Câmaras municipais no Brasil: um estudo introdutório do afastamento dos legislativos municipais de suas funções constitucionais

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I

CÂMARAS MUNICIPAIS DO BRASIL

Um estudo introdutório

do afastam ento

dos Legislativos

M unicipais

de suas

funções constitucionais

FUNDAÇÃO GETÚliO VARGAS

ESCOLA DE ADMINIST

ÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULO

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Joaquim M arcelino Joffre Neto

FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS

ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULO

CÂMARAS MUNICIPAIS DO BRASIL

Um estudo introdutório do afastam ento

dos Legislativos M unicipais de suas

funções constitucionais

Joaquim Marcelino Joffre NetoxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

Fundação G etu~;o V arg~s •• '. Escola de A dm lluslraçao ~ ~ de Empre:!.as de 510 Paulo '~~ . .• Biblioteca ··'...•)...•...,f_~··

Dissertação apresentada no Curso de Mestrado em Administração Pública e Governo, para obtenção do título de Mestre, sob a orientação da Profa. Ora. Maria Rita Loureiro Durand.

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SP-00022056--1

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A

Deus, princípio de minha vida

À Cleonice, minha esposa, apoio e ânimo em minhas realizações

À minha mãe, Maria Júlia Guimarães Joffre, a quem devo minha dedicação aos estudos

A gradecim entos

Este trabalho só foi possível graçasxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAà colaboração de muitos,

aos quais quero deixar meus sinceros agradecimentos.

Aos meus auxiliares diretos, a começar de meu sobrinho Paulo

Cesar Joffre, que se dedicou sem reservas aos esforços que o trabalho requeria, e

Nádia Meireles e Claudia Silva, minhas secretárias.

Às minhas irmãs Maria Aparecida Joffre e Lúcia Guimarães

Joffre, e ao meu sobrinho Wellington Carlos Joffre.

Aos servidores da Câmara Municipal de Taubaté, Patrícia N.

Saad, Aristides B. de Morais Filho, Dídimo Marcon, Gil F. C. Leite, Nivaldo Viera,

Sandra Matsuyama, Mauricea G. de Almeida, Luis Carlos Batista, Luiza M. Tashima,

Kelly C. Silva, Virgínia Lúcia S. Silva e Ana Hermê C. N. e C. Souza.

À diretora da Câmara Municipal de Tremembé, Maria Cristina

Aos professores Ruben Cesar Keinert, Fernando Abrúcio, da

FGV, Prof. Fábio Konder Comparato, da USP, Prof. Pe. Beni dos Santos, da

PUC-SP, José Maria leme Silva, da Unitau, e, principalmente, à minha orientadora,

Profa. Maria Rita Loureiro Durand.

Por último, mas não em importância, meu agradecimentoxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAà

minha esposa Cleonice, que me amparou nas horas extenuantes e infindas da

elaboração deste texto, dando-me o suporte emocional para chegar ao seu término,

partilhando comigo, além dos embates na Câmara, as exigências acadêmicas. E aos

meus pais, que me deram as condições para chegar aqui.

JOFFRE NETO, Joaquim Marcelino.srqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBACâmaras Municipais do Brasil. Um estudo introdutório do afastamento dos Legislativos Municipais de suas funções

constitucionais. São Paulo, EAESP/FGV, 2.001, 162 p. (Dissertação de Mestrado apresentada ao Curso de Administração Pública e Governo. Area de concentração: Políticas de Governo.

Resumo: As Câmaras Municipais têm papel essencial no governo municipal, com funções constitucionais de legislar e fiscalizar o Poder Executivo. A função legislativa, em sentido amplo, permite aos vereadores participar do governo da cidade. Todavia, esse papel não é exercido pelos vereadores que se dedicam principalmente ao clientelismo e ao assistencialismo e a submissão da Câmara ao Executivo é quase absoluta. Na realidade, porém, trata-se de uma tática: o

vereador, pretendendo ter poderes de execução, abre mão de suas

prerrogativas fiscalizatória e legislativa, que não tem apelo eleitoral, e barganha com o prefeito sua submissão em troca de nacos do poder de mando e de recursos políticos que alimentarão suas atividades de assistencialismo e clintelismo. São concausas disso o sistema eleitoral e partidário, as condições educacionais, sócio-econômicas e políticas das comunidades, e principalmente, o sistema de governo. Ainda que sejam majoritari'amente causas institucionais, há possibilidades de amenização do afastamento de funções da Câmara Municipal com iniciativas locais.

1nmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

SU M Á R IO

Introdução ₁₂

1. Objeto de estudo ₁₅

2. O modelo de Montesquieu do equilíbrio entre os poderes _{16xwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA}

3. A contradição ao modelo teórico nos pequenos e médios municípios ₂₀

4. Formulação do problema ₂₇

5. Hipóteses explicativas ₂₈

6. Metodologia ₂₉

7. Plano do trabalho ₄₂

C apítulo I - A form a de atuação dos vereadores 45

1. Atividades predominantes do vereador 46

2. Classificação da produção legal das Câmaras Municipais das cidades de 51

Tremembé e Taubaté, São Paulo

3. A questão do orçamento municipal 60

C apítulo 11- Fatores culturais que influenciam a form a de atuação dos 68

vereadores

1. Papel do vereador, segundo ele mesmo

2. Papel do vereador, segundo a percepção popular

69

2nmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

C apítulo 111- Fatores institucionais e sócio-econôm icos que condicionam 90

a com posição das C âm aras M unicipais e a atuação dos vereadores

1.

₉₁

2. A fragilidade partidária

₉₄

3. A insuficiência educacional dos parlamentares

₉₅

4.

₉₆

5.

₉₉

C apítulo IV - A spectos adm inistrativos e operacionais das C âm aras 100

M unicipais

1. As instalações físicas

2. A organização dos trabalhos parlamentares

102

103

C onclusão

₁₀₅

R eferências B ibliográficas ₁₁₁

3zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 Distribuição dos municípios e dos eleitores ₂₁

Segundo classe de tamanho do município (brasil - 2000)

Tabela 2 Percentual do eleitorado sobre a população ₂₂

(brasil - 2.001)

Tabela 3 Média e desvio padrão da população dos municípios ₃₄

brasileiros

Tabela 4 Classificação dos municípios em pequenos, médios e ₃₅

grandes por critérios matemáticos-populacionais

Tabela 5 Estratificação da amostra nacional ponderada ₃₅

Pelo número de municípios de cada região do país

Tabela 6 Amostra estratificada por região e porte dos municípios 37

Tabela 7 Devolução dos questionários enviados aos presidentes de 39

câmaras municipais de uma amostra de 1.187 cidades do brasil

Tabela 8 Devolução dos questionários enviados a vereadores 40

(amostra de 1.187 cidades do brasil)

Tabela 9 Amostra corrigida das respostas de presidentes ₄₁

Tabela 10 Amostra corrigida das respostas de vereadores 41

Tabela 1.1 Ambito da atuação do vereador ₄₆

(brasil, sudeste e nordeste - 2.001)

Tabela 1.2 Principais atividades dos vereadores 48

(brasil, sudeste e nordeste - 2.001)

Tabela 1.3 Classificação dos requerimentos em dois mandatos 52

Tabela 1.4 Produção legal em taubaté 55

4zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

Tabela 1.5 Produção legal em tremembé ₅₆

(por origem - 1983-00)

Tabela 1.6 Tempo de tramitação de leis do executivo e do legislativo ₅₈

(taubaté - 1983-00)

Tabela 1.7 Tempo de tramitação de leis do executivo e do legislativo 58

(tremembé - 1983-00)

Tabela 1.8 _{Carreira política preferencial dos vereaores 59}

(brasil, sudeste e nordeste - 2.001)

Tabela 1.9 Carreira política preferencial dos vereadores ₅₉

(brasil e por partidos - 2.001)

Tabela 1.10 _{Orçamentos municipais e artifícios de burla pelo executivo 64}

Tabela 1.11 Análise de balancetes orçamentários e 65

Margem de remanejamento do orçamento

(brasil, sudeste e nordeste - 2.001)

Tabela 1.12 Processo orçamentário - aprovação de emendas e 67

participação comunitária

(brasil, sudeste e nordeste - 2.001)

Tabela 2.1 Fatores indicativos de atividade flscalizatório das câmaras 70

(brasil, sudeste e nordeste - 2.001)

Tabela 2.2 Fatores influenciadores da independência do 71

Legislativo ante o executivo

(brasil, sudeste e nordeste - 2.001)

Tabela 2.3 Principais atividades e serviços que a câmara municipal 74

deveria ter ou oferecer aos cidadãos, segundo os vereadores

(brasil e por partidos - 2.001)

Tabela 2.4 Principais atividades e serviços que a câmara municipal 75

deveria ter ou oferecer aos cidadãos, segundo os vereadores

(brasil, sudeste e nordeste - 2.001)

Tabela 2.5 Grau de percepção do arranjo institucional 76

(brasil, sudeste e nordeste - 2.001)

Tabela 2.6 Grau de percepção do arranjo institucional 77

5zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

Tabela 2.7 Pesquisa de opinião pública ₇₈

"o sr. Sabe onde os vereadores trabalham? " (são bento do sapucaí, tremembé, taubaté - 2.001)

Tabela 2.8 Pesquisa de opinião pública ₇₉

"os vereadores são empregados da prefeitura? " {são bento do saeucaí, tremembé, taubaté - 2.001}

Tabela 2.9 _{Pesquisa de opinião pública 80}

"a câmara municipal faz parte da prefeitura? " {são bento do saeucaí, tremembé, taubaté - 2.001}

Tabela 2.10 Pesquisa de opinião pública ₈₁

"na opinião do sr. O que seria mais correto dizer?" {são bento do saeucaí, tremembé, taubaté - 2.001}

Tabela 2.11 Pesquisa de opinião pública ₈₂

"na sua opinião, qual a principal qualidade de um vereador?"

{são bento do saeucaí, tremembé, taubaté - 2.001}

Tabela 2.12 Pesquisa de opinião pública ₈₄

"na opinião do sr., Qual deve ser o principal serviço de um vereador? "

{são bento do saeucaí, tremembé, taubaté - 2.001}

Tabela 2.13 Pesquisa de opinião pública ₈₆

"na sua opinião, os vereadores tem verba da prefeitura

para dar para as pessoas pobres? " - (são bento do saeucaí, tremembé, taubaté - 2.001}

Tabela 2.14 Pesquisa de opinião pública ₈₇

"o sr. Já procurou algum vereador para alguma coisa?" {são bento do saeucaí, tremembé, taubaté - 2.001}

Tabela 2.15 Pesquisa de opinião pública ₈₈

"o povo pode assistir as sessões da câmara? " {são bento do saeucaí, tremembé, taubaté - 2.001}

Tabela 2.16 Pesquisa de opinião pública ₈₈

"o sr. Já assistiu alguma sessão de câmara?" {são bento do saeucaí, tremembé, taubaté - 2.001}

Tabela 2.18 Pesquisa de opinião pública ₈₉

"o sr. Sabe onde fica a câmara municipal? "

{são bento do sapucaí, tremembé, taubaté - 2.001}

Tabela 2.17 Pesquisa de opinião pública ₈₉

"qual é a sua opinião sobre a existência da câmara

municipal e a prefeitura?" - (são bento do sapucaí,

tremembé, taubaté - 2.001 }

Tabela 3.1 Grau de urbanização dos municipios ₉₃

Com menos de 10 ..000 hab

Tabela 3.2 Votação mínima e média para vereadores ₉₃

Em cidades com menos de 10.000 hab

Tabela 3.3 Migração partidária de prefeitos e vereadores ₉₄

6zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

Tabela 3.4 _{Percentual de reeleição e migração de carreira}

94 (eleitos em 1996)

Tabela 3.5 _{Escolaridade dos vereadores 95}

(brasil - 2.000)

Tabela 3.6 Candidatos a vereador x remuneração ₉₆

(taubaté - eleições de 1955-00)

Tabela 3.7 _{Fatores influenciadores das candidaturas a vereador 97}

(brasil, sudeste e nordeste - 2.001)

Tabela 3.8 _{Influência da remuneração nas candidaturas a vereador 98}

(brasil, sudeste e nordeste - 2.001)

Tabela 3.9 _{Fatores que influenciam a autonomia financeira dos 99}

vereadores

(brasil, sudeste e nordeste - 2.001)

Tabela 4.1 _{Características administrativas-operacionais das câmaras 102}

municipais

(brasil, sudeste e nordeste - 2.001)

Tabela 4.2 _{Grau de divergência política e duração dos trabalhos 103}

parlamentares

(brasil, sudeste e nordeste - 2.001)

Tabela 4.3 Bancadas de apoio ao prefeito e de oposição ₁₀₄

7

LISTA DE ANEXOS

Anexo _{Fac-símiles dos questionários das pesquisas de opinião da 116}

sondagem postal e telefônica

Anexo 11 Estratificação da amostras populacionais de São Bento do 121

Sapucaí, Tremembé e Taubaté, SP, por sexo e idade - 2.001·

Anexo 111 _{Caracterização geral das amostras populacionais 124}

pesquisa das

(São Bento do Sapucaí, Tremembé, Taubaté - 2.001)

Anexo IV _{Detalhamento das respostas das perguntas abertas dos 125}

vereadores (Brasil - 2.001)

Anexo V Repostas integrais aos questionários remetidos aos 129

Presidentes de Câmaras Municipais

Anexo VI Rol das cidades dos vereadores que responderamxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAà 140

sondagem postal ou foram contatados por via telefônica e indicação da amostra selecionada - (Brasil - 2.001)

Anexo VII Rol das cidades dos presidentes de Câmara Municipal que 144

responderam à sondagem postal ou foram contatados por via

telefônica, e indicação da amostra selecionada (Brasil - 2.001)

8zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 2.1 Principais atividades que a Câmara deveria desenvolver na ₁₅₁

opinião dos vereadores

Gráfico _{2.2 "O Sr. sabe onde os vereadores trabalham?" 152}

Gráfico _{2.3 "Os vereadores são empregados da Prefeitura?" 153}

Gráfico 2.4 "A Câmara Municipal faz parte da Prefeitura?" ₁₅₄

Gráfico 2.5 "Na opinião do Sr. o que seria mais correto dizer?" 155

Gráfico 2.6 "Qual a principal qualidade do vereador?" ₁₅₆

Gráfico 2.7 "Qual o principal serviço do vereador?" 157

Gráfico _{2.8 "Os vereadores tem verba da Prefeitura para doar aos 158}

pobres?"

Gráfico 2.9 "O Sr. já procurou algum vereador por alguma coisa?" ₁₅₉

Gráfico 2.10 "O povo pode assistir as sessões da Câmara?" ₁₆₀

Gráfico 2.11 "O Sr. assistiu alguma sessão de Câmara?" ₁₆₁

Gráfico 2.12 "Qual sua opinião sobre a existência da Câmara e da 162

Prefeitura?"

Gráfico 4.1 Composição das Câmaras por grau de instrução dos 163

vereadores (ano de 2.000)

9nmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

Introdução

Este estudo pretende analisar o desempenho das Câmaras

Municipais, no Brasil pós-Constituição de 1988. Trata-se de uma análise baseada

no levantamento de evidências empíricas, a partir de amostra de cidades de todo o

país.

A questão municipal tem adquirido relevância cada vez maior;

associada à temática da descentralização. Como se sabe, a crise do Estado, que

tem experimentado dificuldade crescentes em atender às demandas sociais, acaba

resultando em incremento da pressão sobre as instituições e a valorização da

dimensão local como espaço privilegiado para o exercício de novas formas de

organização autogestionárias, ações defensivas e práticas de resistência, que

constituem parte das respostas dos setores populares urbanos à mesma crise

10zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

Não menos importante é o fato que a Constituição de 1988, é

inquestionavelmente municipalista, o que resultou na ampliação das competências

municipais e no incremento significativo da amplitudes dos Poderes Legislativo e

Executivo Municipais (Sadek, 1991, p. 14-15). Novas tarefas são colocadas para os

municípios. Além de prover as condições mínimas de bem-estar social (função de

Welfare), assumindo políticas antes a cargo da União ou dos estados, devem

promover o desenvolvimento econômico a partir de ações locais e regionais (função

desenvolvimentista), (Abrúcio e Couto. 1996).

Espera-se do governo das cidades concretizar as demandas da

comunidade, ponderadas pelos princípios éticos democráticos e pelo entrechoque

dos interesses conflitantes. Neste mister, a Câmara Municipal deve desempenhar o

papel fundamental de cooperar na elaboração de políticas públicas, aprovar e

emendar diretrizes orçamentárias, programas e projetos orçamentários do

Executivo, autorizar as respectivas receitas e despesas, e ao fim, fiscalizar sua reta

execução, além de cuidar do controle da moralidade administrativa. Ademais,

precisa se dedicar às questões de médio e longo prazo da cidade, formulando

estratégias de desenvolvimento, antecipando-se aos problemas e propondo

soluções.

Mas qual é a situação real dos governos municipais brasileiros?

De princípio, como bem apontaram Couto e Abrúcio (1995) é

preciso considerar o sistema de governo. Entre nós vigora o sistema

presidencialista. E mais: presidencialismo condicionado pela fragmentação e

fraqueza partidárias, além de elementos do caudilhismo (O'Donnell, 1991) e do

mandonismo. Por outro lado, fatores demográficos e sócio-econômicos criam

11

5.507municípios brasileiros, 4.015 deles (equivalentes a 72,9%), têm menos de

20.000 habitantes, e o porte das comunidades, como é sabido, influencia a forma de

fazer política (Avelar, 1994). Um dos efeitos mais visíveis, é a maior probabilidade de

se eleger políticos com projetos particularíssimos e que, muitas vezes, vislumbram

na Prefeitura e na Câmara principalmente oportunidades de emprego' e de

subsistência.

Tudo isso resulta numa versão municipal agravada dos

presidencialismos 1 de nível federal e estadual, já marcados esses pela prevalência

do Executivo sobre o Legislativo. Na prática cotidiana de nossas cidades, o que se

tem é a incapacidade da Câmara Municipal de ser agente eficaz no governo da

cidade, de se apresentar como poder autônomo e independente, frente ao

Executivo hipertrofiado e sem peias. Principalmente nas pequenas e médias

cidades, "vigora um ultrapresidencialismo e o Executivo é um poder sem contrapeso"

(Nunes, E., citado por Couto e Abrúcio, ibid.). Na realidade, os veredores sequer

sabem que tem função de governo, conforme venficamos".

Apesar de influenciar o cotidiano de todos os cidadãos

brasileiros, os governos municipais, sua real adequação ao regime democrático e o

quanto efetivamente podem contribuir para o bem-estar das suas comunidades, são

muito pouco estudados. Para uma visão mais geral, pode-se indicar que o Brasil tem

5.559 prefeitos e 60.277 vereadores e que demandam, apenas os primeiros, R$ 819

milhões'' por ano em vencimentos brutos, sem contar as verbas de representação.

Para se aquilitar a importância desse fato, dados analisados por Marcos Mendes, doxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

1A distinção dos "presidencialismos" édada por Couto e Abrúcio (op. cit.)

12

Instituto Fernand Braudel de Economia Mundial, demonstram que "das 4.225

cidades analisadas, 1.584 delas (equivalentes a 35%) tinham, em 1996, gastos com

o Legislativo superiores à sua receita própria".

Assim, o presente trabalho, de caráter introdutório, dada a

vastidão do tema, visa contribuir com o debate sobre a consolidação da democracia

brasileira, analisando alguns aspectos do funcionamento das Câmaras e das

relações entre Legislativo e Executivo municipais. Com isso procura-se amenizar

uma dupla deficiência dos estudos hoje predominantes nesta temática: em primeiro

lugar, a pouca atenção dedicada à democratização do poder local sob a ótica

institucional, preferindo-se o destaque à participação popular, como em Dowbor

(1995); e, segundo, a quase inexistência de trabalhos atuais dedicados à questão

política municipal, relativos quanto aos pequenos e médios municípios, na medida

em que os poucos estudos encontrados contemplam às capitais, como, por exemplo,

Salvatore (1996) e Couto e Abrúcio (1996).

1 -nmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAO bjeto de estudo

Será nosso objeto de estudo a análise do funcionamento do

Poder Legislativo em pequenos e médios cidades que acabam se desviando das

funções básicas em um regime democrático, quais sejam a fiscalização do Executivo

e a regulação da vida social na concretização de pactos através da produção de

normas de aceitação coletiva. Em conseqüência este poder acaba se transformando

em mero órgão homologador das decisões da autoridade executiva.xwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

3Projeção a partir de pesquisa por amostra estratificada de 170 municípios brasileiros.

13nmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

2. O m odelo de M ontesquieu do equilíbrio entre os poderes

Num plano ideal, a organização dos Poderes Legislativo e

Executivo, concretizados nas Câmaras e Prefeituras Municipais, atenderia, aqui no

seu grau mais elementar, na instância primeira, local, a de maior proximidade com

os cidadãos,xwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAà elaboração de Montesquieu (Albuquerque, 1991, p. 174) da

separação de Poderes:

"Quando se reúne na mesma pessoa, ou no mesmo corpo de

magistratura, o poder legislativo e o poder executivo, não existe liberdade; porque

pode-se temer que o próprio monarca, ou o próprio senado, faça leis tirânicas para

executá-Ias tiranicamente. Também não existe liberdade, se o poder de julgar não

estiver separado do poder de legislativo e do executivo. Se estive ligado a poder

legislativo, o poder sobre a vida e a liberdade dos cidadãos seria arbitrário: pois o

juiz seria legislador. Se estivesse unido ao poder executivo, o juiz poderia ter a força

de um opressor."

É importante desde o início, porém, bem compreender o caráter

dessa "separação de Poderes", pois, como M EIR ELLES (1964, pg. 57) destaca,

"(...) Montesquieu nunca empregou em sua obra política as expressões 'separação

de Poderes' ou 'divisão de Poderes', referindo-se unicamente à necessidade do

'equilíbrio entre os Poderes', do que resultou entre os ingleses e norte-americanos o

sistema desrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAchecks and balances, que é o nosso método de freios e contrapesos, em

que um Poder limita o outro, como sugerira o próprio autor no original: "Ie pouvoir

arrête le pouvoir". Seus apressados seguidores é que lhe deturparam o pensamento

e passaram a falar em 'divisão' e 'separação dos Poderes', como se estes fossem

14zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

isto não ocorre, porque o Governo é a resultante da interação dossrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAtrês Poderes de

Estado - Legislativo, Executivo e Judiciário ( ... )".

COMPARATO (1989, pg. 100-101) ilumina esse conceito

quando afirma que "O próprio Montesquieu apontou a diferença importante entre o

que ele chamava faculdade de estatuir e a faculdade de impedir. É justamente da

sábia combinação desses diferentes tipos de poder - e não de uma arquitetura

triangular entre Executivo, Legislativo e Judiciário, considerados como trindade

natural e imutável - que se podem extrair todas as esplêndidas virtual idades da

teoria da separação de poderes. A faculdade de estatuir corresponde ao poder de

ditar normas ou de dar ordens. A faculdade de impedir, ao poder de aprovar ou vetar

normas ou ordens dadas."

Portanto, no confronto da realidade político-institucional dos

municípios com o modelo teórico, iremos nos concentrar na existência ou não dos

tais freios e contrapesos, na real capacidade do Legislativo e Executivo se

contrabalaçarem, e, em especial, na capacidade do Legislativo se contrapor ao

Executivo.

Institucionalmente, parece assegurada a capacidade de um

Poder contrapor-se ao outro. Os freios e contrapesos aparecem em muitos

momentos, contemplando mesmo a diferença de natureza dos poderes.

O risco maior de descontrole e de avanço sobre os demais

poderes vem do Executivo, "(... ) porque ele, muito mais do que os outros órgãos do

Estado, é dotado de poder ativo ou seja, das prerrogativas de impelir, comandar e

tomar as iniciativas" (COMPARATO, op. Cit.). É seu o controle das receitas

públicas, da máquina administrativa, da iniciativa dos programas de governo.

15zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

agente político só pode fazer o que a lei permite (MEIRELLES, op. Cit., pg 82).

Assim, tudo o que Executivo pretender fazer exige prévia autorização do Legislativo.

Cabe-lhe a iniciativa, mas sua concretização depende do consentimento do

Legislativo.

o

diretrizes que balizarão as ações do Executivo. Mas não tem a prerrogativa de

comandar, nem de controlar os detalhes da execução dessas diretrizes, que serão

conduzidas pelo Executivo, à sua própria avaliação de conveniência e oportunidade.

Em contraponto, é do Legislativo e somente dele, a prerrogativa de destituir

mandatários, ou seja, de cassar mandatos - dos seus próprios membros e do chefe

do Executivo.

Podemos distinguir pelo menos duas grandes funções do

Legislativo: regulação da vida social e fiscalização do Executivo (WHITAKER, 1994,

pg. 32). Os interesses das diferentes classes ou mesmo segmentos sociais, em

contínua disputa, encontram uma via de harmonização através da elaboração de

normas, aceitas por todos, que permitem a vida coletiva. Esses interesses são

representados por agentes políticos mandatados, que defenderão sua classe ou

segmento social. Depende, portanto, a harmonia social da celebração de pactos, tão

consensuais quanto possível, que atendam, ao limite, os interesses conflitantes das

partes. Esses pactos se darão pela cessão mútua de interesses até que se encontre

um ponto de equilíbrio em que os custos da cessão não superem os benefícios

esperados. A formulação, condução e aprovação desses acordos sociais,

concretizados sob a forma de leis, obviamente não pode ser feita diretamente por

16

representantes que adquiriram seu mandato através de eleições e com esse fim _

defender o interesse de seus mandantes.

Cabe também ao Legislativo, na sua função fiscalizadora,

coibir os abusos do Executivo, que podem ser tanto "comissivos, como (...)

comandar, destruir, contra a lei e a razão jurídica" e atentar quanto as liberdades

individuais, quanto omissivos, sendo que esses últimos se revestem hoje de uma

gravidade tal que podem ser considerados verdadeiros "crimes coletivos"

(COMPARATO, op. Cit.). Nessa ordem se inserem a falta de escolas, de hospitais,

de saneamento básico, de controle ecológico, etc.

Enfim, o Legislativo deverá cobrar do Executivo a

execução das leis, que são expressão da vontade pactuada da sociedade, assim

como o bem empregar os recursos públicos. Para tanto o Parlamento dispõe de

poderes e instrumentos, como os requerimentos de informações, as inspeções e

diligências, as comissões de estudo e de inquérito, a convocação de membros do

Executivo para explicações, os Tribunais de Conta, a denunciação ao Ministério

Público e os recursos judiciais. Soma-se a esse aparato a tribuna, seu instrumento

primeiro e original, que permite aosrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAparlamentar dar publicidade às irregularidades

verificadas, as omissões encontradas e trazer ao conhecimento do Parlamento as

17zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

3) A contradição ao modelo teórico nos pequenos e médios municípios

É preciso atentar para a especifidade, de interesse central neste

estudo, da dimensão política nos pequenos e médios municípios, que é explicitada

por COUTO e ABRÚCIO (op. Cit.):

"Para entender o presidencialismo municipal, é necessário,

antes de mais nada, diferenciar o seu funcionamento, por um lado, em pequenas e

médias cidades e, por outro, nas capitais e grandes municípios. Em cidades de

pequeno e médio portes opera, grosso modo, um "executivismo" bastante

pronunciado, o qual se traduz na hipertrofia do poder do prefeito e na

correspondente fraqueza do legislativo local. Ainda que por razões bastantes

distintas, aparece aqui uma forma de ultrapresidencialismo, tal qual no plano

estadual. (...) Nas capitais e grandes cidades, entretanto, o presidencialismo

municipal situa-se a meio caminho entre seus congêneres nacional e estadual. "

Os pequenos municípios se diferenciam em comparação com as

grandes cidades por não possuir "a maior complexidade social, típica dos grandes

aglomerados urbanos, traduzida num aumento dos conflitos de interesses capazes

de se articular com maior autonomia perante o Poder Público (...)."

A Tabela a seguir mostra que 38,7% dos eleitores,

concentrados em 4.980 municípios, equivalentes à 90,4% do total do país, moram

em cidades de até 50.000 mil hab. Nestas comunidades, um dos efeitos mais

visíveis é a maior probabilidade de se eleger políticos com projetos particularíssimos

e que, muitas vezes, vislumbram na Prefeitura e na Câmara principalmente

oportunidades de emprego e de subsistência.

18

TABELA 1

DISTRIBUiÇÃO DOS MUNiCíPIOS E DOS ELEITORESxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA1

SEGUNDO CLASSE DE TAMANHO DO MUNICíPIO

(BRASIL - 2000)

Distribuição dos Municípios Distribuição dos Eleitores Classes de Tamanho

N.i5S absolutos _{(%) N.i5S absolutos}

(%)

Até 5 mil hab. _{1329 24,1 3.447.064}

3,2

De 5 mil a 10 mil hab. 1313 23,8 6.691.383 6,2

De 10 mil a 20 mil hab. 1380 25,1 13.079.310 12,1

De 20 mil a 50 mil hab. 958 17,4 18.564.670 17,2

De 50 mil a 100 mil hab. _{303 5,5 13.242.289}

12,2

De 100 mil a 500 mil hab. 193 3,5 24.357.843 22,5

De 500 mil a 1 milhão hab. 18 0,3 7.477.630 6,9

Mais de 1 milhão hab. _{13 0,2 21.356.008 19,7}

Total _{5507 100,0 108.216.197}

100,0

Fonte: TSE e IBGE.

1População de 16 anos e mais que possui título de eleitor.

Sabidamente, a política brasileira hoje é mais avançada pelo

crescimento da população urbana, pelo maior nível médio de escolaridade e por

dispormos de uma sofisticadasrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAmass media (Mainwaring, op. cit.). Esse quadro,

porém, só é válido para as linhas inferiores da tabela mostrada, para as cidades

acima de 100.000 hab. De fato, o grau de urbanização nacional é equivalente a

81 %, mas cai significativamente nos pequenos municípios, que chega a ter metade

de sua população na zona rural" Por conseguinte, a escolaridade tende a ser

menor, e os meios de comunicação se resumem ao rádio. Jornais locais são raros e

19zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

A própria representação política, em sentido estritamente

numérico, pode ser falseada: surpreendemente algumas cidadezinhas tem mais

eleitores do que habitantes, como mostra a tabela abaixo.

TABELA 2

PERCENTUAL DO ELEITORADO SOBRE A POPULAçÃO

(BRASIL - 2.001)

Percentual de

População Percentual do Total de Percentual

eteitores ' _{máxima do} N.ode total de municípios dos

muni-sobre a

município municípios municípios com o mesmo cípios com o

QOQula~ão brasileiros porte mesmo Qorte

80,0% a

25.000 hab. 908 16,4% _{4.347 20,9%}

99,9%2

100,0 a

10.000 hab. 43 0,8% 2.638 1,6%

142,2%

Fonte: TSE e IBGE - Resultados preliminares do censo 2.000.

1 Pessoas com 16 anos e mais, portadores de título de eleitor.

2 Nesta faixa percentual, apenas 6 cidades tinham mais de 25.000 hab., duas delas situadas em regiões metropolitanas e conurbadas, ambas no Estado do Rio de Janeiro: Niterói, com 458.465 hab. e 371.843 eleitores (81,1%), e Nilópolis, com 153.572 hab. e 143.313 eleitores (93,3%).

A pequena Monte Alegre dos Campos, no Rio Grande do Sul,

com 3.038 hab., tem 4.321 eleitores (42,2% a mais que sua população). No outro

extremo, o município de Jacareacanga, Pará, com 24.074 hab., tem apenas 5.010

eleitores (20,8%). Uma vez que a média nacional de eleitores é de 64,8%, da

população" (dados do TSE e dos resultados preliminares do censo 2.000 do IBGE)

números superiores a esse indicam das duas uma: ou a população respectiva é

muito idosa ou são "importados'" eleitores de outros municípios para o

fortalecimento de candidaturas, o que é muito comum (e demonstra fragilidades na

6 Este aspecto será retomado no capo 111.

7 : Isto se deve à parte da população que tem menos de 16 anos e àqueles aptos a votar mas que

não se alistaram.

8A outra possibilidade se refere a cidades conurbadas, em que o eleitor muda uma cidade para outra

20zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

Justiça Eleitoral). Trazidos ao município no dia da eleição, a primeira pergunta dos

"estrangeiros" é quem deve votar. A escolha ponderada das diversas candidaturas,

baseada nos benefícios que pode trazer à comunidade (mas que comunidade se a

ela não pertence o eleitor?) é substituída por um ato maquinal, e barganhado por

pequenos agrados: um almoço, a oportunidade de viajar, o clima de festa, a

promessa de empregos, etc.

Feita a distinção quanto ao porte dos municípios, retomemos o

nosso ponto específico de análise:

A observação cotidiana das nossas Câmaras e Prefeituras

Municipais aponta em sentido contrário ao esperado pelo arranjo de Montesquieu:

não existem na nossa realidade politico-institucional poderes eqüipotentes.

Limitando nossa análise aos Poderes Legislativo e Executivo, não poderíamos

imaginar esferas equivalentes, equilibradas e harmônicas. Mas veremos, em vez

disso, um Executivo hipertrofiado frente a um Legislativo auto-anulado, destituído de

suas funções legislativa e fiscalizatória. Toda a engenhosidade do arcabouço

jurídico que pretendia garantir a autonomia, independência, controle recíproco e

harmônico dos Poderes, se desvanece na concretização das estruturas e de seu

funcionamento.

"Grande parte do poder municipal, e quase toda a iniciativa de

gestão, encontram-se nas mãos do prefeito. Mesmo as decisões estratégicas

capazes de transformar profundamente o futuro da cidade podem ser tomadas pela

autoridade executiva, prescindindo do debate e análise públicos. Trata-se de uma

capacidade discricionária de fazer ou não fazer, sem ter que prestar constas à

coletividade, a não ser durante a campanha eleitoral (...). O governo municipal é,

21

Vereadores, porém essa instituição tem pouca importância quanto a funções de

governo", (Édson Nunes, citado por COUTO e ABRÚCIO, op. Cit.).

É certo que num regime presidencialista o Executivo procurará

permanentemente formar maiorias, mas um sistema desrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAchecks and balances

impediria a exacerbação deste poder frente o Legislativo. Num quadro como o

nosso, multipartidário e de partidos frouxos, a prática da patronagem aumenta

demasiadamente e principiam os desvios do sistemaxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA9. A partir de um quadro teórico

mais amplo, verifiquemos como isso ocorre nos municípios.

A mais bem sucedida concretização da teoria da separação e

controle mútuo dos poderes é o presidencialismo americano. Como todos sabem (cf.

Valenzuela, 1991), historicamente, a concepção da engenharia institucional dos

constitucionalistas americanos, foi marcada pelo temor do controle do Parlamento

pela plebe e, principalmente, pela repulsa à tirania do governo de Jorge 111 e se

buscou um sistema tal em que o Executivo fosse controlado e despojado de poder.

Ou seja, o presidencialismo americano foi deliberadamente idealizado para se ter um

Executivo fraco (ironicamente, passados dois séculos, o presidencialismo passou a

ser caracterizado pela supremacia do Executivo). Daí a separação de poderes, onde

o legislativo controla o executivo e vice-versa (os citados checks and balances).

Segundo Valenzuela (ibid.), as principais características que sustentam o

presidencialismo americano, em rápida síntese, são: (1) federalismo, ou seja, a

autonomia histórica dos estados americanos, associada à grande autonomia do

mundo civil em relação ao poder público, o que desconcentra as pressões sobre o

governo central; (2) arbitragem da Suprema Corte, tanto dos conflitos entre os

poderes do Estado e entre este e os governos estaduais, a partir do direito comum e

9Cf. MAINWARING, Scott. "Democracia presidencialista multipartidária: o caso do Brasil". Lua Nova:

22

não no direito baseado em códigos civis; (3) controle dos militares pelos civis; e (4)

sistema bipartidário não polarizado, com grande homogeneidade ideológica, sem

choques entre ideologias em disputa.

Bem, apenas por essas características já se percebe o quão

impraticável é o transplante de um sistema institucional de uma cultura política para

outra. As nossas características históricas e políticas tem simplesmente sinal trocado

em relação às condições norte-americanas. Mas, Valenzuela enfatiza que essas

características primeirassrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAnão são as mais importantes: são apenas contribuintes

para o sucesso do sistema americano. O fundamental para que maquinaria

institucional funcione é o governo de maioria, essencial ao sistema de dupla

soberania (idem, p. 61), sem o qual o modelo não teria prosperado.

"As diversas partes do governo estão unificadas num propósito

comum, porque estão sob um direção comum e constituem em si maquinarias para o

controle dos partidos. Não se pode obter um governo satisfatório a partir de

antagonismo", (Woodrow Wilson, citado por Valenzuela, ibid.). Afirma ainda

Sundquist (também citado por Valenzuela, ibid.): "O partido político foi a instituição

que unificou os poderes separados do governo e aportou coerência ao processo de

formulação de políticas públicas."

Ora, se é preciso unificar para governar satisfatoriamente e com

coerência, a separação de poderes traz em si sua contradição. Qualquer sistema de

governo requererá maiorias para funcionar. Existem principalmente dois caminhos

para tanto. O primeiro, já exposto, é a presença do bipartidarismo ou de um sistema

de partidos fortes, coesos e disciplinadosxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA10, que reduzam o número de atores

23zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

legislativos frente ao Executivo, minorando a divisão de poderes: um único partido,

ou uma coalizão de partidos, dominaria o Executivo e o Legislativo, gerando e

implementando políticas públicas, e a oposição cuidaria, principalmente, ainda que

não exclusivamente, da fiscalização dos atos do governo.

E qual seria a segunda via, num sistema partidário fragmentado

e indisciplinado? O Executivo simplesmente "constrói" essa maioria imprescindível.

Surge aqui uma diferença fundamental entre o parlamentarismo e presidencialismo

praticado nessas condições, segundo Franco e Pilla (citados por Mainwaring, 1992):

"Ao invés de umasrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAmaioria constituir o governo (como nos

sistemas parlamentaristas), (no presidencialismo") o governo constitui e molda a

maioria necessária, apoiando-se na força que acumula por meio de sua posição

inexpugnável." Acrescentaríamos nós: e muitas vezes, para não dizer a maioria

delas, conquista essa maioria através do fisiologismo e ou até da corrupção, com os

recursos da patronagem que alimenta o clientelismo.

Se é assim no plano nacional, em que o presidente se relaciona

com bancadas partidárias, com líderes regionais e nacionais, e está sob o foco da

opinião pública, através dos meios de comunicação de massa, quanto mais o será

na simplicidade dos municípios, principalmente daqueles de pequeno e médio

portes. Nestes, como dizia um prefeito, os partidos "são ficções jurídicas", meras

siglas, instrumentos formais para acessar a carreira política. Não existem bancadas

partidárias, portanto". Os vereadores se dedicam escassamente às atividades

parlamentares e têm liderança limitada. Isso quando não se agrava a situação pelo

fato do vereador ser simultaneamente funcionário da Prefeitura, e ter o Prefeito

como patrão ou chefe. Como já mencionado, nas pequenas comunidades os meios

11Acréscimo nosso.

24zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

de comunicação de massa, são precários: a imprensa local, quando existe, se não é,

muitas vezes, venal, é sempre governista, dado que as maiores receitas

publicitárias vêm da Prefeitura.

Mas entendemos que as causas relacionadas com o sistema de

governo, ainda que fundamentais, são insuficientes para a explicação da questão

fundamental que se procurará responder. Assim, o presente trabalho pretende

avançar nessa direção.

A atrofia do Legislativo frente ao Executivo só é possível de

forma consentida, dadas as garantias constitucionais de independência dos poderes.

O que ocorre mesmo é uma tácita concordância da Câmara em se subordinar à

Prefeitura.nmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

4) Form ulação do problem aMLKJIHGFEDCBA

P o r q u a l m o tiv o u m P o d e r, o L e g is la tiv o , no c a s o , a g iria

c o n traTSRQPONMLKJIHGFEDCBAà s u a p ró p ria n a tu re z a d e e x p a n s ã o e c re s c im e n to c o n tín u o e se

s u b o rd in a ria a o u tro , e s p o n ta n e a m e n te , p e rd e n d o n e s te p ro c e s s o s u a p ró p ria

e x is tê n c ia e fe tiv a ?

C o n fo rm e p re m is s a já a m p la m e n te a c e ita n a a n á lis e p o lític a ,

é d a p ró p ria n a tu re z a d o P o d e r e x p a n d ir-s e e s o b re p o r-s e a q u e m q u e r q u e se

lh e o p o n h a , a té a n iq u ilá -lo . Is s o e x ig e u m a a rq u ite tu ra in s titu c io n a l c o m

e q u ilib ra d a d is trib u iç ã o d e fu n ç õ e s e p re rro g a tiv a s , c o m a fin a lid a d e d e

p re v e n ir o p e rig o d o a b u s o , o u s e ja , a tra n s fo rm a ç ã o d o p o d e r e m fo rç a b ru ta .

A s s im , p o d e -s e in d a g a r p o r q u e o L e g is la tiv o M u n ic ip a l se d e ix a d o m in a r d e

25

Formulamos quatro hipóteses para responder a esse problema.

Uma que, a nosso ver, é o fator principal da postura política das Câmaras

Municipais, e três outras secundárias, que contribuem, complementarmente, para o

esclarecimento da questão.

5) Hipóteses explicativassrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

1.8 _Hipótese

- A aparente contradição lógica da

subordinação da Câm araxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAà Prefeitura,é na realidade, um a estratégia política de

adquirir parcelas do Poder ativo, representado pelo Executivo.

2.8

Hipótese - Culturalm ente, a população e a grande parte

dos próprios vereadores consideram o Legislativo com o auxiliar do Executivo

e, portanto, dispensado de suas funções constitucionais de legislar e

fiscalizar. A existência do Legislativo com o Poder só é garantida,

artificialm ente, pela im posição constitucional.

3.8

Hipótese - A fragilidade partidária, o sistem a eleitoral, a

atividade parlam entar encarada com o m eio de subsistência e em prego, por

parte dos vereadores,a insuficiência educacional dos vereadores junto com a

perm issão constitucional do exercício parlam entar e de ocupação sim ultânea

de cargos no quadro de funcionários da Prefeitura, agravam os em pecilhos

políticos e culturais que dão origem ao desvio funcional dos legislativos

26

4.TSRQPONMLKJIHGFEDCBAaMLKJIHGFEDCBAH ip ó te s e - D e fo rm a c irc u la r, o d e s v io d a s fu n ç õ e s d o

P o d e r L e g is la tiv o , a tu a n d o n a m a io ria d a s v e z e s c o m o ó rg ã o h o m o lo g a d o r d a s

d e c is õ e s d a a u to rid a d e e x e c u tiv a , e d a p e rc e p ç ã o e q u iv o c a d a d o s v e re a d o re s

d o p a p e l q u e lh e s c a b e , e n g e n d ra , c o m o c o n s e q ü ê n c ia , C â m a ra s M u n ic ip a is

q u e n ã o s ã o e q u ip a d a s a d m in is -tra tiv a m e n te p a ra fis c a liz a r e le g is la r

e fic ie n te m e n te , n e m os v e re a d o re s se d e d ic a m p rio rita ria m e n te às a tiv id a d e s

p ro p ria m e n te p a rla m e n ta re s , o q u e re s u lta n o re fo rç o d o m e s m o d e s v io .xwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

6 - M etodologiazyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

A verificação da validade da primeira hipótese foi buscada

através da análise dos dados relativos à produção do Poder Legislativo e das

respostas de questionários enviados a vereadores de todas as regiões do país.

Os requerimentos de informações (instrumento da ação

parlamentar regulamentados pelas Lei Orgânicas Municipais e pelos Regimentos

das Câmara) foram classificados em dois grupos: a) aqueles que confirmam a ação

do vereador como fiscalizador do Executivo, como, por exemplo, os voltados à

execução orçamentária; b) aqueles que configuram ação do vereador como tentativa

de ser "mini-prefeito", ou de "despachante de bairro", voltado às questões próprias

do Executivo: manutenção de vias, de redes de drenagens, instalação de redutores

de velocidade, etc.

A produção legal, em dois municípios selecionados, foi divida

em a) leis de autoria do Executivo; e b) leis de iniciativa dos vereadores, que por sua

27zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

Orgânica Municipal, leis complementares e leis ordinárias substantivas, e outro, de

leis ordinárias de denominação de nomes de ruas. Essa classificação permitiu,

primeiro, verificar se o Legislativo vale-se de sua prerrogativa de legislar e, segundo,

se a sua a produção legislativa de fato é expressão de pactos sociais ou mero

exercício de práticas voltadas ao clientelismo, como se caracteriza o excesso de leis

voltadas a "homenagens".

A um só tempo as funções fiscalizatória e produtora de políticas

públicas podem também ser avaliadas pelas informações coletadas sobre a

discussão e aprovação do Orçamento, que é a principal peça a ser analisada pelas

Câmaras, pois sintetiza os programas pretendidos pelo Executivo e permite verificar

eventuais desvios, como a superavaliação da receita esperada, o que possibilita o

descontrole dos gastos do Executivo.

Na fiscalização do Executivo, as Câmaras contam com a

colaboração dos Tribunais de Conta. Por isso, serão analisados os acórdãos

daqueles tribunais sobre as contas do Executivo e as manifestações do Legislativo

sobre elas, buscando-se um padrão de comportamento independente ou

subserviente.

Ainda quanto à atividade fiscalizadora da Câmara, buscar-se-á

eventuais recursos do Legislativo como um todo, representado por seu presidente,

após deliberação dos parlamentares, ao Ministério Público e ao Judiciário, em

eventuais tentativas de contenção ou controle do Executivo.

A segunda hipótese e quarta hipóteses, foram estudadas através

das respostas de questionários aplicados aos parlamentares de todas as regiões

do país, e através de pesquisas de opinião por amostras quantitativas, buscando

28

Já a terceira hipótese foi conferida a partir de dados do Tribunal

Superior Eleitoral, do IBGE (dados preliminares do censo 2000), dos arquivos da

Câmara Municipal de Taubaté e também com respostas dos questionários da

amostragem nacional.

Foram utilizados os seguintes instrumentais metodológicos:nmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

a) Sondagens de opinião pública

Realizamos pesquisas de opinião pública em três cidades do

Vale do Paraíba, São Paulo: Taubaté, cidade de 244 mil hab., Tremembé, 35 mil

hab., e São Bento do Sapucaí, 10.000 hab. A estratificação e o tratamento

estatístico das amostras estão no AnexoxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA11. A primeira cidade foi escolhida pelo fato

do autor exercer ali o mandato de vereador, podendo desfrutar do acesso a dados

mais aprofundados, e de ter familiaridade com a rotina dos trabalhos parlamentares.

Além do mais o município de Taubaté se enquadra no nosso limite populacional, de

cidades médias e pequenas. As duas outras cidades foram selecionadas, dentre as

de maior facilidade de acesso, como aquelas que melhor representavam a

distribuição nacional de municípios, com 80% deles com populações menores que

50.000 hab. e com percentual de urbanização de cerca de 50% nas cidades até

10.000 hab.

A técnica estatística adotada na pesquisa foi a de amostrar a

população das cidades por estratos de sexo e idade (vide Anexos I, 11 e 111). Dado o

custo de pesquisas semelhantes, optamos por entrevistar 150 pessoas em média,

29

intervalo de confiança'P de 95%, o que seria plenamente tolerável na nossa

pesquisa, desde que se espera principalmente detetar grandes tendências de

opinião. Dada uma amostra de tamanho N, dentro de um intervalo de confiança de

95%, tem-se um erro amostrai dado pela fórmula reduzida apresentada a seguir

(LEVIN, 1985. p. 139. ibid.):

Erro amostrai

-'_;::================--...;tamanho da amostra +/- 1,96 . (1-50)

Erro amostrai = +/- 98xwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

rn-Para a cidade de São Bento do Sapucaí, por exemplo, em que

foram entrevistas 140 pessoas, o erro máximo para o intervalo de confiança de 95%

é de aproximadamente 8,5%.

Foram entrevistadas exatamente 447 pessoas nas três cidades,

em pontos de fluxo populacional, escolhidos aleatoriamente.nmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

b) Sondagem postal nacional

Com o objetivo de se traçar um panorama das Câmaras Municipais de todo o

país, ainda que em nível introdutório, procedemos uma pesquisa através de

questionários remetidos por via postal, à 1.189 cidades, das quais recebemos 473

respostas, 311 das quais de presidentes de Câmaras e as restantes 162, de

vereadores.

30

Para que as respostas pudessem ser tratadas com critérios estatísticos,

visando a generalização das conclusões (Cf. LEVIN, J. 1985. p. 117-142), montamos

uma amostra aleatória dos 5.507 municípios constantes no censo 2.000 do IBGE.xwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAÉ

sabido que a homogeneidade do universo pesquisado aumenta a probabilidade de

respostas representativas a partir de dados amostrais. Para tanto, lançamos mão da

técnica dasrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAamostragem estratificada, que consiste em (1) subdividir a população alvo

em estratos com características próprias; (2) ponderar a amostra na mesma

proporção da freqüência destes estratos na população; e (3) sortear nos estratos os

municípios componentes da amostra.

Os critérios de estratificação utilizados foram o porte do município e a região

geográfica legal de sua localização, a saber: norte (estados da AM, AP, PA, RO, RR

e TO); nordeste (AL, PB, PE, PI, RN, CE, MA, BA e SE); centro-oeste (DF, GO, MS

e MT); sudeste (ES, MG, RJ e SP) e sul (SC, PR e RS).

A diferenciação do porte dos municípios é essencial no nosso trabalho, pelas

razões já expostas e a localização nas diferentes regiões geográficas parte da

necessidade de considerar as diferentes realidades sócio-econômicas e culturais de

um país com dimensões continentais, além de possibilitar, a análise comparativa

entre as regiões, mas uma vez buscando-se encontrar bases para a generalização

das conclusões.

Não há um consenso na literatura para a classificação do porte dos

municípios brasileiros. AVELAR e LIMA (2.000, p. 201), por exemplo, num trabalho

sobre a sobrevivência do poder tradicional no Brasil a partir do controle do poder

municipal, classificam os municípios em (a) micro município, com menos de 10.000

habitantes, médio, entre 20.000 e 99.999 hab., e grande, com 100 mil ou mais

31

habitantes. Já NEUBAUER (2000, p. 77), analisando parcerias entre Estado e

Municípios, em São Paulo, na área da educação, subdivide os municípios emsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAmuito

pequenos (até 10.000 hab.), pequenos (de 10 a 20 mil hab.), médios (de 20 a 50

mil),grandes (de 50 a 100 mil hab.) emuito grandes (mais de 100 mil hab.). Pode-se

inferir, portanto, que a classificação de porte dos municípios não tem um critério

único, e procura-se atender as necessidades de cada caso em particular.

Assim, tão-somente para fins de composição amostraI, utilizamos uma divisão

distinta da classificação adotada para a análise desenvolvida neste trabalho, qual

seja, considerar cidades pequenas e médias todas aquelas com população inferior

a um milhão de habitantes. Melhor esclarecendo: para efeito da presente análise

política excluímos as cidades que consideramos grandes (acima de um milhão de

habitantes) e as capitais dos estados; mas para efeito de amostragem usamos um

estrato numérico que se denominou cidades grandes, mas com populações sempre

inferiores a um milhão de habitantes e excluídas as capitais.

A partir dos dados populacionais do IBGE, determinamos a média e o desvio

padrão das populações municipais do Brasil, com os seguintes resultados:

TABELA 3

Média (M) _{30.787,1 hab.}

Desvio padrão (DP) 186.308,1 hab.

Média+ desvio padrão 217.095,2 hab.

Fonte: IBGE, resultados preliminares do censo 2.000. Elaboração própria.

Consideramos como pequenos os municípios com populações

32

padrão (DP) e médios, os municípios maiores que a média e menores que a soma

(M)+(DP). Desta forma, chegamos à seguinte classificação (TABELA 4),

arredondando-se matematicamente os valores encontrados:

TABELA 4

População do % da pop. Do Total dos % do total

Classificação _{municíp. dos muno}

município Brasil

por faixa do Brasil

Grande >= 217.000 hab. 40,2% 100 1,8%

Médio <217.000 hab. - _{31,4% 797 14,7%}

>31.000 hab.

Pequeno <= 31.000xwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAhab. 28,4% _{4.610 83,7%}

Totais _{100,0% 5.507 100%}

Fonte: IBGE - resultados preliminares do censo 2.000. Elaboração própria.

Após a classificação nestas faixas, projetamos encaminhar 1250

cartas, o que atendia a uma solução de compromisso entre custo e margem de

erro14. Ponderado este total pelo peso específico populacional de cada região e pela

distribuição em pequenas, médias e grandes cidades, como apresentado na Tabela

2 acima, chegou-se ao seguinte resultado (TABELA 5):

TABELAS

ESTRATIFICAÇÃO DA AMOSTRA NACIONAL PONDERADA

PELO NÚMERO DE MUNICípIOS1

DE CADA REGIÃO DO PAís

Regiões N.o de municípios (%) Amostra

NO 449 8,1% 101

NE 1791 32,2% 403

CO 462 8,3% 104

SE 1668 30,0% 375

SU 1189 21,4% 267

Total 5559 100,0% 1250

Fonte: TSE. Elaboração própria.

1Municípios em que foram realizadas eleições no último pleito de 2.000.

14 Para um retorno ideal de 30% das cartas, obter-se-ia uma amostra final de 375 unidades, que

33

A partir da estratificação populacional regional, demos o passo

seguinte: classificar, em cada região, as cidades em pequenas, médias e grandes.

Adotando a porcentagem média nacional dos municípios em cada faixa de porte

populacional, calculamos o correspondente número de cidades, por faixa, que

deveriam compor a amostra. As cidades, em cada faixa ou estrato da amostra final,

foram selecionadas por sorteio, para o qual utilizamos a função de números

aleatórios dosrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAsoftware Excel, da suíte Microsoft Office. Chegou-se assimxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAà

composição final da amostra, conforme a Tabela .

Devido ao fato da pesquisa ter sido realizada no início de um novo mandato

dos vereadores, obrigatoriamente foram pesquisadas apenas os vereadores

reeleitos, que eram, obviamente os únicos que poderiam informar suas atividades

parlamentares. Quanto aos presidentes das Câmaras Municipais, esta exigência de

ser reeleito não pode ser aplicada, pois alguns vereadores novatos certamente se

elegeram para o cargo. Todavia, tal circunstância não se constituiu num empecilho,

porque as perguntas dirigidas aos presidentes eram sobre a estrutura e

funcionamento das Câmaras, e poderiam ser colhidas junto ao corpo administrativo

da casa.

Na realidade, foram realizadas duas pesquisas simultâneas: para cada cidade

escolhida aleatoriamente foi enviado (1) aos presidentes das Câmaras Municipais

respectivas, um questionário com perguntas fechadas sobre as estruturas

operacionais e o funcionamento dessas e (2) aos vereadores reeleitos, perguntas

abertas e fechadas sobre a sua atuação junto à comunidade e sobre sua percepção

política do parlamento municipal. Os vereadores reeleitos, dentro das sub-amostras

regionais, foram escolhidos por amostragem sistemática, a técnica estatística que

34

ordenada da população total. Foram escolhidos os nomes do primeiro vereador a

figurar na lista de reeleitos de cada cidade amostrada, segundo os dados cruzados

do IBGE e do TSE. Portanto, as cidades amostradas também, foram apenas aquelas

que possuíam vereadores reeleitos.

TABELA 6

AMOSTRA ESTRATIFICADA POR REGIÃO E PORTE DOS MUNICiplOS

Porcentagem média Norte Nordeste Centro- Sudeste Sul Amostra

nacional _Oeste

Grandes 1,80% 2 7 2 7 5 23

Médias 14,50% 15 58 15 54 39 181

Pequenas 83,70% 85 337 87 314 224 1046

Total _{100,00% 101 403 104 375 267}

1250

Fonte: IBGE, resultados preliminares do censo 2.000. Elaboração própria.

Naturalmente que essas escolhas podem reduzir as possibilidades de

generalização dos resultados. Todavia, o universo de cidades com vereadores

reeleitos equivale a 95,0% (5.229 municípios num total de 5.507) dos municípios

brasileiros, o que limitou a amostra a 1.187 municípios. Os vereadores reeleitos

(22.075 em todo o Brasil), por outro lado, constituem um universo menor: eqüivalem

a 36,6% do total de vereadores eleitos nacionalmente (60.277) nas eleições de

2.000. Em favor da generalização, contudo, a nossa observação cotidiana das

Câmaras indica que o comportamento do vereador reeleito, para os fins de nossa

pesquisa, não se distingue daqueles que não foram bem sucedidos nas urnas. Mas

a ressalva deve ser feita.

Os questionários utilizados encontram-se no Apêndice I. Das

35zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

contatos telefônicos, tanto com presidentes e funcionários qualificados das Câmaras,

quanto com vereadores. Tratou-se de um pré-teste dos questionários. Ficou evidente

o acerto em se evitar as perguntas diretas, que levariam a atitudes defensivas e a

dificuldade de chegar a respostas mais próximas da realidade. Por exemplo, à

pergunta: "Os vereadores analisam os balancetes bimestrais de execução

orçamentária?", a resposta, quase invariavelmente, foi "sim", o que distancia-se

muito da nossa experiência junto aos vereadores de diversas cidades. Após mudar a

pergunta duas vezes, chegamos a uma fórmula, transcrita a seguir, que deu

resultados mais compatíveis com a experiência:srqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

Quanto aos balancetes bimestrais da Prefeitura oque acontece com mais freqüência?

1 ( )A Comissão de Finanças os analisa, e dá parecer

2 ( ) A Comissão de Finanças os analisa, dá parecer e discute oparecer com os demais vereadores

3 ( ) Um grupo de outros vereadores costuma analisá-los 4 ( ) ainda não há costume de análise dos balancetes

Ainda da amostra geral de 1187 municípios, foram selecionados,

com os mesmos critérios de estratificação por população e localização regional, mais

30 cidades, que foram também contatadas telefonicamente, perfazendo um total de

42 municípios e 84 ligações telefônicas bem sucedidas (42 para presidentes e 42

para vereadores reeleitos), e quase o mesmo número de ligações perdidas,

Dedicaram-se a essa tarefa três assistentes, durante 16 dias.

Se todos os municípios respondessem, teríamos um erro amostrai de:

Erro amostrai = +/- 98 == 2,9%

36xwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

o

aproximadamente, podem ser considerados corretos dentro da margem de +/- 2,9

%, com um intervalo de confiança de 95%.

A Tabela 7 a seguir apresenta os municípios que responderam ao

questionário para presidentes de Câmaras Municipais. Foram devolvidos 311

questionários ( equivalentes a 26,2% da amostra original de 1.187), até o dia 20 de

fevereiro deste ano de 2.001, cerca de um mês após o envio das cartas da amostra.

TABELA 7

DEVOLUÇÃO DOS QUESTIONÁRIOS ENVIADOS AOS PRESIDENTES DE CÂMARAS

MUNICIPAIS DE UMA AMOSTRA DE 1.187 CIDADES DO BRASIL

Regiões N.o de municípios (%) Respostas (%)

NO 449 8,1% 11 3,5%

NE 1791 32,2% 54 17,4%

CO 462 8,3% 25 8,0%

SE 1668 30,0% 175 56,3%

SU 1189 21,4% 46 14,8%

Total 5559 100,0% 311 100,0%

Fonte: IBGE, resultados preliminares do censo 2.000.

Já O total de vereadores que responderam aos questionários é

bem menor. No mesmo período, recebemos 162 cartas, que eqüivalem a

13,6% da amostra remetida. Uma explicação possível para esse resultado se

refere a própria precariedade do apoio administrativo que o vereador

individualmente dispõe nas Câmaras. Suas ações tem que ser executadas

37zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA

de auxiliares, por mais diminuta que seja a Câmara. A Tabela 8 mostra os

dados.

TABELA 8

DEVOLUÇÃO DOS QUESTIONÁRIOS ENVIADOS A VEREADORES

(AMOSTRA DE 1.187 CIDADES DO BRASIL)

Regiões N.o de municípios (%) . Respostas (%)

NO 449 8,1% 10 6,2%

NE 1.791 32,2% 36 22,2%

CO 462 8,3% 18 11,1%

SE 1.668 30,0% 73 45,1%

SU 1.189 21,4% 25 15,4%

Total _{5.559 100,0% 162 100,0%}

Fonte: IBGE, resultados preliminares do censo 2.000.

Como pode ser observado, a distribuição das respostas por

região, tanto de presidentes quanto de vereadores, difere da distribuição real dos

municípios. Muitos fatores podem ter concorrido para isso. Entre eles as diferenças

de distâncias, estruturas administrativas e recursos humanos de cada região.

Observa-se claramente que as regiões mais distantes ou de maior carência

econômica, Nordeste, Norte e Centro-Oeste, apresentaram os menores percentuais

de retorno, enquanto houve uma resposta maior do Sudeste.

A desproporcional idade regional das respostas foi corrigida para

se evitar um sobrepeso da Região Sudeste e uma sub-amostragem das demais,

especialmente do Norte e Nordeste. O procedimento adotado foi montar-se nova

amostra, agora definitiva, proporcionalmente à região que apresentou menor número