RESUMO Na década de 1980, a América Latina vivenciou crises econômicas, com programas de ajuste estrutural e aumento do desemprego, que acentuaram a pobreza e as desigualdades sociais. Posteriormente, diversos países adotaram Programas de Transferência de Renda com Condicionalidades, em um cenário de ênfase das políticas sociais no combate à pobreza. No México e no Brasil, tais programas foram antecedidos por outras iniciativas de transferência de renda para os pobres, iniciadas, respectivamente, nas décadas de 1980 e 1990. O objetivo do estudo foi analisar os programas Bolsa Família do Brasil (criado em 2004) e Oportunidades do México (criado em 2002). O referencial de análise baseou-se na perspectiva histórico-com-parativa, e utilizaram-se como técnicas de pesquisa revisão bibliográfica, análise documental, análise de dados secundários e entrevistas semiestruturadas. Observaram-se diferenças entre os programas quanto aos objetivos, desenho e condicionalidades, inclusive de saúde. Apesar de alguns efeitos positivos sobre indicadores de renda, de saúde e de educação, tais programas são limitados para o enfrentamento da pobreza.
PALAVRAS-CHAVE Política pública. Programas governamentais. Pobreza.
ABSTRACT In the 1980s, Latin America experienced economic crises, with structural adjust-ment programs and rising unemployadjust-ment, which accentuated poverty and social inequalities. Subsequently, several countries adopted Conditional Cash Transfer Programs, in a scenario of emphasis on social policies in the fight against poverty. In Mexico and in Brazil, programs were preceded by other income transfer initiatives for the poor, initiated respectively in the 1980s and 1990s. The objective of the study was to analyze the programs Bolsa Família in Brazil (created in 2004) and Oportunidades in Mexico (created in 2002). The analysis reference was based on the historical-comparative perspective and literature review, documental analysis, analysis of secondary data analysis and semi-structured interviews were used as research techniques. Differences were observed between the programs in terms of objectives, design and conditionali-ties, including health. Despite some positive effects on income, health and education indicators, such programs are limited for the fight against poverty.
KEYWORDS Public policy. Government programs. Poverty.
Programas de Transferência de Renda com
Condicionalidades: Brasil e México em
perspectiva comparada
Conditional Cash Transfer Programs: Brazil and Mexico in a
comparative perspective
Verena Duarte de Moraes1, Rachel Guimarães Vieira Pitthan2, Cristiani Vieira Machado3
DOI: 10.1590/0103-1104201811702
1 Fundação Oswaldo Cruz
(Fiocruz), Escola Nacional de Saúde Pública Sergio Arouca (Ensp), Programa de Pós-Graduação em Saúde Pública – Rio de Janeiro (RJ), Brasil.
moraes.veve@gmail.com
2 Universidade do Estado
do Rio de Janeiro (Uerj), Instituto de Medicina Social (IMS), Programa de Pós-Graduação em Saúde Coletiva – Rio de Janeiro (RJ), Brasil.
rachelguimaraes05@gmail. com
3 Fundação Oswaldo Cruz
(Fiocruz), Escola Nacional de Saúde Pública Sergio Arouca (Ensp), Programa de Pós-Graduação em Saúde Pública – Rio de Janeiro (RJ), Brasil.
Introdução
Na década de 1980, a América Latina vivenciou crises econômicas, com programas de ajuste estrutural e aumento do desemprego, que acen-tuaram a situação de pobreza e desigualdades sociais historicamente marcantes na região. O Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (Bird) influenciaram as po-líticas econômicas e sociais de vários governos latino-americanos. Um elemento marcante na agenda dessas organizações é a ênfase das polí-ticas sociais no combate à pobreza1.
Ao final dos anos 1990, observou-se uma proliferação dos Programas de Transferência de Renda com Condicionalidades (PTRC) com o propósito de atenuar os impactos causados pelas reformas pró-mercado. Os PTRC des-tinam certa quantia monetária para famílias classificadas como pobres ou extremamente pobres, tendo por objetivo aliviar a situação de pobreza, melhorar as condições de vida, da saúde e educação dessa população. Nesse sentido, são exigidas certas corresponsabilida-des dos beneficiários.
Os PTRC estão presentes em 20 países da América Latina e Caribe e cobrem mais de 120 milhões de pessoas, o que equivale a 20% da população da região, a um custo que gira em torno de 0,4% do produto interno bruto (PIB) regional. Esse modelo de programa foi disseminado em outras regiões do mundo, como a Ásia e a África2.
Esses programas são flexíveis e adaptáveis a distintas realidades socioeconômicas, políti-cas e institucionais, e sua implantação ocorreu em diferentes contextos e de forma heterogê-nea na região. Isso faz com que o desenho dos PTRC varie significativamente entre os países no que concerne a: critério e métodos utili-zados para a seleção dos públicos-alvo; faixa etária para o acesso aos benefícios; benefícios oferecidos (transferências monetárias, apoio psicossocial, acompanhamento das famílias, programas de capacitação e microcrédito); modalidades de execução; tipo e controle das
condicionalidades; rigor das sanções e vínculos interinstitucionais2.
Apesar dessas diferenças, algumas caracte-rísticas comuns a vários PTRC são: o público--alvo de famílias pobres, selecionadas por testes de meios; benefícios sujeitos a condi-ções como frequência escolar ou consultas de saúde; titularidade do programa concedida às mulheres visando fortalecê-las na família; uso de sistemas de avaliação e monitoramento; as-sociação do alívio da pobreza em curto prazo com acumulação de capital humano em longo prazo; variação dos benefícios de acordo com o número de integrantes da família; ênfase na correção das falhas de mercado por meio da criação de incentivos à demanda por serviços; enfoque multidimensional que requer a coor-denação dos atores; aplicação de penalidades em caso de não cumprimento das condiciona-lidades, com eventual desligamento do progra-ma; intervenção sobre diferentes dimensões do bem-estar para a família; compromisso de provisão de longo prazo e cobertura em larga escala e controle social3,4.
Os programas de transferência de renda em países de renda média e baixa contribuem para melhorias na saúde, como no aumento do uso de serviços preventivos, na melhoria da cober-tura da imunização e no incentivo a práticas saudáveis5. Efeitos positivos na educação, como
o aumento da matrícula escolar, a diminuição na taxa de abandono e da taxa de repetição, também foram documentados6.
Ainda que a transferência monetária regular seja extremamente importante, não é con-dição suficiente para acabar com a situação de pobreza. Estima-se que a América Latina possua 28,1% da população em condições de pobreza e 11,7% em condições de pobreza extrema ou indigência. Em números absolutos, esses valores correspondem a 165 milhões e 69 milhões de pessoas respectivamente7. A
desenho e efeitos sobre indicadores de renda, de saúde e de educação justificam a realização de estudos sobre essas estratégias.
O Brasil e o México são os países mais po-pulosos da América Latina, compreendendo juntos 53,6% da população e 63,4% do PIB da região8. Ambos são federações de grande
extensão territorial, marcadas por profun-das desigualdades entre regiões e grupos sociais. Além disso, foram pioneiros na im-plantação dos PTRC ainda no final dos anos 1990 e início dos anos 2000. Em 2014, esses países compreendiam os maiores progra-mas desse tipo na região: o Bolsa Família do Brasil (criado em 2004) e o Oportunidades do México (criado em 2002), alcançando milhões de famílias.
Este artigo tem como objetivo analisar o Programa Bolsa Família (PBF) do Brasil e o Programa Oportunidades no México, em perspectiva comparada, com o propósito de contribuir para a reflexão sobre o significado e a relevância dos PTRC para o combate à pobreza na América Latina.
Metodologia
O estudo consistiu na realização de estudos de caso dos PTRC em dois países – Brasil e México – com base em contribuições da abordagem de análise histórico-comparativa, que pressupõe: a valorização da trajetória e temporalidade dos processos sociais; a comparação sistemática e contextualizada; a busca de explicações para os fenômenos em questão9.
Inicialmente, selecionaram-se os casos para comparação, segundo critérios de semelhança: relevância dos dois países na América Latina em termos populacionais e econômicos; gra-vidade da pobreza e das desigualdades sociais; existência de PTRC de grandes dimensões. Em seguida, definiram-se os eixos de análise do estudo: trajetória e contexto dos programas no sistema de proteção social; e características dos programas, considerando seus compo-nentes e o caráter das condicionalidades, com
destaque para a saúde. A partir desses eixos, a pesquisa compreendeu a descrição de cada caso (Oportunidades, de 2002 a 2014; Bolsa Família, de 2004 a 2014), seguida de uma análise dos programas em perspectiva comparada.
A caracterização dos casos e a sua compa-ração posterior basearam-se em diferentes técnicas de pesquisa, com ênfase na revisão bibliográfica e análise documental, comple-mentadas por análise de dados secundários e entrevistas. A revisão bibliográfica sobre os PTRC na América Latina, México e Brasil en-fatizou as bases Scientific Eletronic Library Online (SciELO) dos dois países e Pubmed. Analisaram-se documentos oficiais disponíveis nos sítios eletrônicos dos órgãos responsáveis pelos programas – Secretaria de Desarollo Social (Sedesol) do México e Ministério do Desenvolvimento Social (MDS) do Brasil. A análise de dados secundários envolveu as bases da Comissão Econômica da América Latina e o Caribe (Cepal) e dos governos – Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi) do México e Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação (Sagi) do Brasil. Em caráter com-plementar, foram realizadas sete entrevistas semiestruturadas no Brasil, com especialistas envolvidos na concepção, implementação ou gestão do PBF nas três esferas de governo. Os atores foram selecionados segundo cargo ou posição ocupada, conhecimento e tempo de envolvimento com o Programa. O roteiro com-preendeu questões sobre trajetória dos PTRC no Brasil, características do PBF, sua inserção no contexto latino-americano e similaridades ou diferenças em relação a outros países, in-cluindo o México.
Resultados
O Programa Bolsa Família
ao modelo anterior baseado na filantropia e subsídios tradicionais. A Constituição Federal de 1988 consagrou a assistência como parte da seguridade social, junto com a saúde e a pre-vidência. A seguridade brasileira se baseia na perspectiva de uma proteção social abrangen-te, garantida pelo Estado, de caráter universal, justo, equânime e democrático.
No que concerne aos mínimos sociais, a Constituição Federal de 1988 introduziu a ga-rantia pelo Estado de um benefício mensal, no valor de um salário mínimo, à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que não pudessem ga-rantir a manutenção das necessidades básicas seja por meios próprios ou pela família, inde-pendentemente de contribuição à seguridade social. A proposta se concretizou por meio do Benefício de Prestação Continuada (BPC), im-plementado a partir de meados dos anos 1990.
Os programas de transferência de renda às famílias com condicionalidades tiveram seu início no Brasil, em 1995, com as experiências municipais pioneiras de Campinas (SP) e do Distrito Federal. Na esfera federal, tais pro-gramas ganharam destaque no governo de
Fernando Henrique Cardoso (FHC), quando foram lançados os programas Bolsa Escola (sob responsabilidade do Ministério da Educação), Bolsa Alimentação (sob responsabilidade do Ministério da Saúde) e Auxílio Gás (sob respon-sabilidade do Ministério de Minas e Energia). O governo Lula, por sua vez, lançou o Programa Cartão Alimentação.
Os quatro programas nacionais de transfe-rência de renda eram geridos por diferentes ministérios, mas destinados a um público seme-lhante, com estratégias de operacionalização e gestão parecidas. Em 2004, o governo federal unificou esses programas ao criar o PBF. Esse processo envolveu conflitos, incluindo aqueles relacionados com o temor de dirigentes dos ministérios envolvidos em perder poder e atri-buições com a implantação do novo programa. O PBF é um programa de transferência direta de renda com condicionalidades, voltado para famílias em situação de pobreza e de extrema pobreza em todo o País. A figura 1 demonstra o aumento do número de famílias cadastradas do início do programa até 2014.
Figura 1. Evolução do número de famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família. Brasil – 2004 a 2014
6,7 8,7
11,0 11,4
10,6 13,4
12,8 13,4
13,9 13,8
14,0
0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15
2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Númer
o de f
amílias beneficiárias Milhões
O PBF possui três pilares centrais: a trans-ferência de renda, os programas complemen-tares e as condicionalidades. A transferência direta de renda tem como objetivo possibilitar alívio imediato da pobreza; as ações e progra-mas complementares visam criar oportunida-des para que as famílias superem a situação de vulnerabilidade, proporcionando a melho-ria na condição de vida; já as condicionalida-des têm como propósito reforçar os direitos à saúde e à educação, visando auxiliar a quebrar o ciclo intergeracional da pobreza11.
Os valores dos benefícios pagos pelo PBF variam de acordo com a renda per capita mensal e os componentes da família. O Programa tem alguns tipos de benefícios: o básico, o variável (dependente da existência de gestantes, crianças ou jovens) e o benefí-cio para superação da extrema pobreza.
O segundo pilar do PBF é representado pelos programas ou ações complementares como: programas de qualificação profissio-nal, de geração de trabalho e renda, alfabe-tização de adultos, entre outros. Autores apontam limites dessa estratégia, uma vez que os programas complementares operam na casa dos ‘milhares’ de beneficiários, en-quanto o PBF opera na casa dos ‘milhões’12.
O terceiro pilar do PBF diz respeito às condicionalidades, definidas como compro-missos assumidos pelo poder público e pelas famílias com o objetivo de ampliar o acesso aos serviços sociais básicos.
Na educação, as crianças e adolescentes entre 6 e 15 anos devem ter a matrícula e a frequência mínima de 85% da carga horária escolar mensal. Para os adolescentes de 16 e 17 anos, além da matrícula, deve-se observar a garantia de, pelo menos, 75% da frequên-cia escolar mensal. Na área de saúde, deve ocorrer a imunização e acompanhamento do crescimento e desenvolvimento das crian-ças menores de 7 anos. As gestantes devem participar do pré-natal e ir às consultas na unidade de saúde. Na área de Assistência Social, o compromisso é a frequência mínima de 85% da carga horária relativa às ações de
convivência e fortalecimento de vínculos desenvolvidas pelos municípios para crian-ças e adolescentes de até 15 anos em risco de trabalho infantil no âmbito do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Peti)11.
O não cumprimento das condicionalida-des implica sanções gradativas, condicionalida-desde a ad-vertência até o cancelamento do benefício. O cancelamento de benefícios é considera-do um instrumento extremo e sugere que, em algum momento, ocorreram falhas no sistema de proteção social.
A base para o cumprimento das con-trapartidas da saúde é o Sistema Único de Saúde (SUS). As famílias beneficiárias são atendidas nas Unidades Básicas de Saúde. O acompanhamento das condicionalidades da saúde deve ser feito duas vezes ao ano; e os profissionais de saúde registram as informa-ções no sistema correspondente.
O Programa Oportunidades
Em 1917, foi promulgada a primeira consti-tuição mexicana com menção aos direitos sociais, dessa forma, introduzindo elementos capazes de promover um sistema econômi-co e social mais justo. No desenho original, o texto constitucional trazia a provisão dos serviços de bem-estar social – habitação, seguridade social, saúde e educação – com responsabilidades compartilhadas entre ins-tituições governamentais, empregadores e as classes trabalhadoras, sendo assim, limitada a cobertura social dos benefícios. A trajetória das políticas sociais nas décadas seguintes legitimou benefícios estratificados, incluin-do apenas os trabalhaincluin-dores formais e seus fa-miliares, com a participação do setor público e do privado no desenho da política e atendi-mento à demanda social13.
(Coplamar), que estendeu a possibilidade de acesso à assistência à saúde por meio dos serviços do Instituto Mexicano de Seguro Social (IMSS)14.
Desde o final dos anos de 1980, foi ob-servado o surgimento de uma sequência de programas sociais que imprimem um novo perfil de combate à pobreza; assim, entre 1989 e 1994, vigorou o Programa Nacional de Solidariedade (Pronasol). O programa tinha como objetivo a oferta de um mínimo de serviços básicos essenciais em forma de transferência de renda focalizada e seletiva – população pobre e indigente de áreas rurais – que propunha a melhora das condições de saúde, educação e moradia15.
Em meio à crise econômica nacional entre os anos de 1994/1995, que agravou as con-dições de pobreza no México, com maior intensidade nas áreas rurais, surgiram os PTRC. Entre 1997 e 2002, implantou-se o Programa de Educação, Saúde e Alimentação (Progresa) que visava ao alívio da pobreza e ao desenvolvimento do capital humano mediante transferências monetárias diretas para as famílias, recebidas pelas mulheres; e provendo o acesso da população de zonas rurais a serviços de educação e da saúde.
Em 2002, o Progresa foi transformado no Programa Oportunidades, financia-do pelo governo federal mexicano e pelo Banco Mundial. O novo programa passou a ter grande repercussão na América Latina e beneficiou aproximadamente 6 milhões de famílias no México até o final de 2014.
No México, a trajetória dos programas de transferência de renda mostra como elemento de continuidade o caráter focalizado e seletivo. No entanto, sucessivas mudanças de governo levaram a alterações no nome dos programas e em seu desenho, com inovações relacionadas com a ampliação do escopo e da população--alvo, bem como com a expansão das condicio-nalidades e seus mecanismos de controle.
Na transição entre o Progresa e o Oportunidades, foram mantidas as carac-terísticas básicas do primeiro, mas esforços
foram agregados com vistas à ampliação da cobertura para áreas semiurbanas e urbanas e ao desenvolvimento social, como, por exemplo, implementação da Cruzada Contra a Fome. As condicionalidades do programa foram vinculadas ao cumprimento obriga-tório das famílias de condicionalidades na educação, saúde e nutrição.
A Secretaria de Desarrollo Social foi respon-sável pela coordenação do programa, definição das regras de operação e alocação dos recursos orçamentários. O critério para acessar o pro-grama era a renda mensal per capita mínima, determinada abaixo do ponto de corte estabe-lecido pela linha de bem-estar mínimo. O valor definido para as famílias de áreas rurais foi de $ 868,03 pesos mexicanos e para as famílias de áreas urbanas foi de $ 1.216,68 pesos mexica-nos, em dezembro de 201316.
O processo de identificação de benefi-ciários do Oportunidades ocorreu em três fases: a primeira foi a classificação de mu-nicípios em cinco categorias de acordo com um índice de marginalidade econômica e social; a segunda foi a escolha de domicí-lios dentro de cada município com base em censo realizado pelo próprio programa; por fim, a terceira fase consistiu na validação dos selecionados. Após a seleção das famílias, iniciou-se a concessão dos benefícios mo-netários e não momo-netários (ações e serviços sociais), vinculados às condicionalidades de educação e saúde17, sob responsabilidade de
cumprimento das mulheres de cada família. Foram utilizados sistemas de cadastro e de informações específicos nas fases de seleção e acompanhamento do programa.
um apoio financeiro quando concluem – similar a uma caderneta de poupança – deno-minado Apoyo Jovens com Oportunidades.
No âmbito da saúde, o objetivo foi a cons-cientização das famílias sobre a importância da boa nutrição, saúde e hábitos de higiene para o desenvolvimento das crianças e para o bem-estar geral18. Para isso, o programa
operou basicamente com três estratégias: (1) oferta do Pacote Básico Garantido de Saúde (Paquete Básico Garantizado de Salud), um pacote de intervenções em saúde pública (Causes) de acordo com perfil de cada bene-ficiário (sexo, idade e situação de vida). Esse pacote, ofertado em nível primário, incluía vacinas e consultas pré-agendadas. Caso fosse necessário o cuidado de emergência, os atendimentos seriam ofertados nas uni-dades da Secretaria del Salud (Ministério da Saúde) do Mexicano de Seguro Social – IMSS – Oportunidades (serviços voltados para a população rural e urbana marginaliza-da); e de outras instituições participantes na esfera federal, para os quais as regras se apli-cavam; (2) promoção de melhora nutricional dos beneficiários (combate à desnutrição e
obesidade) mediante vigilância nutricional e entrega de suplementos alimentícios para crianças menores de 5 anos, mulheres grávi-das e em fase de amamentação e dos casos de desnutrição; (3) promoção do autocuidado das famílias mediante ações educativas em saúde, com ênfase na educação alimentar, promoção da saúde, prevenção de doenças e cuidados com o paciente crônico.
O programa concedia repasses mone-tários mensais diretamente às famílias be-neficiárias com o objetivo de melhorar a alimentação da população pobre, tais como os apoios alimentar, infantil e a idosos. Esses benefícios foram criados, em parte, como resposta a crises econômicas e à alta interna-cional dos preços dos alimentos19.
O montante de todos os apoios monetá-rios e o teto básico que uma família deveria receber eram atualizados semestralmente, de acordo com a disponibilidade orçamen-tária e com base na variação acumulada dos índices associados da linha de bem-estar mínimo (rural e urbano).
A figura 2 mostra a evolução das famílias be-neficiadas no período de vigência do programa.
Figura 2. Evolução do número de famílias beneficiárias do Programa Oportunidades. México – 2002 a 2014
Fonte: Cepal19.
4,2 4,2
5,0 5,0 5,0 5,0 5,0 5,2
5,8 5,8 5,8 5,9
6,1
0 1 2 3 4 5 6 7
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Númer
o de f
amílias beneficiárias (milhões
)
Após mudança do governo federal em 2014, o Oportunidades foi substituído pelo Prospera (vigente de janeiro de 2015 até o momento de conclusão do estudo), que manteve suas principais características.
O Prospera emergiu da necessidade de melhorar os recursos e o bem-estar das famí-lias mexicanas em situação de pobreza por meio da articulação com outros programas estratégicos da política social e da política econômica, utilizando um enfoque interins-titucional entre os três níveis de governo, a sociedade civil organizada e a iniciativa privada. Na educação, a mudança consiste na oferta de bolsas de estudos aos jovens em universidades e para o ensino técnico, enquanto para saúde, as famílias teriam fa-cilidades para se afiliar ao Seguro Popular e ter acesso às intervenções do Pacote Básico de Saúde20.
Similaridades e diferenças
en-tre os Programas Bolsa Família e
Oportunidades
Os PTRC do Brasil e do México foram com-parados considerando dois eixos: trajetória e contexto; e características dos programas e caráter das condicionalidades.
No que diz respeito à trajetória e contexto, destaque-se que ambos os programas surgem em cenários de expansão da ênfase nas po-líticas sociais no combate à pobreza e foram antecedidos por outras iniciativas de transfe-rência de renda para os pobres. Contudo, há diferenças expressivas. O México se diferencia pela adoção mais precoce e radical da agenda neoliberal, que predominou no País e orientou os governos a partir dos anos 1980, explicando o início anterior e a centralidade dos programas de combate à pobreza na política social.
Os antecessores do programa Oportunidades foram o Pronasol e o Progresa, tendo o primei-ro se iniciado ainda no final dos anos 1980. No início daquela década, a crise da dívida externa, os efeitos da conjuntura internacional e o acordo com o Fundo Monetário Internacional
inauguravam a fase neoliberal no País. A partir de então, o México passou por um intenso processo de crise e ajuste econô-mico de influência neoliberal, que levou ao agravamento da pobreza e consequente reorientação da política social para focali-zação nos pobres. Foi nesse contexto que se implementaram e se expandiram os pro-gramas de transferência de renda, de forma mais precoce e com alto destaque em termos da orientação da política social. O marco político para a criação do Oportunidades ocorreu nos anos 2000 com a saída do PRI (Partido Revolucionário Institucional) do governo nacional – após mais de seis décadas no poder – e a entrada do Partido da Ação Nacional (PAN), um partido de centro--direita. O Oportunidades surgiu com o ob-jetivo de ser um programa mais articulado com outras políticas sociais e de aumentar o escopo do que já existia, abarcando as famí-lias pobres de áreas urbanas. Nesse período, reafirmou-se o foco das políticas sociais no combate à pobreza, com a obstrução de ini-ciativas mais universalistas.
A trajetória dos PTRC no México mostra também a combinação de continuidades em relação aos programas anteriores com inovações, incluindo mudança de nome, a cada mudança de governo. O Oportunidades (2002 a 2014) foi uma ampliação do progra-ma antecessor (Progresa, de 1997 a 2002), assim como este foi dos anteriores.
daquela década, no segundo governo de Fernando Henrique Cardoso. Entre 2003 e 2014, durante os governos de Lula e Dilma, do Partido dos Trabalhadores, houve expressiva expansão das políticas de combate à pobreza, com destaque para a criação do PBF a partir da unificação de quatro outros programas de transferência de renda. Ressalte-se que, durante todo o período, a implantação dos PTRC ocorreu sob a vigência de um marco constitucional de Seguridade universalista, o que também demarcou uma diferença em relação ao caso mexicano, ao favorecer a com-preensão do benefício como direito e como estratégia para favorecer a expansão da cida-dania, articulado às demais políticas sociais.
Apesar do desenho universal da segu-ridade social no Brasil, ainda prevalecem, nos dois países, modelos de proteção seg-mentados por grupos sociais, caracteriza-dos pela fragmentação e pela presença do setor privado na oferta de serviços, incen-tivada pelo Estado (a última mais marcan-te no Brasil, mas em expansão no México). Essa condição é convergente com o regime híbrido das políticas públicas na região, marcado pela adoção simultânea de polí-ticas neoliberais e expansão de programas sociais específicos21.
O quadro 1 resume os elementos do
contexto e trajetória dos PTCR nos dois países.
Quadro 1. Contexto e trajetória dos PTRC no Brasil e México
Período Brasil México
Anos 70 Assistência social – baseada em ações e serviços fragmentados orientados para os pobres, coorde-nados pela Legião Brasileira de Assistência; lógica de caridade.
1977 – Programa Coplamar oferece apoio à po-pulação não beneficiária da seguridade social em zonas rurais.
Anos 80 – Crise econômica e democratização; 1988 – Constituição amplia direitos sociais e institui seguridade social (previdência, saúde e assistência social). Noção de mínimos sociais.
– Crise econômica e reformas neoliberais; 1989 – Criação do Pronasol, primeiro programa de transferência de renda; incluía subsídios, ações de alimentação e algum investimento em saúde, edu-cação e infraestrutura. Foco na população rural.
Anos 90 – Conflitos entre marco constitucional e agendas de reforma do Estado de inspiração neoliberal; 1998-1999 – Início dos programas de transferên-cia de renda: Bolsa Escola, Bolsa Alimentação e Auxílio Gás.
– Predomínio de orientação neoliberal da política econômica e social;
1999 – Criação do Progresa, o primeiro programa de transferência de renda com condicionalidades, que objetiva a interrupção do ciclo intergeracional da pobreza. Limitado à população rural.
2000 a 2010 2003 – Programa Fome Zero; início do Cartão Alimentação;
2004 – Criação do Programa Bolsa Família.
2002 – Criação do Oportunidades, que depois foi expandido para a população de zonas urbanas; 2008 – Implementação de apoios específicos para diferentes faixas etárias (apoio alimentação, apoio infantil e apoio aos idosos).
2011 a 2014 2011 – Lançamento do Plano Brasil sem Miséria; – Continuidade do PBF.
2014 – O Oportunidades sofre algumas inovações e é transformado em Prospera.
Quanto às características dos programas, o Bolsa Família e o Oportunidades apresen-tam algumas similaridades.
A primeira é a concessão da titularidade do cartão, preferencialmente, às mulheres. Essa estratégia pode contribuir para a sua autonomia e fortalecimento do seu papel dentro das famílias22. Entretanto, autores
sugerem que o repasse de renda às mulhe-res e a obrigação das condicionalidades evi-denciaria contradições entre essa política e as demandas feministas ao reforçar o papel da mulher como cuidadora das crianças e adolescentes23.
A segunda semelhança é a presença de condicionalidades na saúde e na educação. A maior parte dos programas de transferência de renda procura enfrentar problemas das populações pobres nas áreas de alimentação e cuidados básicos de saúde. Entretanto, há também ações voltadas para o desenvolvi-mento do capital humano, particularmente nos casos em que se busca melhorar o nível educacional dos membros das famílias pobres.
A terceira semelhança é o foco nas famí-lias pobres selecionadas por testes de meio. Todavia, a seleção dos destinatários ocorre de forma distinta. O Programa Oportunidades utiliza métodos indiretos (fórmulas que pre-dizem a renda)24. Já o PBF utiliza uma
avalia-ção direta dos meios de subsistência, ou seja, utiliza a declaração de renda relatada por famílias em inquéritos sobre o rendimento. Este último método tende a ser menos caro e mais sensível à inclusão de novos benefici-ários, mas pode estar sujeito a variações que ocorrem na renda familiar.
Por outro lado, observam-se diferenças entre os programas. A primeira é em relação às condições de acesso. O Oportunidades utiliza um critério geográfico, localizando as áreas que apresentam os mais baixos indica-dores socioeconômicos e demográficos para depois aplicar os testes de meio selecionan-do o público-alvo. A inclusão somente de fa-mílias de determinadas áreas pode restringir a rede de proteção social do México ao não
incorporar todas as famílias pobres e vul-neráveis do País. Já o Bolsa Família abrange todo o território nacional. Os valores da renda para ingressar nos programas também diferem. O limite da renda per capita para ingressar no PBF é superior ao do México.
A segunda diferença são as relações entre os níveis de governo na gestão do progra-ma. No Oportunidades, em cada localidade (bairro/distrito), conta-se com a atuação de um Comitê de Promoção Comunitária, em que participam beneficiários dos pro-gramas. O comitê elege um representante dos beneficiários do programa para trans-mitir informações às demais famílias e selecionar novos beneficiários naquela co-munidade. No Brasil, a seleção de novos be-neficiários ocorre no Centro de Referência de Assistência Social (Cras) de cada bairro, por um profissional qualificado.
A terceira diferença é a faixa etária con-siderada para o acesso aos benefícios es-peciais. No programa Oportunidades, são incluídos os idosos (70 anos ou mais). No Brasil, essa parcela da população não é inclu-ída; os idosos (65 anos ou mais) são em geral abarcados por outro programa de transfe-rência de renda denominado Benefício de Prestação Continuada (BPC). Além dessa di-ferença, o programa do México compreende indivíduos de até 22 anos, enquanto no Brasil a idade máxima é de 17 anos. Em ambos, os jovens devem estar frequentando a escola24.
Ressalta-se que, no México, os jovens são os titulares do repasse financeiro realizado por meio do depósito em conta bancária, o qual pode ser sacado ao fim dos estudos, funcio-nando como uma poupança. Esse incentivo é importante, pois favorece a permanência na escola e garante a independência financeira dos jovens mexicanos.
Em relação ao caráter das condiciona-lidades, observam-se diferenças no rigor na aplicação da sanção dos benefícios. O Oportunidades é bem mais rígido quando ocorre o descumprimento de alguma con-dicionalidade. Tal programa possui um complexo mecanismo de verificação de condicionalidades que permite atualizar de maneira ágil a informação sobre cum-primentos e sanções25. Dessa forma, o
Oportunidades suspende imediatamente a transferência monetária caso haja o descum-primento de alguma condicionalidade. Se a não conformidade persistir, o benefício é suspenso por tempo indeterminado26.
Diferentemente do Oportunidades, o PBF entende que o não cumprimento de alguma das exigências pode se relacionar com falhas no sistema de proteção social. Dessa forma, o programa compreende mecanismos para que as famílias tenham a oportunidade de conseguir cumprir as contrapartidas, evitan-do cortes no benefício.
O cancelamento do benefício referente ao PBF só pode ocorrer após etapas que compre-endem advertência, bloqueio e suspensões temporárias. Além desse processo gradual, o programa prevê o acompanhamento de fa-mílias em descumprimento pela assistên-cia soassistên-cial. O Sistema de Condicionalidades (Sicon) permite que os técnicos respon-sáveis pelo acompanhamento das con-dicionalidades nos estados e municípios registrem recursos para os descumpri-mentos que ocorrerem por falhas no sistema de proteção social. O registro do acompanhamento das famílias pela assis-tência social suspende eventuais sanções pelo descumprimento das condicionalida-des. Segundo Cecchine e Martínez24, elas
podem ser definidas como condicionali-dades fortes para o programa mexicano e brandas para o programa brasileiro.
O quadro 2 compara as características dos programas.
Quadro 2. Principais características do Programa Bolsa Família e do Programa Oportunidades, 2014
Programa Bolsa Família Programa Oportunidades
Cobertura populacional
14 milhões de famílias. 6,1 milhões de famílias.
Critérios de inclusão
– Renda per capita mensal: US$ 49,43 (para famí-lias que possuam crianças e adolescentes até 17 anos em sua composição);
– Renda per capita mensal de US$ 24,00 indepen-dente da composição familiar.
Após a seleção por critério geográfico, verifica-se a renda:
– Renda per capita de US$ 42,20 para as famílias rurais;
– Renda per capita de US$44,44 para famílias urbanas.
Condiciona-lidades de educação
– Crianças e adolescentes entre 6 e 15 anos: matrícula e frequência mínima de 85% da carga horária escolar mensal;
– Adolescentes de 16 e 17 anos: matrícula e fre-quência de 75% da frefre-quência escolar mensal.
Matrícula e frequência escolar.
Condiciona-lidades de saúde
– Crianças até 7 anos: imunização e estado nutri-cional;
– Mulheres de 10 a 69 anos: estado nutricional; – Gestantes: pré-natal em dia.
Discussão
Nas últimas duas décadas, os PTRC têm sido adotados na América Latina como es-tratégia de combate à pobreza que buscaria
a acumulação de capital humano entre fa-mílias pobres, considerando pelo menos três dimensões: renda, educação e saúde. Entretanto, esses programas não são sufi-cientes para combater a pobreza e as graves Fonte: Elaboração própria.
*Pacote básico de saúde: pacote contendo 13 serviços de saúde gratuito, entre eles: saneamento básico em nível familiar; planejamento familiar; atenção pré-natal, puerpério e recém-nascido; vigilância nutricional e crescimento infantil; imunizações e manejos de casos de diarreia na família; tratamento antiparasitário; manejo de infecções respiratórias agudas; prevenção da tuberculose; prevenção e controle da hipertensão de diabetes; prevenção de acidentes e manejo inicial de lesões, capacitação comunitária ao autocuidado em saúde; prevenção e detecção câncer de colo de útero e ainda ações de promoção (informações e conselhos).
Quadro 2. (cont.)
Benefícios – Benefício Básico: US$ 24,71 para famílias em extrema pobreza independentemente de sua composição;
– Benefício Variável (BV): US$ 11,23 para famílias com crianças e/ou adolescentes de até 15 anos (até 5 por família);
– Benefício Variável à Gestante (BVG): US$ 11,23 para famílias com gestantes (até 5 por família); – Benefício Variável Nutriz (BVN): US$ 11,23 para famílias com bebês de até 6 meses (até 5 por família);
– Benefício Variável Vinculado ao Adolescente (BVJ): US$ 13,48 para famílias com jovens de 16 e 17 anos (até 2 por família);
–Benefício para Superação da Extrema Pobreza (BSP): Famílias que mesmo após o recebimento dos benefícios a que fazem jus, entre os listados acima, continuam na extrema pobreza recebem a quantia que falta para superá-la.
– Pacote Básico de Saúde* contendo alguns serviços gratuitos, especialmente para mulheres grávidas ou que amamentam e crianças menores de 5 anos;
–Apoio alimentar: depósito em conta bancária da mãe no valor mínimo de US$ 25,2/mês; –Apoio alimentar-viver melhor: depósito em conta bancária da mãe, bimestral, no valor de US$ 10,5/ mês. Em 2012, foi agregado ao apoio alimentar; – Apoio energético: depósito em conta bancária da mãe, no valor de fornecimento de fontes de energia com, no máximo, uma transferência bi-mestral por família. Sem valores disponíveis; – Apoio para idosos acima de 70 anos, com de-pósito bancário direto para beneficiado no valor mínimo de US$ 27,8/mês; – Papinha: suplemento nutricional para crianças de 0 a 23 meses; de 2 a 5 anos com problemas de desnutrição e mulheres grávidas ou em ama-mentação;
– Apoio escolares: para famílias com filhos na educação primária (benefício bimestral) e secun-dária (benefício uma vez ao ano). Repasse: depó-sito em conta bancária da mãe no mínimo de US$ 26,3 e no máximo de U$$ 33,1;
– Apoio educação: para famílias com filhos na educação primária, secundária e média-superior. Repasse: mínimo de US$13,2 e máximo de U$$ 101,6;
– Jovens oportunidades: estudantes secundário e bacharelado. Repasse: montante único de de-pósito na conta bancária do estudante, referente a cada ano de aprovação na educação média superior no valor mínimo de US$ 36,8 e máximo de US$367,9;
desigualdades na América Latina. Os crité-rios utilizados para identificar os benefici-ários dos programas são fixados em níveis de renda extremamente baixos. Além disso, na maioria dos programas, os limiares de pobreza utilizados e os benefícios transferi-dos não são reajustatransferi-dos anualmente pela in-flação. A maior parte dos países gasta menos de 0,5% do PIB com esses programas4.
Assim, os PTRC podem ter efeitos limitados sobre outras dimensões da pobreza (além da renda) e das desigualdades se não forem adequadamente articulados a outras políti-cas econômipolíti-cas e sociais.
Sobre esse aspecto, é importante observar os dados de pobreza no período de vigên-cia dos programas em questão. Tais dados revelam que no México, a partir de 2002, houve uma redução da população em situa-ção de pobreza e de indigência. Entretanto o percentual de pobres voltou a aumentar a partir de 2008; e o percentual de indigen-tes, a partir de 2010, alcançando, em 2014, respectivamente, 41,2% e 16,3% da popu-lação total27. Esses dados sugerem limites
dos programas de transferência de renda para uma redução da pobreza sustentada ao longo do tempo, uma vez que esta é influen-ciada por determinantes mais amplos, como a estrutura socioeconômica, as condições de crescimento econômico e de emprego e pelo caráter de outras políticas sociais28.
No Brasil, a partir de 2004, tanto o per-centual da população em situação de pobreza quanto de indigência diminuíram, atingindo, em 2014, 16,5% e 4,6% da população total27.
Além dos efeitos dos programas de transferên-cia de renda, esses resultados, em parte, foram favorecidos por expansão do emprego formal, do valor do salário mínimo e de outras políti-cas sociais. No entanto, estudo recente mostra uma tendência de estagnação ou aumento da pobreza e desigualdades em vários países da América Latina nos anos de 2015 e 2016, endos-sando a importância dos condicionantes estru-turais e a necessidade de políticas de proteção social abrangentes em diversas áreas28.
Um aspecto importante é a relação desses programas com os sistemas de saúde dos países. O Brasil possui o SUS, que tem como diretriz a universalidade do acesso à saúde. Como a saúde é reconhecida como um direito de cidadania, todas as condicionali-dades de saúde presentes no Bolsa Família são direitos garantidos constitucionalmente. Diante disso, mesmo considerando as com-plexidades de organização desse sistema e as desigualdades regionais do Brasil em termos de acesso e utilização dos serviços, a população beneficiária do PBF, em tese, já é ou deveria ser abarcada pelas ações de saúde ofertadas por tal sistema. Assim, a existência das condicionalidades pode ser entendida como uma estratégia potencial para favo-recer o acesso de camadas mais pobres da população aos serviços ou ainda como uma estratégia para expandir e melhorar os ser-viços públicos de saúde por parte do Estado. Um estudo realizado em municípios brasi-leiros revelou que, à medida que se aumenta a cobertura do PBF, a taxa de mortalidade infantil diminui, em particular para mortes atribuíveis a causas relacionadas com a pobreza, como desnutrição e diarreia29.
ofertados nas unidades da Secretaria del Salud (Ministério da Saúde), do IMSS – Oportunidades e de outras instituições participantes na esfera federal, aos quais as regras se aplicam. Um estudo realiza-do em famílias beneficiárias realiza-do Programa Oportunidades revelou melhores resultados na saúde e no desenvolvimento da criança, incluindo altura para a idade, a concentração de hemoglobina, a diminuição do excesso de peso e várias medidas de desenvolvimento cognitivo e desenvolvimento de linguagem. Os resultados sustentam a ideia de que um dos principais mecanismos pelos quais o Programa Oportunidades está alcançando seus objetivos nesses domínios é por meio da transferência de dinheiro30.
Apesar desses resultados positivos, a titula-ridade dos direitos é transitória no México, na medida em que deriva da condição de pobreza e do vínculo com o programa de transferên-cia de renda, pois o acesso para os serviços elencados é garantido enquanto cada família permanecer no programa3. Esse acesso
tem-porário expressa fragilidade no sistema de proteção social do México. Associado a isso, o critério de inclusão geográfica pode fazer com que as famílias pobres que vivem em regiões não contempladas pelo programa continuem com imensas dificuldades. Para Cecchini e Soares31, os efeitos sobre a saúde dos
progra-mas de transferência de renda poderiam ser fortalecidos se os países possuíssem cuidados universais e de alta qualidade.
A existência das condicionalidades é fre-quentemente apontada como uma estratégia que visa promover a articulação entre políti-cas no combate à pobreza. Os PTRC diferem quanto ao tipo de condicionalidades e de sanção em caso de não cumprimento.
No Brasil, a população beneficiária do PBF também enfrenta dificuldades em relação ao acesso integral à saúde apesar do direito uni-versal a ela. As condicionalidades da saúde podem favorecer o acesso a ações específi-cas (imunizações, controle do crescimento e desenvolvimento e acompanhamento do
pré-natal) que resolveriam apenas parte dos problemas de saúde3. Entretanto, na
concepção do programa brasileiro, as con-dicionalidades impõem deveres ao Poder Público de apoiar famílias em situação de vulnerabilidade para viabilizar o acesso e a utilização dos serviços do SUS necessários. No Brasil, portanto, as condicionalidades presen-tes no PBF visam ampliar o acesso das famílias vulneráveis às políticas de saúde, educação e assistência social. O descumprimento das con-dicionalidades pode significar problemas na oferta dos serviços públicos ou obstáculos para o acesso das famílias aos serviços, devendo de-sencadear ações do Estado de apoio às famílias, que inclusive exigem maior articulação interse-torial, o que pode ir além das exigências estritas previstas nas condicionalidades.
Outro aspecto contraditório é o fato de as famílias eventualmente destinarem parte da renda originária do PBF para aquisição de medicamentos e realização de exames complementares de diagnóstico e terapia. A renda originária do Bolsa Família pode sig-nificar, em alguns casos, acesso à assistência médica (por meio de pagamento direto), sendo utilizada para suprir insuficiências do próprio sistema de saúde32. A superação
Programa Oportunidades24. O maior rigor
nas condicionalidades e sanções e a ênfase na mudança comportamental constituem di-ferenciais do programa mexicano.
Conclusões
A pesquisa teve como objetivo colaborar para o amplo debate sobre o tema, bem como contribuir para a compreensão dos PTRC em diferentes contextos. Os resultados sugerem que o contexto nacional pode ter influen-ciado o surgimento mais precoce dos PTRC no México, assim como características pe-culiares como o rigor no cumprimento das condicionalidades e a primazia pela acumu-lação do capital humano. No Brasil, o caráter universal do SUS e o governo dos anos 2000 levaram a um programa de desenho abran-gente e condicionalidades mais brandas, com o objetivo de ampliar o acesso à saúde e à educação da população mais vulnerável.
Uma limitação do estudo foi a não reali-zação de entrevistas com atores envolvidos com o Programa Oportunidades do México, mesmo que as semelhanças e diferenças entre os programas tenham sido abordadas nas entrevistas com especialistas do Brasil.
Ainda que os programas analisados possam ter efeitos positivos em alguns indicadores de renda, de saúde e de educação dos bene-ficiários, os seus resultados em longo prazo permanecem como lacunas significativas na literatura, assim como os métodos para aumen-tar a eficiência das condicionalidades nos con-textos culturais de cada país33.
No que se refere à renda, além das trans-ferências monetárias às famílias, a adoção de políticas de desenvolvimento econômico que gerem empregos bem remunerados é fun-damental. Quanto aos serviços sociais, para além da existência das condicionalidades,
sejam elas fortes ou brandas, o que parece ser mais relevante é garantir a expansão de serviços universais de qualidade nas áreas de educação e saúde. Nesse sentido, em países desiguais, as políticas de combate à pobreza, incluindo as de transferência de renda, não podem estar dissociadas do esforço de uni-versalização das políticas sociais, como forma de promover um desenvolvimento mais igualitário. Como afirma Cohn32, o
grande desafio para os governos latino-ame-ricanos seria conjugar políticas distributivas com políticas de caráter estrutural, que pro-movessem efetiva redistribuição social.
Colaboradores
Moraes, VD – Participou da concepção, le-vantamento, processamento e análise dos dados e da redação do artigo.
Pitthan, RGV – Participou da concepção, levantamento, processamento e análise dos dados e da redação do artigo.
Machado, CV – Participou da concepção, análise dos resultados, redação e revisão final do artigo.
Agradecimentos
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