A pauperização
4
10
(absoluta) massiva da população trabalhadora constituiu o aspecto mais imediato da instauração do capitalismo (NETTO, 2001, p.42).
O agravamento da pobreza foi denominado de pauperismo, estritamente ligado ao contexto socioeconômico engendrado pelo sistema capitalista. Foi a partir da perspectiva efetiva de uma reversão da ordem burguesa que o pauperismo designou-se
como ―questão social‖. Para Netto (2001), é, portanto, o desenvolvimento capitalista que produz, compulsoriamente, a ―questão social‖ – diferentes estágios capitalistas
produzem diferentes manifestações da ―questão social‖, esta não é uma sequela adjetiva
e transitória do regime do capital.
Segundo J. Commaille 5 apud Balsa (2006), a gênese da questão social está no processo de pobreza generalizada das classes trabalhadoras, motivada, essencialmente, pela dificuldade de acesso ao mercado de trabalho e por uma desorganização das referências nos planos cultural e moral. A partir da sua existência que as populações afetadas reivindicaram liberdade, igualdade e fraternidade, conquistas da burguesia com o advento da Revolução Francesa. Balsa (2006) acrescenta que:
A tripla natureza da questão social se assenta: 1) na existência de problemas sociais importantes; 2) na generalização da situação das camadas cada vez maiores da população e 3) o medo que faz nascer a perspectiva de uma explosão social nos grupos mais favorecidos (J. Commaille, 1997, p. 16). De acordo com Jacques Commaille (idem, p.13-51) a questão social não resulta apenas da adição dos múltiplos problemas sociais que estas populações enfrentavam, mas residia mais numa falência geral dos mecanismos de socialização que punham em causa a participação social dos indivíduos (J. COMMAILLE apud BALSA, 2006, p.18).
Compreendida como um problema de ordem estrutural, a questão social se apresenta enquanto um desafio e inquietação. Se por um lado, foi revelada por quem vivia à margem da sociedade de consumo, que fez ecoar suas necessidades e formas de vida exploradas pela ordem vigente; por outro lado, fez suscitar nas instituições, a necessidade de construção de respostas emergentes aos conflitos hesitantes entre a classe que detinha os meios de produção (que por sua vez poderia exercer os ideais da Revolução) e a classe majoritária que, além de defender sua existência, manifestava o direito de viver nas mesmas condições de quem comprava sua força de trabalho.
Vale destacar que quando se remete ao quadro originário da questão social, retrata-se o modelo de produção e reprodução das relações sociais, derivadas pela desigualdade de condições entre as classes. Inscrita em um momento histórico, sendo a questão social uma
11 inflexão desse processo, especialmente da produção e reprodução social, movimentos inseparáveis na totalidade concreta das condições de vida, de cultura e de produção de riqueza (BEHRING; BOSCHETTI, 2006).
As táticas de enfrentamento da questão social, segundo Iamamoto (2008), devem ter caráter universalista e democrático, tendo como ação prática a instauração das instâncias de controle social, estritamente vinculada à participação da população na aplicação, desenvolvimento e condução dos recursos públicos e políticas sociais. Implica partilha de poder, bem como a existência de outra ordem societária. Para tanto, a estratégia seria a articulação das políticas sociais no âmbito da sociedade civil organizada, com o fortalecimento dos sujeitos coletivos, dos direitos sociais e da necessidade da organização para a sua defesa. Além disso, implica a retomada do trabalho de base, com a aplicação de um tripé estratégico para sua afirmação, a partir da educação, mobilização e organização popular, consubstanciados em uma qualidade política participativa, na qual o ato coletivo se dá no campo do embate e na construção de uma democracia.
A desigualdade social está inscrita na relação de exploração dos trabalhadores e as repostas engendradas pelas classes sociais e seus segmentos, a exemplo das políticas sociais, expressam-se na realidade de forma multifacetada através da questão social. E a partir da não inserção de um significativo número de indivíduos ao mundo do trabalho, a tendência é a expansão do exército industrial de reserva e o surgimento de uma superpopulação relativa em larga escala. A luta de classes irrompe, em todas as suas formas, expondo a questão social: de um lado, o medo (burguesia), do outro a insatisfação (proletariado), tendo como uma das suas principais refrações a pobreza, questão abordada no item a seguir.
2.1.2 - Pobreza: entre a Naturalidade e a Determinação
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Portanto, a pobreza não pode ser percebida apenas como uma categoria econômica, mas política, acima de tudo. Neste sentido, trata-se de um problema social, ou, como afirma Buchanan6 (1972, apud SANTOS, 2009, p.18):
O termo pobreza não só implica um estado de privação material como também um modo de vida – e um conjunto complexo e duradouro de relações e instituições sociais, econômicas, culturais e políticas criadas para encontrar segurança dentro de uma situação insegura.
Portanto, apesar da pobreza sempre existir, sua complexificação e ou reconhecimento enquanto fato produzido se vincula ao aparecimento e ampliação do sistema capitalista. A sua maior manifestação - o pauperismo - é decorrente do período de implantação da Revolução Industrial. E a Inglaterra, primeiro país de base industrial, também foi o pioneiro no trato da pobreza, como um fenômeno social e não natural.
O precursor na codificação da pobreza foi Townsend (1962), estudioso que alegava ser a pobreza e a sobrevivência conceitos relativos por estarem sua escassez ou existência vinculadas diretamente a uma época, a um grupo ou sociedade.
No propósito de apresentar uma explicação para o surgimento da pobreza, Balsa (2006) aponta esta como fruto do sistema capitalista, destacando que, mesmo sendo seu
criador, o ―[...] sistema social é incapaz de apresentar correções para a produção de suas
próprias mazelas‖ (BALSA, 2006, p. 20). Para o autor, o próprio sistema funcionaria com base na produção de desigualdades, e das situações de pobreza e de exclusão sócia, que daí decorrentes.
Nas percepções levantadas pelo autor acerca do fenômeno da pobreza existem três planos teóricos que buscam elucidar o surgimento ou as dimensões da pobreza e da exclusão social, sendo eles:
No plano sócio histórico o encadeamento causal de processos que conduzem às situações de precariedade. A pobreza aparece assim explicada ao nível do próprio sistema social que se revelaria incapaz ou pouco eficiente na correção de algumas disfunções. No plano sócio institucional procuram dar conta das dinâmicas de produção da pobreza e da exclusão considerando a orientação dos dispositivos ou instituições em torno dos quais se produzem, no interior de uma formação social determinada, as relações sociais de desigualdade. No plano sócio antropológico procura-se dar conta, essencialmente, das formas como as situações se enraízam e se exprimem em situações e em percursos singulares, através do recurso as histórias de vida individuais, familiares ou de grupos. Procura-se, através destes estudos, interrogarem o modo como a pobreza e as suas dimensões se
13 ancoram nas biografias de vida ou como são vividos e geridos os acontecimentos susceptíveis de gerar situações de pobreza ou de exclusão (BALSA, 2006, p.22).
Os três planos apresentados pelo autor revelam o caráter multidimensional da pobreza, reforçando a necessidade das explicações que cercam o fenômeno estarem vinculadas a uma causa histórica, social e cultural. Assim, serão tratadas a seguir algumas abordagens vinculadas aos marcos teóricos que tentam no campo empírico
entender como a pobreza surgiu e como vem sendo ―experimentada‖ pelos sujeitos.
A respeito da pobreza, Malthus, citado por Schwartzman (2007), aponta para uma reflexão extremada de culpabilização. Sugere controle de natalidade, educação moral e ajustadora de comportamentos, considerando a erradicação da pobreza a partir da não existência do pobre. Tal leitura não considera a desigualdade e a mudança dos modos de produção, como fatores agravantes da pobreza, mas ligada ao aumento da população de pobres, tal como indicado a seguir:
Para Malthus, a causa principal da pobreza era a grande velocidade em que as pessoas se multiplicavam, em contraste com a pouca velocidade em que crescia a produção de alimentos. O problema se resolveria facilmente se os pobres controlassem seus impulsos sexuais e deixassem de ter tantos filhos. Minorar-lhes a miséria só agravaria o problema, pois, alimentados, eles se reproduziriam mais ainda. A melhor solução seria educá-los, para que aprendessem a se comportar; ou então deixá-los a própria sorte, para que a natureza se encarregasse de restabelecer o equilíbrio natural das coisas. Outra versão desta associação entre pobreza e indignidade era apresentada pelo Protestantismo, que via na riqueza material um sinal do reconhecimento, por Deus, da virtude das pessoas, e na pobreza uma clara marca de sua condenação (SCHWARTZMAN, 2007, p.14).
Convencidos dos ideários evolucionistas, Malthus declara sua opção pela classe dominante e sugere medidas extremas para o controle e erradicação da pobreza. Em seus dizeres, o controle da pobreza se não fosse por uma ordem natural, seria então pela iniciativa de métodos controladores da população, por meio da combinação de controles positivos (como a fome, a miséria, as pragas, a guerra, que aumentavam a taxa de mortalidade,) e os controles preventivos (aqueles referentes à redução da taxa de natalidade, incluindo a esterilidade, a abstinência sexual e o controle de nascimentos), conforme salienta Hunt (2005).
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muitos filhos, e isso seria danoso à ordem social e, com certeza, recuaria o nível de vida à subsistência. Ademais, considerava que a diferença entre rico e pobre centrava-se no alto nível moral do primeiro e o baixo nível moral do segundo. Assim, por meio da contenção moral, a população seria contida pelo vício ou pela miséria e que ações públicas, como as "leis dos pobres", tendiam a piorar a situação dos pobres por contribuir para o aumento da população, tornando a quantidade de alimentos não suficiente para alimentar uma parte da sociedade mais útil.
Neste contexto, a pobreza tomava a conotação de fenômeno que demanda estudos devido ao seu aumento e agravamento. Buscava-se averiguar se o aumento da pobreza e de sua forma extrema, o pauperismo, vinculava-se à questão natural, se era uma herança da sociedade anterior ou decorrência da nova sociedade, que se organizava com base no capitalismo (STOTZ, 2005).
Em meio à transição do modo feudal para o sistema capitalista e mediante o surgimento de um elevado número de pessoas oriundas do meio rural (sem emprego e renda), bem como ao asseveramento da luta de classes, surge o pauperismo que representa na era capitalista a perda total da capacidade que a pessoa tem de prover seus mínimos necessários para garantia de sua sobrevivência.
O processo desencadeado pelo capitalismo, após introduzir a base industrial, superando a base agrícola de subsistência, provocou, em escala planetária, uma mudança nos modos de vida das pessoas. A pobreza se asseverou em virtude da perda da condição de provimento das necessidades, pela queda na renda e pelo aparecimento do desemprego. Com o advento do desenvolvimento econômico e o processo de industrialização, erguido pelo sistema capitalista, aumentou-se a pobreza em virtude da perda do trabalho, meio pelo qual as pessoas tinham formas de subsidiar suas necessidades. Em decorrência disso, pode-se inferir que:
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Foi, portanto, a partir da Revolução Industrial, devido à expansão demográfica e ao processo de esvaziamento dos campos, que milhares de pessoas foram lançadas nas cidades ―[...] em condições extremas de privação e pauperismo que a pobreza passa a ser alvo de investigações, principalmente pelo governo inglês‖ (SCHWARTZMAN, 2007, p.91).
Por outro lado, na perspectiva da sociologia clássica, no século XIX, buscou-se compreender a origem da pobreza a partir de dois pressupostos: o primeiro, sob a influência de Weber, possuía um cunho moral, entendendo ser a pobreza consequência da falta de ética no trabalho e sentido de responsabilidade dos pobres. O segundo, construído a partir da perspectiva marxista, considerava a pobreza um efeito inevitável do desenvolvimento da economia industrial e de mercado, que fez acirrar a luta de classes, comprometendo a sociabilidade, a partir do momento que o trabalho deixa de ser espaço para a satisfação das necessidades e passa, exclusivamente, a fabricar necessidades. Sem contar que neste sistema a acumulação é o espaço que detém a força de trabalho e a forma de manter as desigualdades.
À luz da concepção marxista o processo de acumulação de capital ocorreu em direção oposta à equidade social. Não há espaço no mundo capitalista para condições de igualdade entre patrões e empregados. Uma vez instaurada a mais-valia, não há como reverter para a ampliação das capacidades através de um salário que colocasse trabalhadores com as mesmas condições de vida que a classe que os domina, por meio do salário.
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No capitalismo, o que há é uma busca aliada aos meios concorrenciais de dominação e opressão de uma maioria para satisfação e conforto de uma minoria. E, portanto, o processo de acumulação de riqueza geradora de pobreza implica em uma relação contraditória que não pode ser pensada sobre o prisma da equidade e/ou igualdade, mas, sim da desigualdade e da pobreza. Até mesmo porque não há segurança de renda e trabalho para os trabalhadores, uma vez que, a manutenção da ordem, muitas vezes, sustenta-se no crescente desemprego.
Tal realidade caracterizou o início do século XX, quando mudanças no sistema econômico acabaram por reduzir postos de empregos e a crise mundial de 1929 colocou milhões de pessoas em situação de pobreza, independentemente de seus valores morais e éticos do trabalho. Nasce com esse episódio da economia mundial uma problemática que ganha conotação de problema de ordem não mais individual, mas social e estrutural: o desemprego, que acirra a relação entre Estado e sociedade, desnudando uma situação de apatia do Estado frente aos problemas oriundos da questão social. Neste contexto, os movimentos dos trabalhadores passam a exigir políticas sociais no âmbito do trabalho.
A pobreza passa a ser interpretada como algo pertencente à identidade dos sujeitos, enquanto o desemprego era visto como um fenômeno estrutural temporário, ainda que, em muitos casos, esta situação de curto prazo acabasse sendo, na prática, permanente (SCHWARTZMAN, 2007). Para o autor, a pobreza na América Latina ganhou, nos anos de 1950 e 1960, nova discussão ora sob o rótulo de ―marginalidade‖, ou sob o olhar do pensamento marxista, da igreja católica ou do governo americano.
Na primeira ótica, de inspiração marxista, tratava de interpretar os fenômenos da pobreza em termos do conceito de ―exercito industrial de reserva‖. Os pobres da América Latina, que se deslocavam em grande número dos campos para as cidades, repetindo de alguma forma, séculos depois, a transição demográfica da revolução industrial europeia, seria uma criação do próprio capitalismo, que dependeria de sua existência para manter seus altos níveis de lucro e exploração.
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Para Schwartzman (2007), a pobreza tem se tornado nos últimos tempos um grande problema para os a países de base industrial, que, mesmo implantando propostas de enfrentamento à pobreza, não têm conseguido obter grandes resultados. Outra situação refere-se aos problemas relacionados à pobreza que se intensificaram, principalmente, com as crises do capitalismo e com o processo de globalização, que tem sido representante da capacidade de mudança e acumulação do próprio sistema, com aceleração da precarização das relações de trabalho.
A pobreza traz em sua expansão a marca do sistema capitalista, pois, já se sabia que o espaço era insuficiente para todos trabalhadores agrícolas no mundo industrial, ou seja, que nem todos os sujeitos poderiam si inserir nos modos de produção, garantindo a acumulação e o lucro; além disso, não haveria possibilidade de adquirir renda e consumir se não houvesse o trabalho. Portanto, se a pobreza algum dia pode se vincular às questões naturais, com o advento do capitalismo, mais do que determinada por esse, ela é necessário à sua manutenção e ampliação.
2.1.3 - Pobreza sob dois Prismas: Unidimensional e Multidimensional
Antes de iniciar a discussão da uni ou multidimensionalidade, considera-se necessário abordar algumas conceituações sobre pobreza de maneira que se possa compreender melhor este fenômeno sob esses prismas ou perspectivas. Para Rocha (2006), a pobreza é um fenômeno complexo, podendo ser definido de forma genérica como a situação na qual as necessidades não são atendidas de forma adequada, podendo ser absoluto, quando vinculado às questões de sobrevivência devido ao comprometimento das necessidades básicas, e não provimento dos mínimos vitais; ou relativa, quando as necessidades a serem satisfeitas estão direcionadas ao modo de vida predominante na sociedade, o que implica delimitar um conjunto de indivíduos
―relativamente pobres‖ em sociedades onde o mínimo vital já é garantido a todos (ROCHA, 2006, p.11).
Para Schwartzman (2007), a forma absoluta de medir a pobreza está ligada à busca de identificar as pessoas que estão abaixo de um padrão de vida considerado minimamente aceitável. E para medir a pobreza relativa, visam-se as pessoas que tenham um nível de vida baixo em relação à sociedade em que vivem. Assim sendo,
18 arbitrariamente. No caso da pobreza absoluta, trata-se de identificar as pessoas cujos rendimentos são inferiores ao necessário para adquirir um conjunto mínimo de bens e serviços considerados indispensáveis. Uma variante em relação à pobreza absoluta é a chamada
―metodologia das necessidades básicas não satisfeitas‖ – nesse caso,
trata-se de identificar as pessoas que, de fato, não conseguem satisfazer necessidades essenciais, como habitação, nutrição, educação, saúde, etc. independente da renda disponível (SCHWARTAZMAN, 2007, p.96).
Autores, como Schwartazman (2007), Rocha (2006), Balsa (2006), entre outros, são unânimes em reconhecer que a pobreza possui características que se desenvolvem conforme o tempo e as relações sociais. Amparada pela mensuração monetária, tem sido revelada enquanto uma parcela da sociedade que convive com ausência ou escassez de renda. E, em determinadas sociedades e regiões, ela tem um caráter absoluto, agrupando a ausência de renda à não satisfação das necessidades vitais, comprometendo o desenvolvimento das famílias e sociedade, bem como os vínculos e sentimentos ligados à segurança e ao bem estar. Para ampliar esse entendimento, outro esclarecimento reforça que:
Definição de pobreza, referida, primeiro, a padrões de necessidade fisiológicos fundamentais (pobreza absoluta) e, em seguida, a padrões médios de existência vigorando nas sociedades de referência (pobreza relativa). A qualquer dos níveis, trata-se, pelo essencial, de estabelecer um acordo sobre quais os indicadores que devem ser considerados na base das definições e quais indicadores que devem ser considerados às condições de existência, de proceder à sua medida (BALSA, 2006, p.27).
Outro consenso entre os supracitados autores está no reconhecimento de que a base das definições de pobreza se vincula à desigualdade de condições, à falta de condições de suprimento dos mínimos necessários para a sobrevivência, como também às formas determinadas de viver em sociedade. O que resta é identificar dentro destas duas condições os indicadores que possam delinear quem é de fato pobre.
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Em termos qualitativos, a pobreza, enquanto ausência de qualidade de vida, pode ser mensurada através da ausência dos aportes necessários e significativos para o alcance da cidadania, como equipamentos públicos que fortaleçam famílias em territórios7 marcados pela pobreza, como: educação, saúde, habitação, esporte, lazer, cultura, segurança, entre outros.
Para entender a pobreza, enquanto o não atendimento das necessidades, é preciso considerar o padrão de vida estabelecido e de que forma as necessidades são atendidas em determinado contexto socioeconômico. Em última instância, ser pobre significa ter renda insuficiente e não dispor dos meios para operar adequadamente o grupo social em que se vive (ROCHA, 2003, p.10).
No caso do Brasil, entende-se que:
[...] a falta dessas condições é imediatamente associada à insuficiência de renda sob a forma monetária. Mas se insuficiência de renda pode ser considerada a característica principal da pobreza, o que se entende por esse padrão? Até que ponto existe consenso sobre o modo de vida numa determinada sociedade? (STOTZ, 2005, p.53).
Como se vê, mesmo a literatura indicando que a capacidade de mensurar a pobreza deveria estar vinculada às condições monetárias e à satisfação das necessidades básicas, na realidade predomina a renda enquanto principal indicador da pobreza, revelando o não entendimento deste fenômeno como multidimensional.
Entretanto, por ser um fenômeno tão complexo não pode estar relacionado a um único fator, isto é, para compreender a pobreza é preciso conectar fatores, como: renda, posse de ativos, riscos, privação da capacidade e de oportunidades sociais, exclusão social, participação, consciência.
Conforme Carneiro (2005), pobreza enquanto um fenômeno asseverado com a maturidade do sistema capitalista compromete o desenvolvimento social e afetivo, gera fatores de risco para famílias e seus componentes, além de comprometer a qualidade de
vida. Ao longo do século XX, especialmente com o fim do ―milagre econômico‖, foram
realizados estudos com objetivo de uma melhor compreensão a respeito do fenômeno da pobreza. Nestes estudos datados da década de 1970, é possível identificar a presença dos dois núcleos: o primeiro que vincula a pobreza à ausência de renda
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(unidimensional) e o segundo que considera a pobreza a partir do não acesso a bens e serviços, voltado para as necessidades básicas (multidimensional).
As análises empreendidas pela visão unidimensional da pobreza se amparam na máxima de que é por meio da renda que se pode aferir a capacidade dos sujeitos de assegurar suas necessidades e prover sua sobrevivência. Para Carneiro (2005), a principal vantagem do uso do enfoque baseado na renda consiste na possibilidade de se identificar o universo alvo da intervenção e gerar indicadores para a construção de ações de enfrentamento. Por outro lado, por considerar meramente o enfoque econômico, implica entender que para erradicar a pobreza bastaria distribuir renda entre os pobres, fato que nem sempre se observa dessa maneira. Na perspectiva multidimensional, a pobreza é entendida como o não acesso a outras circunstâncias que ampliariam a capacidade de se alcançar uma vida com qualidade. Os fatores determinantes da pobreza estão para além da ausência de renda e se vinculam à cidadania.
Para referida autora, existem variáveis não monetárias que influem na condição de pobreza: as que dizem respeito ao acesso aos serviços básicos (educação, saúde, habitação, transporte, etc.) e as que mensuram processos de natureza psicossocial (participação, autoestima, autonomia, capacidades, dentre outras). Além de ser preciso mensurar a existência da pobreza a partir da satisfação das necessidades, considerando os produtos efetivamente consumidos, e não somente a renda.
Essa linha de raciocínio, segundo Santos (2007), favorece a elaboração de uma cartografia da pobreza por regiões, que traduzem as condições de vida em diferentes territórios que estão localizados na disputa de poder, onde se vive, lugar onde as relações se desenvolvem, além de identificar as diferentes formas de pobreza em que estão inseridos os sujeitos. Mas, sua fragilidade estaria na dificuldade de ponderar valores para as necessidades básicas insatisfeitas, definir quais necessidades são as mais ou menos importantes ou na dificuldade de comparar regiões, sem levar em conta as especificidades de cada uma (CARNEIRO, 2005).
A autora coloca os pontos positivos e negativos da abordagem multidimensional da pobreza: se, por um lado, ela é revelada a partir dos resultados efetivos, em termos de qualidade e condições de vida, uma vez que aponta a inter-relação entre as diversas carências; por outro, ela é deficiente, pois não contribuiria muito para a elaboração de ações de combate à pobreza, principalmente, por não sinalizar, de forma precisa, os fatores condicionantes da pobreza ou que estão envolvidos em sua reprodução.
21 Como espetáculo, é transformada em paisagem que nos lembra a condição de país subdesenvolvido, mas que evoca as possibilidades de sua redenção pela via de um crescimento econômico capaz de brindar com seus benefícios os deserdados da sorte (TELLES, 2006, p. 85-86).
Na obra ―Desenvolvimento como Liberdade‖, Amartya Sen (2000) reforça que a
pobreza é tida como um impedimento de relações sociais e de capacidades, que assevera o processo de exclusão em que estão inseridas as pessoas. A pobreza é definida como privação das capacidades, sendo pobres aqueles que carecem de capacidades básicas para operarem no meio social, que carecem de oportunidades para alcançar níveis minimamente aceitáveis de realizações, o que pode independer da renda que os indivíduos detêm. Assim, pobreza retrata ausências materiais e subjetivas no cotidiano das famílias. Como assinala o referido autor, a pobreza deve ser entendida como privação de capacidades e não ausência de renda. Posto isto,
A pobreza deve ser vista como privação das capacidades básicas em vez de meramente como baixo nível de renda, que é o critério tradicional de identificação da pobreza. A perspectiva da pobreza com privação de capacidades não envolve nenhuma negação da ideia sensata de que a renda pode ser uma razão primordial da privação das capacidades de uma pessoa (SEN, 2000, p.109).
Telles (2006) destaca ainda que ―[...] a redução da complexidade do que é a pobreza contribui para a sua naturalização, ou como considera Schwarz8, citado por Telles (2006, p.86); a pobreza muitas vezes dificulta a percepção pela sociedade de que a pobreza é horrível‖. Sua existência é histórica, mas seu agravamento e construção social se dão com a chegada do sistema capitalista. Asseverada sob os modelos econômicos e redimensionada a partir da perda do poder aquisitivo, com a chegada do desemprego a milhares de famílias, no último século, ela é entendida como um problema de ordem estrutural e se manifesta em todos os cantos do planeta.
Segundo dados da ONU(2010), o número de pessoas que vivem em extrema pobreza aumentou em três milhões por ano, na última década, atingindo os 421 milhões em 2007, duas vezes mais do que em 1980. Os dados fazem parte do relatório de 2010, da Conferência das Nações Unidas para o Comércio e Desenvolvimento (CNUCED), sobre os países mais pobres do mundo, que traz um balanço dos dez anos de evolução
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dos 49 países mais pobres do mundo, na sua maioria africanos, como Angola, Guiné Bissau, Moçambique, São Tomé e Príncipe e Timor-Leste.
O texto salienta que, embora estes países tenham resistido à recessão, estão ainda imersos em ciclos de crescimento e retração. O documento coloca que, para se superar esse quadro, seria necessário modernizar e diversificar as suas economias, para reduzir a pobreza de forma sustentável.
Esses dados não se restringem às condições meramente monetárias, mas referem-se às péssimas condições de vida, revelando que milhares de pessoas têm fome, e sede, estando entre os estratos mais débeis da sociedade, por não terem suas necessidades básicas satisfeitas.
A renda é um fator essencial para a superação da pobreza, mas sua redistribuição não tem condições de suprir o hiato social que afasta brancos e negros, ricos e pobres, questões relacionadas à etnia e gênero e ao histórico quadro de desproteção social e ausência de empoderamento.
2.1.4 - A Relação Pobreza e Empoderamento
Ao considerar o duplo caráter da pobreza — como fenômeno que envolve dimensões objetivas de falta de recursos, como também dimensões subjetivas relativas a valores e comportamentos —, é necessário alterar as condições limitadoras, investir no empoderamento, na autonomia, nas competências e na capacidade de autodesenvolvimento, visando à ampliação da capacidade de ação das pessoas para a superação da pobreza (BRONZO, 2008).
De acordo com Young (1997), apud Santos, et. al. (2002), o conceito de
empoderamento, do inglês ―empowerment”, pode ser descrito como a capacidade alcançada pelas pessoas de assumir o controle das suas próprias vidas, ganhando habilidade de realizar coisas, estabelecendo seus próprios compromissos e mudando atividades de maneira previamente definida.
A referida autora, baseando em Carl et al (1992), destaca que o termo
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referido termo enquanto sociedade é construído por um número significativo de características interpessoais, incluindo reciprocidade, comunicação aberta, verdade, respeito mútuo e estilo de vida pró- ativo. Como performance, o termo enfoca o conhecimento e habilidades que são fortalecidas ou apreendidas, como resultado de oportunidade de capacitação. Sob o enfoque da percepção, o termo abrange uma variedade de crenças fenomenológicas, incluindo expectativas, controle pessoal e político, autoestima e motivação. No âmbito da filosofia, pode ser considerado como uma ideologia, características de comportamento adaptativo e não adaptativo. Por fim, como paradigma, o empoderamento pode ser compreendido como a promoção de modelos que enfatizam o desenvolvimento, crescimento e elaboração da competência e a capacidade das pessoas.
Segundo Gohn (2004), a melhoria das condições de vida pode conduzir ao empoderamento individual, que tem como indicadores a autoestima, autoconfiança e autoafirmação.
A Organização Mundial de Saúde (OMS, 1998, p.407) define empoderamento como:
um processo social, cultural, psicológico ou político através do qual indivíduos e grupos sociais tornam-se capazes de expressar suas necessidades, explicitar suas preocupações, perceber estratégias de envolvimento na tomada de decisões e atuar política, social e culturalmente para satisfazer suas necessidades.
Em um contexto mais amplo, como é o caso da sociedade, o empoderamento consiste em equilibrar as relações de poder em favor dos que têm menos recursos, de modo que o empoderamento tem relação direta com equidade (SEN, 1997).
O empoderamento comunitário, por outro lado, não possui indicadores universais, podendo envolver empoderamento pessoal, desenvolvimento de pequenos grupos de apoio mútuo, organizações comunitárias, associações e ação social e política, focalizando a conquista e defesa de direitos, a influência na ação do Estado, com capacidade de demanda e interferência direta ou indireta da população nas decisões políticas.
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Assim como destacam Mageste e colaboradores (2008), o empoderamento possui três níveis: o individual, o relacional e o contextual, como uma espiral que vai se ampliando e é interligada e circundada por relações de poder. Dessa forma, estão intimamente ligados, interferindo e exercendo pressões mútuas.
Nesse sentido, modificações em um dos níveis podem gerar mudanças e adaptações nos demais e a ação de um acaba gerando reação de outro. A transformação na estrutura de poder que mantém esta estrutura é lenta e gradual, embora o processo de empoderamento possa se iniciar em qualquer dessas instâncias, só se completando quando consegue permear todas.
Conforme Uphoff (1993) e Gohn (2004), as ações mais bem-sucedidas em prol do empoderamento são aquelas que, além de auxiliar os grupos excluídos a assegurar sua sobrevivência, ultrapassam a assistência social e buscam a mobilização junto a movimentos e redes mais amplas, com o objetivo de empoderá-los, procurando influenciar o processo político.
Nessa perspectiva, o empoderamento, como processo e resultado, pode ser concebido como emergindo de um processo de ação social no qual os indivíduos tomam posse de suas próprias vidas pela interação com outros indivíduos, gerando pensamento crítico em relação à realidade, favorecendo a construção da capacidade pessoal e social e possibilitando a transformação de relações sociais de poder.
Neste estudo, o conceito de empoderamento foi visto como multidimensional (Quadro 1), ao retratar atitudes possíveis de identificação no comportamento familiar e de quem convive com elas . Sendo assim, buscou-se examinar o comportamento das famílias entre si, na comunidade e no trabalho, bem como o conhecimento das mesmas sobre o Programa Bolsa Família, das quais são beneficiárias.
2.1.5 - A pobreza no Brasil
25 Quadro 1 – Dimensões de empoderamento:
Fonte: Elaboração dos autores, baseado em Malhotra et al (2002).
As mudanças nos modos de produção e no padrão de acumulação, além de introdução tecnológica, contribuem para um contexto de pobreza e exclusão, que passa a interferir na dinâmica das famílias, aumentando as desigualdades e inviabilizando a superação de suas dificuldades. As crises favorecem a perda dos empregos, o aumento do desemprego, a queda na renda, a indigência e a miséria. A substituição produzida pela tecnologia e o crescente desemprego elevam a criminalidade e a violência (PASTORINI, 2007). De acordo com o entendimento de outro autor:
Neste contexto a pobreza passa a não ser mais entendida como caso de polícia, mas uma situação estrutural oriunda do processo de industrialização. Tradicionalmente, a condição de pobreza era entendida como algo natural, inevitável e inerente a uma parcela significativa, senão a maior, da humanidade, mas só se tornava objeto de preocupação de governantes e
Dimensão Arranjo Doméstico Comunidade
Econômica Controle do rendimento, contribuição relativa para o sustento da família e o acesso ao controle dos recursos da família.
Acesso ao emprego, propriedade da terra, acesso ao credito, envolvimento em redes comerciais locais.
Sócio Cultural Liberdade de movimento, inexistência de discriminação e comprometimento com a educação dos filhos.
Visibilidade de acesso aos espaços sociais, transporte, redes familiares e sociais. Familiar/Inter
pessoal
Participação nas tomadas de decisões domésticas, controle sobre relações sexuais, habilidades para tomar decisões.
Trocas no sistema de matrimonio e parentesco indicando valor e autonomia. Legal Conhecimento dos direitos legais, suporte
para exercer tais direitos.
Mobilização comunitária por direitos, campanhas, anúncios e outros.
Política Conhecimento do sistema político, engajamento político e exercício de direito.
Envolvimento ou mobilização no sistema/politico local, representação nos órgãos de governos locais.
Psicológica Autoestima, autossuficiência, bem estar psicológico.
