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30
FINANÇAS PÚBLICAS MUNICIPAIS:
Análise da Municipalização
do Ensino Fundamental no Estado de São Paulo
Banca Examinadora:
Prof. Orientador:
_
Prof.
_
FINANÇAS PÚBLICAS MUNICIPAIS:
Análise da Municipalização
do Ensino Fundamental no Estado de São Paulo
Banca Examinadora:
FUNDAÇÃO GETÚLIO VARGAS
ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO
DE EMPRESAS DE SÃO PAULO
ROSEL Y KIYOMI
TAKARA
FINANÇAS PÚBLICAS MUNICIPAIS:
Análise da Municipalização
do Ensino Fundamental no Estado de São Paulo
Dissertação apresentada ao Curso de
Pós-Graduação
da FGV IEAESP
como requisito para obtenção do
título de mestre em Administração
Pública e Governo
Área de Concentração: Planejamento
e Finanças Públicas
Orientador: Prof Leonardo F.C.Basso
SÃO PAULO
1999
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Fundação Getulõo Va<gas .' eacota de AdminislTaçao .~
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~ de Empresas de São Paulo(~»
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mSP_00013585-6
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T AKARA, Rosely Kiyomi. Finanças Públicas Municipais: análise da municipalização
do ensino fundamental no Estado de São Paulo. São Paulo: EAESPIFGV,
1999. 95p.
(Dissertação apresentada ao curso de Mestrado em Administração Pública e Governo
da EAESPIFGV, Área de Concentração: Planejamento e Finanças Públicas).
Resumo: Dentro das finanças da educação pública, trata especificamente
o
financiamento da municipalização
do ensino fundamental no Estado de São Paulo,
analisando os recursos vinculados para a educação pública no Brasil através da
Constituição Federal de 1988 e a lei 9424/96 que dispõe sobre o Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento
do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério.
Introdução
Capítulo 1: ContextoedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
íN D IC E
Página
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1
2
6
19
XWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
20
23
24
25
27
30
32
93
Capítulo 2: Marco Teórico e Analítico
Capítulo 3: Metodologia do Trabalho
Parâmetros
Os Cenários
Resultados
Cenário 1
Cenário 2
Cenário 3
Capítulo 4: Conclusões
A G R A D E C IM E N T O S
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Aos meus pais e meus irmãos, que sempre me ensinaram o valor da
vida, a necessidade de aprender em todas as situações e ainda assim ser
otimista.
Ao meu orientador, prof. Leonardo Basso, que sempre foi acessível
e compreendeu
meus problemas, sem
aumentar
minhas
neuroses
de
orientanda.
Aos meus amigos de faculdade e de mestrado, que sempre
acrescentaram
outros
pontos
de
vista
e
que
possibilitaram
a
minha
compreensão de que
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é
preciso conviver com as diferenças, com exceção às
diferenças sociais, que devem ser sempre combatidas.
As minhas sempre amigas Janete e Tania, que me ensinaram a
amar a viver e a ser feliz por mim mesma.
Ao Geraldo, que foi meu companheiro fiel para todas as horas e que
fez a gentileza de ler o texto inteiro, dando sugestões.
Aos meus alunos, que são a satisfação de minha vida profissional.
Um agradecimento especial cheio de saudades para o meu segundo
pai, prof. Moriz Blikstein, que me incentivou a tentar o mestrado, que sempre
abriu-me as portas e me ensinou a ensinar; e me ensinou principalmente a ter
esperanças no ser humano e a ter esperanças no Brasil.
A CAPES, que financiou e possibilitou meus estudos durante a fase
íN D IC E
D E T A B E L A S
E G R Á F IC O S
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Página
Tabela 1 - Classes do Ensino de 1
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0Grau por dependência administrativa
7
Tabela 2 - Número de crianças na faixa etária de 7 a 14 anos que não
17
freqüentam a escola
Tabela 3 - Lei 4320/1964, Função 8: Educação e Cultura
22
Tabela 4 - Simulação anterior ao Fundo - custo aluno/ano por ordem de
40
custo
Tabela 5 - Simulação dos valores redistribuídos para as prefeituras com
47
rede de ensino fundamental
Tabela 6 - Simulação dos valores após o Fundo de Manutenção e
55
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério
Tabela 7 - Simulação da variação dos recursos municipais para a
62
educação por ordem crescente de variação
Tabela 8 - Simulação dos valores redistribuídos para as prefeituras com
70
rede de ensino fundamental (somente com recursos
municipais)
Tabela 9 -
Simulação dos valores após o Fundo de manutenção e
77
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério (somente com recursos municipais)
Tabela 10 - Simulação da variação dos recursos municipais para a
84
educação por ordem decrescente de variação
Quadro 1 - Análise das despesas na função educação em relação às
37
despesas totais por função
Gráfico 1 - Proporção de gasto em Educação e Cultura em relação ao total
38
de gastos - média dos municípios do Estado de São Paulo
LISTA DE ABREVIATURAS
CIE - Centro de Informações Educacionais
FNDE - Fundação Nacional para o Desenvolvimento
da Educação
FPE - Fundo de Participação dos Estados
FPM - Fundo de Participação dos Municípios
IBGE - Instituto Brasileiro Geografia e Estatística
ICMS -Imposto
sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços
IGP-DI - índice Geral de Preços - Disponibilidade
Interna
IPI - Imposto sobre Produtos Industrializados
IPTU -Imposto
sobre Propriedade Territorial Urbana
IPVA -Imposto
sobre a Propriedade de Veículo Automotivo
ISS - Imposto sobre Serviços
MEC - Ministério da Educação e Cultura
SEADE - Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados
IN T R O D U Ç Ã O
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Por tomar os seres humanos mais capazes de adquirir e utilizar
informações, a educação aprofunda o conhecimento que eles
têm em si mesmose do mundo, enriquece-lhesa mente através
de uma maior variedade de experiências e os habilita a fazer
melhores opções como consumidores, produtores e cidadãos.
(BancoMundial,1991, p.63)
A educação é considerada essencial para o desenvolvimento
do
indivíduo e a sua capacitação para o trabalho e exercício da cidadania. Numa
economia globalizada, o potencial para a solução de problemas, a busca de
alternativas e a concepção de planejamento estratégico é cada vez mais
valorizado, em um conceito de empregabilidade.
Neste contexto, o poder público é cada vez mais cobrado no sentido de
possibilitar para todos os cidadãos o acesso
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à
educação fundamental, ou seja,
o ensino da 1
a.a 8
a.série. No Estado de São Paulo, o ensino fundamental tem
sido
prestado
predominantemente
pelo
governo
estadual,
mas
várias
alterações efetuadas na sociedade, na economia, nas leis e até mesmo na
Constituição; ocorrências principalmente da década de 80, responsabilizaram
os Municípios como os prestadores oficiais deste nível de ensino.
O presente estudo analisa o financiamento do ensino fundamental
público no Estado de São Paulo. A pergunta feita foi: os municípios paulistas
são capazes de arcar com os dispêndios decorrentes do ensino fundamental
público? Para esta análise, o trabalho está dividido em quatro capítulos:
O 1
°
capítulo traz a contextualização e apresentação do tema, bem
como a hipótese a ser estudada.
No 2° capítulo, são colocados os marcos teóricos e analíticos, que
embasam a discussão do financiamento da educação para o Estado de São
Paulo.
O 3° capítulo apresenta a metodologia utilizada para o estudo, bem
como a forma efetuada para a análise dos dados.
C A P íT U L O
1 :
C O N T E X T O
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A sociedade brasileira evidencia a importância da educação desde a
época do império, mas somente na década de 60 houve uma expansão
significativa da oferta deste serviço por parte do poder público com o intuito de
universalizar a educação.
No Estado de São Paulo, a oferta de vagas foi centralizada pelo
governo estadual, sob a coordenação do governo federal. Porém, na década
de 70 o governo federal deu o primeiro passo no sentido de descentralizar a
educação sinalizando o governo municipal como principal responsável pela
educação pré-escolar. Somente a partir de 1982 existiram condições políticas
e administrativas mais favoráveis para a sua devida implantação, em função da
troca do Executivo estadual, com novas propostas e um discurso de "resgate
da dívida social". Houve esforços significativos para a descentralização do
processo
decisório
como forma
de torná-lo
mais transparente
e,
por
conseqüência, mais democrático. Estimulava-se, assim, a participação da
população nas questões de seu interesse.
O cenário econômico dificultava o processo devido a diminuição da
atividade econômica decorrente da crise dos anos 80, desdobrando-se em
menor arrecadação de impostos e um aumento na demanda por bens e
serviços públicos, principalmente por educação e saúde. Isto porque, na
década de 80, o Brasil foi marcado por grandes acontecimentos, como a crise
econômica e financeira do Estado, o processo de redemocratização e a
promulgação da Constituição Federal em 1988.
A crise econômica e financeira do Estado brasileiro repercutiu na
política e na sociedade, aumentando os esforços para a implementação das
mudanças necessárias. Os aspectos da crise econômico-financeira do Estado
brasileiro afetou diretamente a oferta de bens e serviços públicos, sendo que
as áreas sociais foram as mais prejudicadas; até mesmo em razão dos debates
No Brasil, a economia sofreu com as distorções trazidas pelas altas
taxas de inflação, que dificultou a manutenção do padrão de intervenção do
Estado e deteriorou os serviços públicos de um modo geral. Fez-se necessário
mais do que nunca a racionalização da aplicação dos recursos e também a
coordenação de projetos e ações nas três esferas de governo.
A promulgação da Constituição Federal em 1988 alterou a relação
Estado - Sociedade, ampliando os direitos dos cidadãos e os deveres do
Estado, como a universalização do atendimento
zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
à
saúde e o objetivo de acabar
com o analfabetismo, além de diminuir a exclusão e evasão escolar.
No caso da educação, a vinculação dos gastos públicos está prevista
constitucionalmente, tentando garantir um montante de recursos um pouco
mais estável, ou que pelo menos não fosse diminuído em função dos planos
de cada governo. Apesar disso, a qualidade do sistema no Brasil continua em
níveis insatisfatórios, apresentando também evasão e exclusão educacional,
fazendo com que seja imprescindível a análise da composição dos gastos
públicos neste setor, para que seja possível um melhor controle da sociedade
sobre a gestão dos recursos públicos.
Segundo PERRIN citado em DRAIBE e HENRIQUE (1988), é preciso
"examinar as políticas sociais frente
à
crise e pressões sociais e políticas no
sentido de uma utilizacão mais humana. racional e democrática dos recursos,
assim como de uma satisfação equilibrada das necessidades".(grifo meu)
A burocratização como característica do Estado brasileiro apresenta
desdobramentos na provisão de bens e serviços públicos, principalmente no
que se refere ao montante de gastos e pouca eficiência e efetividade do
sistema. Além disso, o fenômeno da burocratização tende, no processo de
implementação
de
políticas
públicas,
a
deixar
esse
processo
menos
transparente - o que dificulta o
qponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
social accountabílity
(FARAH, 1994).
quozyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
da estrutura existente. O governo dispunha de recursos suficientes para a
criação dessas novas instituições e para a manutenção da estrutura existente,
mesmo que as ações fossem descoordenadas e difusas.
De fato, há um montante de recursos considerável para as despesas
decorrentes das áreas sociais, porém, como é colocado por DRAIBE e
HENRIQUE (1988) na citação abaixo, é o gerenciamento de recursos que é
necessário ser revisto.
"O problema
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é
menos o de uma crise financeira dos programas
sociais do govemo e sim o da necessidade de reorientá-Ios no
sentido de constituírem, de fato, em mecanismos efetivos de
solução dos problemas da pobreza e da desigualdade sociais
[...] a expansão do aparelho social do Estado, a burocratização
excessiva dos programas sociais e a centralização exagerada
dos
processos
decisórios
(constituem)
[...]
os
elementos
principais que inibem ou obstaculizam a democracia". (DRAIBE e
HENRIQUE, 1988.)
Neste contexto, existe a preocupação de melhor utilizar os recursos
referentes
à
educação, determinando as atribuições de cada esfera de
governo. As prefeituras ficam, preferencialmente, com a educação pré-escolar
e o ensino fundamental e o governo estadual com o segundo grau. Nos casos
em que as prefeituras que não conseguirem prestar o serviço de forma
adequada
(não entrando no mérito da qualidade de ensino e sim na
quantidade de vagas) o governo estadual entrará em ação, prestando o
serviço de forma suplementar.
"A
descentralização
no
Brasil
(é)
uma
questão
extremamente
complexa, que exige muita pesquisa empírica para avaliar como os
municípios estão desempenhando suas novas tarefas, e como estão
utilizando os recursos financeiros que lhe foram concedidos pela
Constituição de 1988".(MARTINS, 1995, p.33)
zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
a
presente estudo trabalhou
a hipótese de capacidade
de
financiamento da educação pública pelos governos locais diante do
processo
de
municipalização
do
ensino
fundamental.
a
trabalho
pretendeu esclarecer
se realmente os governos
locais
receberam
recursos sem a devida atribuição de prestação de serviços. No caso da
educação pública
é
interessante notar que há a vinculação de recursos,
facilitando a discussão de financiamento do setor.
C A P í T U L O 2 : M A R C O T E Ó R I C O E A N A l í T I C O
