/
ADMI~ISTRAÇl',O DA POL!TIC\ Il\DUSTRL\L
NO BRASIL* (Relatório Final)
Bianor Scclza Cavalcanti Jorge Vianna ilíontciro Jos6 Cezar Castanhar
-k Pesgtdsa fillanci,1Cb pelo l'ro~~r~lln:l de Estudos sobr~ Políti(~ lnJLls~-ri.:ll e de
Comercio Exterior - lPG\/l\I'ES Ui1ClrçO, 11" 8!1~)SC»).
..
•
SUMl\IU
o
Apresentação
...
" ... .. 1Pesumo ... -... .. 1
I - O CONCEITO IJE POL!TICA INDUSTRIAL . . . • . . . . • . . . • . . . 10
1.1. lnt.rodução ... e." . . . lU
1.2. O conteúdo tecnológico da "política Industrialõl
• • • • 11
1.2.1. Uma fonte inspiradora: o caso japon~s . . . l~
1.3. Os diferentes contextos de uma política industrial. 16
1.3.1. Uma classificação de politica industrial •... l~
1.4. política industrial como output da organização
go-vernamcn tal ..••...•...•..•.••... 21
11 - UMA METODOLOGIÂ PARA O ESTUDO DA POLíTICA INDUSTRIAL NO
BRAS I L •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 2 :)
11.1.
11. 2.
Introdução Revisão d8
,-.. ,-.. ,-.. ,-.. ,-.. ,-.. ,-.. ,-.. ,-.. ,-.. ,-.. ,-.. ,-.. • ,-.. ,-.. ,-.. ,-.. ,-.. ,-.. ,-.. ,-.. ,-.. ,-.. ,-.. ,-.. ,-.. ,-.. ,-.. ,-.. ,-.. ,-.. ,-.. ,-.. ,-.. ,-.. ,-.. ,-.. ,-.. ,-..,-.. .:::.. j
base teórica ... c . . . 23
11.3. Quadro de referência conceitual . • . . . 2u
11.4. Uma adaptação de metodologia ao estudo da
Adminis-tração da polItica Industrial no Brasil . . . ~0
11.4.1. A forma matricial co~o representação das intcrdcpe~
d~ncias das unidades de decisão da PI ....•... ~0
II.4.2.A definição de característiças operacionais das
re-lações interorganizacionais na PI ••..•...•... :)1
111 - A ~~TRIZ OU REDE DE INTERDEPENDENCIAS DE POLíTICA
INDUS-TRIAL ~O BRASII.~ ••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••• 34
I I I . 1. l' aro an 110 e (1 i m e n 5 Õ e 5 • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • :) .~
111.2. Formas de articulação .•...•...•.•...•...•. 37
III.3. A leitura da matriz .••....•.•..•..•••... ~ -to
lII.4. Um sumãrio dos resultados •.••...•... 44
111.5. A vis~o externa da PI . . . • . . . 59
IV - O PROCESSO DE FORlv]UL;\Çl\O DE pOLfr I CA INDUSTRIAL E O
PA-PEL DA rOLfTIC\ ORG:\\JIZACIONAL: AN;'\LISE E SUCI:STOES ... 05
I V • ] • I 11 t r o d II ç ã o .•....•••••• & • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • ( ) 5
IV.2. Um esboço do processo de formulação da FI ...•. 07
IV.3. Uma técnica de formulação ele FI . . . , .. 71
IV. 4. Um exemplo de apl icação de decomposição de uma P I .. I , )
,-..,
"
•
guração do Setor pGblico . . . • . . . • . . . • . . . 82
IV.S.2. Uma política orga~izacional da PI no contexto de
uma reformado Setor pGblico •..•...•..•.•.. 80
( '
'.)
•
QUADROS
I - Estratégias Típicas na Articulação da política Indus
trial com a política Tecnológica (A Classificação A~
bert)
...
11 - Decomposição Típica da política Indus~rial no Japão
111 - Diferentes Contextos da política Industrial ... .
IV - política Industrial: A Classificação Adams-Bollino .
V - Variiveis da Anilise Interorganizacional de política
VI - Conjunto de Organizações da política Industrial ....
.
VII - Indicadores de Articulação na Matriz de:Política In-dustrial (Classes, Definições, Legendas) . . . .
VIII- Instrumentos de Política Industrial (A Classificação Donges) . . . ' . . . .
IX - Exemplos para uma Decomposição de PI . . . . • . . .
FIGURAS
1 - A Matriz Interorganizacional da política Industrial
2 - Submatrizes da ~atriz de política Industrial-l
~ - Submatrizes da Matriz de política Industrial-2
4 Um Exemplo da Interação da Polític~ Industrial com
as políticas de Exportação e Tecnológica . . . .
S - Uma Decomposição da política Industrial ... .
,>
. j
•
BCB - Banco Central do Brasil
BEFIEX
BNDES
CACEX
CCNAI
CDE
CDI
CIP
CMN
CNE
CENAL.
CNAL
CNPE
CONIN
CONCEX
- Comissão para Concessão de Benefícios Fiscais a Programas Especiais de Exportação
- Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
-
Carteira de Comércio Exterior do Banco do Brasil- Comissão de Coordenação dos Núcleos de Articulação com a
Indústria
-
Conselho de Desenvolvimento Econômico-
Conselho de Desenvolvimento IndustrialConselho Interministerialde Preços
Conselho Monet~rio Nacional
-
Comissão Nacional de Energia- CQmissão Executiva Nacional do Álcool
-
Comissão Nacional do ÁlcoolConselho Nacional de política de Emprego
-
Conselho Nacional de Inform~tica-
Conselho Nacional de Comércio ExteriorCONSIDER - Conselho de I\ão-Ferrosos e de Siderurgia
CPA Comissão de política Aduaneira
FINEP - Financiadora de Estudos c Proj'ctos
INPI - Instituto Nacional de Propriedade Industrial
MIC Ministério da Indústria e Comércio
SEI - Secretaria Especial de Informática
,.
'-'•
•
APRESENTAÇ7\O
Atendendo.ao estabelecido nos Termos de Referência da pesquJ:.
sa "Administração da política Industrial no Brasil", a equipe
elabo-rou este Relat6rio Final cujo contefido
6
apresentado de formaresumi-da, a se gu i r. C * }
A primeira seçao discute o conceito de política industrial.
A inclusão deste t6pico se justifica em raz~o de se ter observado que,
na maioria dos estudos recentes sobre política industrial, uma
ques-tão levantada com freqUência refere-se
a
necessidade de se explicitare analisar o conceito de política industrial, preliminarmente a qual-quer esforço de an5lise dos instrumentos ou dos resultados da
pria política. Tal preocupação decorre do reconhecimento de que quer an5lise que se pretenda empreender acerc'a: dos instrumentos dos resultados de uma particular política industrial depende da cepção de política adotada.
~
pro- quai-e
con-Na seçao 11 ~ apresentada e discutida uma abordagem
metodo-l6gica para a anilise da administraç50 da política Industrial no
Bra-sil. A metodologia proposta defende a necessidade de urna reVlsao das
bases conceituais em que as pesquisas preponderantemente cconôliLl c~s
se assentam. Essa revisão compreenderia, fundamentalmente, a conside-ração da dimensão organizacional como parte integrante do processo de
formulação, implementação e avaliação de políticas públicas. Ou seja,
reconhece-se que as políticas pfiblicas não são C011cebidas ou adminis-tradas no vazio, mas sim num contexto de organizaç6es públicas e
prj-vadas, as quais tentarão, provavelmente, fazer prevalecer suas
per-cepçoes e interesses específicos. Para a presente pesquisa buscou-se
desenvolver uma alternativa metodol6gic~ inspirada nos
desenvolvimen-tos mais recentes da Teoria das Organizações, tais como a análise das relaç6es interorganizacionais .
Ns seçao 111 são apresentados os resultados ohtidos com a
aplicação da metodologia mencionada. Este~ r~sultados compreendem a
ide.ntificação das unidades de decisão nw.is relevantes 11.:1
aJministra-(*) Pesquisa elaborada sob contrato
rev
/EBAP /IPL\.•
•
çao da PI, uma descrição mais geral das formas de articulação observa das entre essas unidades, e a fonnulaçao de um certo número de
pr'opo-s1çoes acerca das caracteristicas e atributos da politica industrial
em
vigor.Na seçao IV tentou-se formalizar um quadro de refercl1cia que
deveria orielltar o processo de formulação de uma PIo Este quadro com
preende, basicamente, duas etapas que se complerrentam. Na primeira,
especifica-se certas condiç6es fundamentais, relevantes para a
opera-çio de uma PI (aqui denominadas Bases de Dados Estrat6gicos). Xa
se-gunda etapa busca-se definir as aç6es previstas pelo Governo para a
orientação da economia industrial, agrupando-as em diferentes níveis
de agregaçào (~ljss6es, Objetivos, políticas, Estratégias, ~Iet;}s,
Pro-gramas e Projetos). O conjunto dessas aç6es, bem como a sua coordena-ção, consistiria na PI propriamente dita.
Por último, nesta seç~o, procura-se, de forma sistcm5tica, aI
ternativas de política Organizacional (compreendendo o estudo de dife rentes arranjos e funç6cs para as unidades de decisão do Setor
Públi-co ligadas mais diretamente à economia industrial, em especial o CDI)
que poderiam compor uma proposta inovadora de política IndustriaJ .
r.,·,
I
•
ADMII\ISTRAÇÃO DA POLTTICA INDUSTRIAL DO BRASIL
Bianor Scelza Cavalcanti*
Jorge Vianna ~~nteiro**
Jos€ Cezar Castanhar***
E generalizado o reconhecimento de que a "política industrial" (PI),
nesse início da d€cada de 80 tem sido composta de modo bem menos
regular e transparente do que o foi em €pocas passadas. ; comum,
na realidade, encontrar-se em estudos sobre o terna, ou mesmo em ma
nifestaç5es de empres5rios, a menç~o i inexist~ncia de urna PI nes
te período. ~o âmbito desta pesquisa, todavia, uma política é con
cebida como o resultado da interação de mecanismos decis6rios que
vigoram no Setor pGblico. A partir dessa concepção constata-seque
ser~ sempre possivel caracterizar a exist~ncia de uma PI, que pod~
r~ ser mais ou menos transparente, comprometida com objetivos de
longo prazo ou com resultados imediatos, articulados com os das
demais politicas governamentais, ou simplesmente subordinados a
politica econômica global.
A PI em vigor no periodo analisado se compoe, basicamente, de dois
elementos: (a) estrat~gias de ação setorial, quase sempre localiz~
das nos grandes projetos governamentais e nos estimulas oficiais ~
exportação; (b) subprodutos das politicas de estabilização eeono
mica. A vinculação da política industrial
ã
política deestabili-zaçao fez com que os crit5rios de decisão quanto ao controle das
finanças pGblicas, do bal~nço de pagamentos e da inflação
sobrepu-jam fortemente aqueles que seriam tipicamente dominantes na condu
çao de urna PIo Descrito de outra maneira, apesar da PI ser ~~fato
o resultado da interação de múltiplas organizaç5es do Setor Públi
co, num contc::xto de preocupação com a estabilização econômica ela
tem sido tratada formalmente corno um conjunto de objetivos e ins
trumentos que não encontram contrapartida orgânica em sua base 1ns titucional.
* Da Escola Brasileira de Administraç50 PCiblica da fundação r..ctíLlio \'Jrgas.
** Da Pontifícia Universidade Católica do Rio de JJJlciro.
•
Assjm, o nonto crucial na caracterização de uma rI alternativa,
6
precisamente a mudança de contexto de tal política, ou seu reconhc cimento explitico, viabilizando-a mediante arranjos institucionais mais apropriados.
o
problema de politica industrial discutido e analisado nocontex-to deste trabalho Ioi, então, definido corno segue: dada uma clas
sificação racional dos elementos da PI correntemente proposta, co
mo devem se articular os mecanismos institucionais chave para a
sua reVlsao constante e implementação?
Para a anilise desse problema desenvolveu-se uma metodologia que
utiliza conceitos da Teoria das Organizações e da emergente Teoria
das Relações Interorganizacionais. Em ess~ncia, essa metodologia
se fundamenta no principio de que a PI não ~ formulada, e muito me
nos implementada, num espaço abstrato ou no contexto de Ullla única
organização. Ao contr~rio, os processos decis6rios a que nos refe
.rimos anteriormente dizem respeito a um conjunto de organizações e
a um complexo sistema de relações formai~ e informais que entre
elas se estabelece.
Dessa forma, na an~lise da PI empreendida neste estudo buscou-se:
a) identificar a natureza das relações interorganizacionais refe
rentes i ação das organizações públicas cuja atuação exerce aI
gum impacto sobre a economia industrial, mediante especificação e anilise dos atributos dessas relações;
b) avaliar o significado das relações interorganizacionais existen
tes para o conteúdo da PI no período analisado (1980-1985);
c) avaliar as possíveis exig6ncias que as propostas correntes de
PI - ordenadas conceitualmente segundo uma classificação rucio
nal (jllissões, Objeti\'os, políticas, Estratégias) - colocariam
sobre o mesmo conj un to de uni da de
s
(h~ dec is50 ,10 que di:: re s pei•
•
Para a análise dos pontos nomeados anteriormente, selecionou-se um conjunto de 26 unidades de decis50 do Governo Federal, grupadas em
21 "blocos" de UIüdades, m:lis o bloco d::J.s empresas esta tais fede
rais. A esse conjunto, organizado sob a forma matricial, chamou-se
"a organização da política industrial" e ao produto final dos pr~
cessos decisórios dessa organização, a ~olÍtica industrial.
---As unidades de decisão selécionadas para este estudo foram, confo~
me já mencionado, distribuídas segundo uma matriz de dimensão n x m
. - - '
(onde .~ ~ o nGmero de blocos de decisão definidos anteriormente e
m
~ igual a n + 1, incluindo-se ai uma coluna-vetor correspondenteao setor privado). Cabe ressaltar que a matriz ou rede de
interde-pend~ncias assim definida ~, fundamentalmente, um sistema de infor
mações. Ou seja, entre cada par de elementos (unidades de decisão) que compõem a matriz, flui um conjunto de mensagens de diferentes
conteGdos, intensidades e periodicidades. \a análise realizada ap~
nas um subconjunto dessas mensagens foi considerado relevante.
Com efeito, o que se torna relevante no uso dessa matriz na análi
~e de PI ~ a articulação entre as diferentes unidades de decisão
que resulte em algul!1 impacto percehido sobre o setor industrial da
economia. Visto por outro lado, a matriz € una decomposição do py~
cesso decisório da PIo
A articulaç50 entre cada par de unidades de decisão da matriz e
estabelecida segundo duas classes de indicadore.s: "indicadores de
pos iç50" e "indicadores de formação de .po 1 í t ica". Na pr ime i ra c 1 a ~
se (indicadores de--.E0s~si~) estão as vinculações mais
transparen-tes do ponto de vista organizacional. Tais indicadores s50
especi-.almente relevantes pela vinculação que possibilit~m entrever nos
processos decisórios das unidades envolvidas, sob formas e conteG
dos virtualmente intransparentes (v .. g. extensão em que inform::J.c.ão
t~cnica ~ compar ti lhad a pe 1 os ES~} icy-make y ~ de duas ou. lli:li s uni da
des). Na segunda c las s e (i ndicadore s _ de-.iormaçi1~~e _J29_~I.U_~~IJ c 5 tão
as vinculações ao nível de estratégias (ou instrumentos) de açao,
em seus diferentes níveis ele formalização e comando. Por exemplo,a
concessao de reCl~rso~ financeiros c a definição de um "pl:1TlO"
presentam um nível forl1l~.1l de decis50 maior do que ~l adoção de
re nor
mas de política; por outro 1o.do, a fix3f;50 de um parâmetro tributâ
rio (v.g. elevaç~o de tarifa aduaneira) assume um car5ter mandat6
rio que so indiretamente se exprime na adoção de normas de política.
As fo~tes de dados utiliZadas para a obtenção dessas informações e sua utilização na matriz mencionada foram, basicéllllente:
entrevis-tas com ~li~-ma_ke:rs; estudos e propostas mais recentes sobre a
politica econ6mica em geral e sobre a industrial em particular,das
ireas acad~mica, governamental e privada; documcnt6s governarncnta~
(planos se toriai s, re 1 a t6rios de a ti vidades e le g i5 lação).
r
impc!.tante destacar que na seleção e organização das informações cole
tadas a preocupação fundamental foi a de transportar para 3 m.:ltriz
apenas aquelas que representam fluxos reais (ou efetivos) de infor maçoes e não aquelas meramente formais ou previstas em
organogra-1 ' 1
-mas ou ~egls açao.
A anilise das inter-relações registradas na matriz, de acordo com a metodologia descrita anteriormente, permitiu identificar,de formo.
objetiva e sistemitica, importantes evid6ncias sobre a rI no pcrr~
do analisado. Essas evid~ncias foram organizadas sob a formo. de
proposições acerca do. natureza e característica dessa FI. :\5 prop.c:.
sições formuladas (num total de dezesseis) podem ter seu conteúdo
sintetizado nos aspectos mencionados a seguir.
a) Hi urna substancial concentração do processo decis6rio de po1Íti
ca industrial em unidades governamentais que tratam tipicamente
da política de estabilização, e no âmbito dessas unido.des,
°
processo decis6rio apresenta-se fortemente concentrado no. SEP~X
e MINIFAZ. Em conseqU~ncia, a administro.ção da polItico.
indus-trial se caracteriza, especialmente no que toca
a
fixação denormas e par~metros financeiros e de cr6dito, pelo envolvimento
de unidades governamentais cujo dominio
é
formalmente o da poli.tica de estabilização.
b), A participo.Ção do planejamento industrial no p1o.Jlcjamento da p~
litica de estabilizo.Çjo econômica tem sido limitada ao
-,
. ,
CDE, CMN, CIP e CONCEX. Em nível majs operacional, as unidades de PI somente contribuem de forma substancial na política de es
tabilização, na dimensão do comércio exterior; nesse caso, ap~
nas a CACEX tem um papel expressivo.
c) As principais unidades de decisão no financiamento à produção
industrial (exclusive exportação) têm sido o BNDES e o 13B, que
não têm subordinação ao organograma do MIC. Assim, essas duas
unidades de fomento industrial têm Sllas ações orientadas funda
mentalmente por objetivos do controle do Sistema Financeiro ofi cial, não obstante a participação do BB e do BNDES na formula-ção da estratégia industrial, no CDI.
d) A estratégia da política de exportações industriais é definida, em larga escala, fora do processo decisório da política
trial, com a vinculação das exportações industriais aos
indus esfor ços da estabilização econ6mica. Paralelamente, o financiamento is exportações é majoritariamente dependente de fontes de recur sos inseri tas no Orçamen to ;.Ione tário.
e) A interação da polftica tecnológica com a politica industrial
tem se processado de forma descontralizada e desigualmente dis
tribuida por setores e ramos industriais. Os mecanismos dessa
interação operam na aus6ncia de uma estratégia tecno16gica na
política industrial, o que limita sua abrang6ncia e os tornam
muito dependentes de ocorrências administrativas e burocr5ticas.
f) Não obstante a complexidade das relações interorganizacionais
na formulação da política industrial, o recurso i centralização
(do processo decisório) tem sido virtualmente o'Único mccanismo
de coordenação atuante no processo decisório governamental. Em
decorrênci~, a PI não apenas reflete uma redução do esforço de
coordenação, co~parativamente ao observado na rnctadcda d6cada
de 70, como também torna sem prop6sito a exist6ncia de diversas
unidades de decisão colegiada, em.sua função de definir uma es
tratégia industrial que \'iabilize a integração ela rI na polít~
formulação do uso dos instrumentos fiscais, promovida em 1979,
como da incorporação das prioridades da estabilizacio econ6mica • .>
às prioridades da
Pl.
Em conscqtiência observa-se ullla acentuadasegmentaç~o das ações de PI por diversas unidades de decisão de
diferentes níveis hier~rquicos, e sob a forma de estrat6gias lo
calizadas e não-convencionais. Nesse sentido, CACEX,
crA,
SEI,SEST e holdi.!!.&~ estatais são algumas dessas unidades de decisão
que teriam assumido e executado estrat~gias relevantes de uma
PI, bem como tarifas aduaneiras, programações de exportação, 1m
portação e de compras estatais, e reserva de mercado passaram a
ocupar posição i~portante na orientação e na trajet6ria da econo
mia industrial.
h) Um corol~rio do formato segmentado e menos convencional da PI e
a menor transpar6ncia da mesma e a ampliação de problemas poten-ciais de coordenação das diversas dImensões que são mobilizadas nas estrat€gias de politica que afetam a economia industrial.
As evid~ncias obtidas ao longo do trabalho serviram tamb~m para ori
entar a equipe da pesquisa sobre os dois tipos de propostas que fo
ram desenvolvidas como resultado final do trabalho. A primeira ref~
re-se a uma metodologia para a formulação de politica industrial; a segunda diz respeito às alternativas de politicas organizacionais para o Setor pGblico, que poderiam ser consideradas para o planeja-mento da economia industrial no Brasil.
A metodologia de formulação de politica industrial proposta neste
trabalho compreende duas dimensões. Numa delas são consideradas as
premissas, dados e requisitos acerca do contexto econômico e polít~
co, nacional e internacional que deve rio exercer influência na for
mulação da PIo Esses aspectos são organizados de forma sistem~tica
em Bases de Dados Estratégicos CBDEs). Exemplos dessas BI1Es 5:10:
Riscos c Oportunidades do Meio Externo (inclusive Comércio Extcri
or); Caracteristicas Vigentes 113 Economia Industrial;
Característi-cas Operacionais do Setor Público (configuração e inter-relações);
Pol:L~Lmix (conjunto de políticus que deverão coexistir num dado
e formas de articulaç50 e coordenação elltre as diferentes unidades de decisão do Setor r0blico relevantes para a economia industrial).
A outra dimensão da metodologia proposta compreende as hipCteses
macroeconômicas que serão expl ici tadas pelo ~i C:X_~llIakc~~~ encarre-·
gados da formulaç~o da PI e o detalhamento que dever5 assumir a re
ferida polItica, o que corresponde ~ definição tradicional de obj~
tivos e instrUlllCntos. Propõe -se, entretanto, que essa definição de objetivos e instrumentos seja fcita de forma mais sistelllJtica. e ar ticulada, mediante o uso de niveis diferenciados de agregação.tais
como: Missões (finalidade filtima da PI); Obietivos (resultadosnnls
-
---"'---concretos que ô PI dc:ve alcançar); polí.t:_ica_~ (conjllllto de ações
e2-pecíficas) e [stra~§glas e Li.:.!!has d~~~_ (escolha de instru~ncntos).
Tal metodologia traria como vantagem justamente a consideraç~o de
forma sistemática das complexas dimensões e restrições que coeX1S
tem na formulaç8o de UliW. PI, possibilitando um teste mais rigoroso
de sua consistência.
Uma das bases de dad05 r.1CJ1ciolladJ.s anteriormente refere-se :i
Polí-tica Organizacional da PI. Tal políPolí-tica diz respejto, justamente,
~ forma como dever50 operar e serem coordenados os processos
deci-s6rios atrav~s dos quais ser~ formuladg e implementada a PIo A pr~
posta final do estudo em pauta trata então de discutir alternativ.1s para essa polltica organizacional. A razao do destaque conferido a essa BDE situa-se, de um lado, na pr6pria natureza deste trabalho,
que visa a discutir a administração da política industrial. De ou
tro lado, tal atenção justifica-se em função das pr6prias constat~
ções da pesquisa, que apontam a desarticulação da estrutura organi zacional, na qual a PI tem sido formulada e implementada, COi1l0 uma das causas principais de sua baixri qualidade.
Examinam-se, assim, dtias altcrn~ltivas de polftica organi:acional
para a PIo A primeira Jelas considera que a atua] configuraçJo de
verá prevalecer ainda no curto e, possivelmente. no mêJio pra:co
(dois a três anos) . A quest8"o principal levantada neste caso diz
"
poem-se em boa parte as composições do CDI e do 011\ (tanto em te
mas de po] iticil como em tipos de E.?.licy-m0ker~). Dessa forma, é
pouco provável que as decisões do (DI venham a ser autônomas em re
lação ~s do CMN e, dada a predominincia dos objetivos de macroesta
bilização, o CDI não seria o LQ.Cl,lS apropriado para fazer
prevale-cer a politica industrial.
Desse modo, a tentativa de fazer prevalecer urna PI estabelecida
num contexto que supõe ser o CDI o único locus do planejamento in
dustrial apenas frustari~ sua execução, deixando pulverizada a
a-tenção com a economia industrial, ou seja, nenhuma inst5ncia CUl
daria verdadeiramente do planejamento estratégico industrial. Con
clui-se, assim, que insistir nesse esquema organiz&cional lou numa
sua variante), ser5 restringir a PI aos atTiQutos de baixa clualicl~
de a que se acostumou a observar nesse começo de d~cada, e dcix~r
predominar o poder discricion~rio da burocracia oficial.
Uma solução qUe se poderia aventar para essa questão e o reforço
(e mesmo expansão) do n í \.-el oper ac ional dQ CD I (i. e " ele seus atuais
"grupos seteriais"). Contudo, essa é uma "falsa" possibiliJadé,pois
nos remete ~ questão inicial - a quem caberia a tarefa do
planeja-men to da P I (por exemplo: a coe rdenação das dec i sõ cs de tai s sub-uni dades do CDI)?
Verifica-se, pois. que na atual configuração organizacional e de
autoridade de decisão do Setor Público, uma séria limitaç~o ~
for-malização e a plena operacionali~ação d~ urna PI decorre d~ forma
pela qual se atribuiria a autoridade central de decis50 dessa PIo
llioa possível solução para essa questão' é o terna da segunda alterna tiva de política organizacional proposta neste tra'balho, a o.ual ad mite um contexto de' reforma do Setor pGblico.
Nessa direção o CD1(ou seu equivale:lte, como uniel~dc centr~ll ela
'rI) passa ria a te r uma c onfig uração de i ns tância de rI ane j amcn to caracterizada por:
Ca) atenção a setcres de vRngml1'Ua de tecnologia (no presente e no
futuro que se antecipe como mais pYová\'C~l), difundindo in[ern~~~,
vada e, muito seletivamente consorciando-se a essa iniciativa privada, em um ou outro projeto;
(b) ser a unidade de scanning do meio externo industrial,
em termos de tecnologia, com~rcio exterior e de necessidades
de mudanças no perfil de produção em geral;
(c) o locus de coordenação dos grandes projetos industri3is leva
dos a efeito na economia brasileira, seja pelo pr6prio Setor
pfiblico (por exemplo, atrav~s de empresas estatais), seja pelo
Setor Privado;
(d) o locus de determinação das prioridades dos investimentos p~
blicos federais com impacto significatiyo da economia indus
trial;
(e) a instância inicial de aprovaçao de projetos de high-tech que
seriam passíveis de financiamento por unidades operacionais de
fomento federal como o B~DES ou o Banco do Brasil;
Cf) essa unidade central se interligaria, para 05 demais efeitos
da PI (por exemplo, operação de instrumentos de política econo
mica como tarifas, limites de financiamento, e controles eJ1l
geral), pela atuaçãoad~inistrativa de seu presidente, o Minis
tro do ~IIC.
Obviamente, essa ~ uma configuração nova e bastante diferente da
confuso, e talvez incoordenável e inadministrável conjunto ·de
unidades de decisâo que competem no di~-a-dia por um papel de lide
rança na orientação ou condução da economIa industrial. Por certo, tar.lbém deveriam ser redefinidos os domínios (e agendas) ele outras
unidades que nos acostumar.lOS a considerar como típicas ag~ncias g~
vernamentais de PI, quando, de fato, têm suas atuações result:lntes
de um processo decis6rio de má-conformaçGo: onde predonlina a 3tua
ção operac ional (e s tTa t êgias, pro gra!nas e orçamentos), i ndc pc
nden-temente de UJlla moldura de referencia, mais ampla, onde fiquem unI
ficadasmissões e objetivos da atuaC;:lo do Coverno na ecollomia indus
tri;:ll. Sem tal moldura, claramente explici t~1cla e sob um COllktnOO, a 1'1 ri de i~lda
ao empenho ou :e10 bUl"ccritico, e se aprcscntn por lun p~idrüo ilh~crtoe
ADMINISTRAÇAo DA rOL!TICA INDUSTRIAL DO BRASIL
I - O Conceito da política Industrial
1.1. Introduçâo
Um estãgio avançado das adaptações que as economias contemp~
raneas empreendem, em decorr~ncia da crise dos anos 70, se constitui
na consolidação de politicas pGblicas que vinham sendo estabelecidas
em arranjos ad hoc: nos projetos de investimento pGblico, na adüç~o
de incentivos fiscais e de crfdito a setords c programas, entre
ou-tros. A di scussão can tempor ânea 50 brc t'pol í tica iudus tr ial" é um exem
pIo dessa consolidação.
O início ela d~cada de 80 acentua a abertura das eCOn0!111a:~ ao
com~rcio internacional e, com eli, a preocupação com a competitlvida-·
de industrial - que se torna o objetivo central das políticas
ecou6-micas, tanto nos países mais desenvolvidos, quanto nos subdesenvolvi-dos.
Nos EUA, a competitividade da indGstria americana,
sobretu-do frente ao crescimento da presença japonesa no com~rcio
internacio-nal, ~ um tema recorrente nas propostas de política industrial (R.
Reich, 1982; C. Johnson, 1984 a, b; L. Thurow, .1984).
Implícitas nessa questão de competitividade estao a questão
tecno16gica lem que medida deve ocorrer a ~nfase nos segmentos "inten
sivos de conhecimento" ou de "aI ta tecnologia", tais como microeletrô
nica e química fina), e a .'lt!C s tão da forma de cooperação cu t re Se tor
pGblico e Setor Privado (ou seja, instituições coercitivas versus vo-luntãrias) na definição da política industrial.
Também no âmbito da Comunidudc Econômica Européia, a
defini.-çao de PI, como uma consolid~lção de aç~es governamentais capaz de SU~
t e n t a r o c r e s c i m c' n t o e c o 11 o In J. C o C p r o In ü \' c r li m "~ jus ta III e n t o p o s i t i vo "
, ;
a década atual (lV. ~Jichalski, 1982; L Jaffe, 1984).
E
importante notar que, ao lado ela formulação de propostasde ativaç~o e reestruturaç50 da economia industrial, esse debate se
detém no aspecto conceitual da "política industrial" (lI. Ucno, 1983;
C. Johnson, 1984 a, b): sua delimitação 110 conjunto de política ccono
mica; suas inter-relações com as demais variedades de polIticas, sobr~
tudo a de estabilização; seu conte~do em termos de objetivos e
estr2-tégias de açao.
Igualmente no Brasil, o início da década de 80
é
marcadopor in~meras tentativas de estabilização econ6mica e, no rastro
des-sas tentativas, j~ em 1983/84 assumem relev~ncia: (a) a estrat6gia de
manter as exportações como o mecanismo b~sico da sustentação, e
mes-mo da rea ti vação da economia.; (b) a "re tomad'aq
do c re·sc imen to, após
o acerto das contas externas, pela adoção de uma política industriaJ,
j~ a partir de 1985. (1) .
Em ambos os argumentos (a atividade econ6mica tendo por 1as-tr·o as exportações e a intenrenção deliberada na economia industrial)
sobressai a id6ia de que se deva tornar explicito o conceIto de uma
Pl. (2)
r.
2. O c o n t e li d o t e cn
o 1 Ó g i c o da"r
o 1 í t i c a Industrial"Segundo C. Johnson (1984a) a PI envolve duas dimensões funda mentais:
a) a política macro industrial que se constitui na adoçãcr de
incentivos governamentais i poupança privada, na difusão de
tecnolo-gia, na manutenção da competitividade, entre outros: Ou seja, a inter venção governamental se orienta pela. criação e manutenção de um
"cli-ma" favor~vel ao crescimento industrial;
(1) O que serIa empreendIdo a parti r do governo T21lCredo Xc,.res, conforme tf'lll:1rio
da COIlÜ ssão do Plano de J\ção C;O\"Crna,flen t a1 - COPr\G.
(2) Para tDTiil Vlsao sobre a rI no conjwlto dos países subdescIlvoh'idos, ver K.Dervis
b) a política industrial ou "balizamcnto industrial". Nessa
dimensão micro da PI predomina a atenç~o com a questão tecno16gica:
identificação de tecnologi~s que, num llorizonte de iempo mais amplo,
serão necessárias, bem como a promoção de seu desenvolvimcnto. Por ou tro lado, nesse "balizamento" antecipam-se os segmentos industriais que sofrerão declínio tecno16gico e se promove sua reestrutllração.
o
"balizamento industrial"é
essencialmente uma atenção setorial ã economia industrial, sob o crit~rio do desenvolvimento tecno16
gico. Ou dito em termos,mais sofisticados, "o'balizamento industrial
~ a antecipação din5mica da alocação eficiente de recursos, para o {u
turo". (C. Johnson, 1984 a, p. 76)
Vale lembrar que <:- noçao de "reorier:tação" que está
implíci-ta nesse conceito de PI decorre, por 'vezes, nio de uma atitude
pre-ventiva, mas do impacto não previsto (e de conseqU~ncias n~o antecip~
das) de uma crise. Aqui certamente se enquadra o que, desde a década
de 70, tem sido um 40s eixos centrais da Pl praticada no Brasil: a aI
teração de preços relativos na economia, como wn todo, de modo a
mu-(~ ,
dar a composição da "matriz energética,,\.J) - o que envolveu o apoio
seletivo do Governo
ã
pesquisa e descnvolvi~ento que, ~egundo C.Johnson (1984 a): ê uma' das idéias implíci tas no concei to de
"baliza-mento industrial".
A articulação "política industrialnj"política tecnológica"
se constitui num terna muito pol~mico, e tem se p~ocessado em
diver-sos pafses, segundo diferentes arranjos institucl0nais. Assim, por
exemplo, ~ mais explícita e institucionalizada nos países europeus;
mais voltada para o estabelecimento de précondiçôes (ou o "clima") de
empreendimentos inovadores, nos EUA; e menos transp~rentc e mais
Im-plícita em outras políticaspGblicas, no Japão. O Quadro I s u marla essa diferenciação em termos de, estratégias típicas nos casos
europeus (E), japon&~ (J) e americano LA), conforme a classificação
Aubert (J. Aubert, 1984).
(3) Como argumentação cm Delfim i\otto, "Mudança::; Estruturais na Economia no
Gover-no Figuciredo", palestra na fscola Suporiol' de Cucrr~-r:SG, junho llc El84.
'--Quadro I
Estrat6gias Tipicas na Articulação da politica Industrial com a
política Tecnológ}cél
CA Classificação Aubert)*
I - Pontos-Chave para o Esfors..o Nacional de Desenvolvimento Tecnolôgi . "co
1. Construção de "visões" de longo prazo: ciência e tecnologia
atender as necessidades sôcio-econ6micas de longo prazo (J)
para
2. Seleção e apoio de projetos nacionais de alta tecnologia Celetr6ni
ca, telecomullicações, automação da produção, biotecnologia, intel!
g~ncia artificial, química fina. ligas met~licas, clltre outros CE)
3. Execução de grandes programas governamentais (espaciais e
aramen-tos CA)
11 ~ Acum~lacão
..
e Transmissão de Conhecimentos1. Promoção da educação de massa e da pesquisa avançada (J)
2. Estímulo a sistemas educacionais e de pesquisas (redes regionais
de tecnologia, iniciativas conjuntas de empresas, entidades cielltÍ
ficas, e governo) (E)
3. Fortalecimento e integração do sistema de pésquisa CA)
111 - Melhoria do "clima" para Inovações •
1. Provisão de uma moldura de cooperação e competição industriais (J)
2. Apoio financeiro para a inovação industrial e a pequenas firmas (E)
3. Incentivos fiscais para P&D e capital de risco, e política
regula-tôria C"desregulação" e politica" antitruste) CA)
* Elaborado a partir de J. Aubert (1984).
1.2.1. Uma fonte inspiradora: o caso japon~s
A PI no Japão vem sendo generalizadamente considerada fonte de inspiração c padrão de sucesso para aPI dos anos 80
Adams e S. Ichimura, 1983;. P. Trezise, 1983; O.Frenkel, 1984;
como
(E.
T.
Pugel, 1984). Central a essa caracterização ~ a atuação do ~linist~
rio de Com&rcio Exterior e Industrial (MITI) japon~s. A articulação
MITIjsetor ou ramo industrial promovido se desenvolve fundamclltalmen
te em dois níveis:
a) alteraçôes da estrutura industrial e da posição de
compe-titividade no setor ou ramo em que opera a indústria promovida. Tal
pode ocorrer por meio de medidas de política que relaxem os
comporta-mentos de mercado previstos na legislação antitruste, ou por medidas
protecionistas. Esse é o estágio "macro" da PI;
b) a um nível micro define-se a cooperaçao entre o NITI e o
segmento industrial beneficiado. A operacionalização desse "plano de
promoção" segue uma estrat~gia que varia caso a caso, sendo essa
fle-xibilidade uma propriedade típica do caso japonês, de vez que dispen-sa a institucionalização de rnecànismos de subsfdios generali:ados.
Autores como
o.
Frenkel (1984) identificam o segmento defi-bras sintéticas como o centro de atenção da política industrial japo-nesa nos anos 40; a construção naval, rios anos 50, a indústria side-rúrgica, nos anos 60, e "o governo japonês identifica a indústria ae-ronáutica, como criticamente importante para o desenvolvimento de sua
economia nos anos 80 e 90" (O. Frenkel, 1983, p.4l7). O Quadro II
i-lustra, num exercício de decomposição, os elementos característicos de uma "política industrial" ao estilo japones.
De resto, cabe lembrar que a PI no Japão tem sido ambientada
num contexto em que o rápido crescimento econômico
é
o objetivoso-cial dominante (T. Pugel, 1984). ~ pro\rável, pois, que o "modelo jap~
nês" de PI deva seu desempenho a essa sutil dependência da ordenação
Quadro 11
Uma Decomposição Tipica da politica Industrial no Japão(*)
MISSAo
OBJETIVOS
POLITICA
ESTRAT~GIAS
- Direcionar a indústria japonesa para os setores
"inten-sivos de tecnologial i
, nos anos 80 e 90.
- Desenfatizar os segmentos ind~striais que apresentam
perda de competitividade (exemplos: construção naval
e siderurgia);
- aumentar a difusão tecnológica na economia, como um to-do;
- aumentar a produtividade do capital e da mao-de-obra.
- Atuação do MITI (Minist~rio do C6m&rcio Exterior e
Indústria) .
da
Processo de consultas sobre as perspectivas econ6micas do Japão, envolvendo o MITI e a comu"nidade empresarial,
com a conseqUente seleção de segmentos priorit5rios; o
MITI, demonstrando continuo interesse por tais segmen~
tos, deve despertar igual atenção no sistema financei-ro;
- .ocasionais financiamentos direitos concedidos pelo ;\lITI aos
segmen-tos priorit~rios, caracterizando adicionalmente o
com-prometimento do MITI com tais segmentos em sua dimensão de "pesquisa e desenvolvimento";
- "Pesquisa e Desenvolvimento" conduzida em programas
conjuntos (governo e organizações industriais) na gera-ção de protótipos (exemplos: um supercomputador, um
no-vo tipo de avião civil),. em que o financiamento direto
pelo MIlI pode chegar a"50% dos custos totais do
proje-to;
- concessao de empréstimos de iongo prazo, a juros
reduzi-dos ou nulos, diretamente ~s empresas, a serem amortiza
das. se e quando a produção comercial se tornar rent~vel;
- proteçio de mercado face i competição externa e compras governamentais preferenciais, no favorecimento de novos produtores domésticos;
- ~ecurso ao licenciamento e a j6int venture como atalho
i obtençio de tecnologia e i eventual facilitaçio do
mercado externo aos novos produtos japoneses;
- atenuaçao da legislaçio anti truste, de modo a favorecer a formaçio de um consórcio de empresas rivais, para co-ordenar a pesquisa e viabilizar uma adequada escala de produção;
- alterações organizacionais visando favorecer a coordena ção da política de promoçio do segmento patrocinado, tais cQmo: crlaçao no MITI de uma unidade responsivel pelo planejamento do desenvplvimento desse segmento; criaçio de conselhos consultivos para estabelecer obje-tivos para.esse segmento; e, em casos mais relevantes, . o próprio MITI' tem a propriedade do consórcio formado.
1.3. Os diferentes contextos de uma polItica Industrial
o
traçado de umapr
envolve a conciliação de"inconsistên-cias" que, não obstante, devem coexistir. O Quadro rIl, adaptado de
P:
Bartha (1984), ilustra esse cenário, no caso brasileiro.Da
combi-nação de suas dimensões - t~~nologia (ou intensidade do uso de
capi-tal) e escala de pro~_ção - pode-se definir quatro segmentos da econo
mia industrial brasileira, na década de 80.
O segmento A compoe-se de indústrias tecnologicamente defas~
das e com níveis de produtividade estagnados ou cadentes; todavia
é
um segmento importante pel~ seu contingente de mão-de-obra. O
contefi-do da PI nesse segmento
é
o de reduzir o custo do ajustamento para.tais indústrias e pa~a sua força de trabalho. O significado regional
e local desse segmento apenas contribui para aumentar esse custo.
1n-tervencionismo e protecionismo são valores tIpicos da PI nesse segme~
to.
Já o segmento B
é
um dos motores do crescimento industrial,onde as indústrias são induzidas basicamente pela competitividade do
mercado interno. Aqui, o conteúdo da PI
é
tipicamente regulat6rio. Umexemplo recente: o "estatuto da pequena e média empresa". (4)
Outro motor do crescimento industrial, o segmento
f
é
dominado pelo "planejamento industrial", onde o horizonte de decisão contem pIa o fim da década, ou mesmo além. O intervencionismo governamental
também é um valor da FI nesse segmento, promovendo a criação de
p6-los de crescimento, com as indústrias "de ponta" ou de "alta tecnolo-gia". A estratégia dos subsídios (crediticios e fiscais, estes em
me-nor escala) (5) é ampiamente
u~ilizada,
e a "inspiração japonesa" él~
tente nas ações de governo nesse segmento. Igualmente, trata-se do
..
segmento mais "politizado"
CP.
Bartha, 1984, p.81) da economiaindus-trial, como mostram os exemplos correntes da "informática" e "química fina".
(4) Esse segmento tem em uma de suas fronteiras a chomada "economia invisível".
No segmento D - principal motor do crescimento industrial na,
de outra forma generalizada, retraç50 econ6mica, da primeira metade
da década de 80 - predomina a "indústria de exportação". Como no
seg-mento B, o padrão dominante
é
o da competitividade, aqui ditada pelomercado internacional. As fronteiras da política industrial nesse se& mento, por vezes, confundem-se com a política cambial e a política doe balanço de pagaQentos.
Nessa ordem de consideraçõ~s, os segmentos ~ e
g,
no Quadro111, dão um sentido de política de orientação de mercado i PI, enqua~
to os segmentos A e C qualificam uma PI intervencionista.
Essa concepçao
6
relevante pois induz a uma partição no"meio externo" da PI - o que explicaria suas aparentes
inconsistên-clas, como notado no início desTe item. Por outro lado, em
decorrên-cia dessa partição na economia industrial, tanto na organização do
Setor Público quanto no planejamento da PI prevalece uma complexa
di-visão de tarefas entre suas unidades de decisão. (6)
(6)
B
precisamente a partir dessa constatação que a metod~logia in!e~organi:acional - como utilizaJa na pesquisa sobre a "Administraçao ela Polltlca
Indus-trial" - encontra sua maior justificativa.
.
;Quadro 111: Diferentes Contextosda politica Industrial
A
INDÚSTRIAS TRADICIONAIS
Defasagem tecnológica e baixa produtividade
Grande empresa
D
INDOSTRIAS DE EXPORTAÇÃO
Fator de Ciescimento
Intervenção governamental
~reservação da força de
trabalho
Competitividad~ no mercado externo
(Produtos Alimentares,
Indús-tria T~xtil, Construção Civil)
Absorção de Mão-de-obra
B
INDOSTRIAS TRADICIONAIS E NOVAS INDOSTRIAS
Fator de Crescimento
Regulação de mercado
Competitividade no mercado interno
(Vestuário, Calçados)
Incentivos Cambiais
(Siderurgia~:Indústria B6lica)
Absorção de Capital
C
INDOSTRIAS "DE PONTA"
Fator de Crescimento
Intervenção governamental
Subsídios
(Química, Informá~ica)
Pequena emp~esa
1.3.1. Urna classificação de política Industrial
Um recursQ didático sempre disponível na análise de
políti-cas
é
o recurso taxionômico. No caso de política industrial, oexem-plo mais recente nesse sentido
é
a classificação Adams-Bol1ino,. cornosumariado no Quadro IV. De modo geral, essa classificação amplia di-versos.outros esforços semelhantes, lembrando: a) o escopo ou
abran-g~ncia diferenciada com que se pode identificar (e analisar) a PI (b!
sicamente os atributos I e lI, no Quadro IVY;
b) a dimensao ~emporal dessa política, o que, eve~tualmente, pode.caQ
tar o conteúdo de estabilização nela implícito; c) os interesses ou
objetivos que a orientam e os instrumentos utilizados nessa
orienta-ção. Corno lembra H. Ueno (1983, p,34), "d'iferentemente das tradicio'"7
nais políticas fiscal e monetária, a po.l ítica. ~ndustrial não .
demons-tração urna relação explícita entre seus objetivos e os meios de
atin-gi~los. Sua concepção, conteúdo e formas diferem, refletindo o
está-gio desenvolvimento econÔmico, suas circunstâncias naturais e históri cas, as condições internacionais, e sua ·si tuação p.olítica e econômica,
re~ultando em consideráveis diferenças de país para país, e de época
para época"; d) a sua ambientação institucional, que tanto pode se li mitar aos "órgãos de governo" como pode envolver grupos·de interesses
º-uadro IV
política Industrial: A ·Classificaç8:o Adal'ls-Bollino*
CLASSES DE ATRIBUTOS
l. Abrangência
1. política Industrial em
geral
2. política Industrial não seletiva ou gener+ca
(política industrial ho
rizontal)
3. política Industrial de
Atividades
4. política Industrial
Re-gional
5. política Industrial
Se-torial
6. política Industrial
Es-pecífica de Ramo
7. política Industrial
Es-pecífica de Projeto ou
de Firma
11. Tempo
1. Transit6rio (ou tempori rio)
2. Semi-permanente
3. Longo prazo (ou perma-nente)
DEFINIÇÃO
Disponível a todos
OS seto~es
indus-triais
Não específica a
~m setor mas
sele-tiva a
determina-das dimensões .ou
atividades
indus-triais
111. Hierarguia de Ações Governamentais
1. t-Icdida Aç~io mais
elemen-tar de política industrial
(*) Elaborado a partir de F. Adams e C. Bollina (1983).
EXEMPLO
Estímulo ao aumen
to de Produtivid~
de
Incentivos i
Tec-nologia
Desenvolviment.o do Nordeste
Política SiderGr-gica
Desenvolvimento da Nicroeletr6ni-ca
2. Programa
3. Estratégia Industrial
IV.
Interesses Econ6micos .(ou Objetivos de Poli ca)
1. ·Melhoria de Caracterís ticas de J-,Iercado
2. Estímulo a Inovações.
3. Adaptação Estrutural
4. Re~~struturação das
Relações Econ6micas Internacionais
v.
Instrumentos1. Indicativos
2. Medidas Específicas
VI.
Centro de Decisãolou Origem)
1. 6rgãos Oficiais
2. Empresas Públicas
.
3. Setor Privado em
Acordo com Autori-dades Governamentais 4. Organismos
Interna-cionais
Conjunto de medi-das
Conjunto de inter-venções coordenadas
Adaptação da produ ção, mão-de-obra,-e do capital às aI terações do "meio-externo"
política de cria-çao e. reorienta-ç~o. ~e comércio
Planos Nationais e acordos voluntários entre Setor Públi-co e Setor Privado Fiscais
Financeiras
Promoção de compe
titividade
-Prevenção de mono pólios e da con--centração
Promoção de.pes-quisa e desenvol-vimento
Promoção de expor
tações
-,-1.4. política Industrial como output da organização governamental
Em termos. analíticos, pode-se considerar a PI como o re~ulta
do da interação de mecanismos decis6rios do Seior pGhlico. Para tanto,
deve-se especificar a "organização relevante", ou seja, o conjunto de unidades de decisão que, por sua atuação, influenciam alguma dimensão
da economia industrial. (7)
. Se {oi, o~, "" o~} representa um conjunto de unidades
decisão dessa organização governamental, então
{ " 01' O , } PI
2 , " ' ,
°n
~de
(1)
o
conjunto .{oi, o~, " ' , -o~} fi~a perfeitamente identificadopor seus níveis (hier~rquicos) de decisão,
bem
como pela distribuiçãodas o! por esses níveis.
1
A relação (1), acima, permite estabelecer uma importante co~
jectura analítica que e o fundamento das seções seguintes deste rela-tqrio.
Con;ectura
.
As c'arac terí s ti cas operacionai s {cI ' c 2' .... , c r } que
vigo-ram na organização governamental {oI', o~, " ' , o'} induzeM um
conjun-t.. n
to de tributos de qualidade {aI' a2, ... , as} da PIo Ou seja,
{c I ' C 2" • • , cr} ~ {aI' a 2 , -
.
..
, ' a }s (2)
Por característica operacional ,entende-se os IllCcanismos deci
s6rios qhe ~igoram no Setor pGblico. O grau de centralização da
auto-ridade de decisão, a extensão em que se .superpõem Jominios ou agendas
de diferentes tinidades, a presença (ou aus6ncia) de ativiJade de coo~
denação, e o próprio nGmero e disposição das unidades no· Setor
pGbli-(7) Observe-se que, em decorrênd a, n:io h5 trr.la' fonn.1 unlca de espccifiGlr tal org.1~
nização relevante e, assim, a própd a PI. Para uma discussão desse pressuposto I
co sao exemplos de caracteristicas {c
i }. Quanto aos atributos de qu~
lidade da PI, eles s~o representados pelas diversas dimensões segundo
as quais se pode mensurar o "sucesso" de uma PI: entre outros, a
ex-tensão em que uma estrat~gia permanece em vigor (ou o seu turnover
numa PI), o grau de representatividade e de transpar~ncia que reflete
dos objetivos e das estratégias da PI, a durabilidade (ou transitorie dade) dos "ganhos" que a PI permite obter, os custos do ajustamento da PI (por exempln, em termos de maior ou menor absorção de mão-de-o-bra) .
Assim, por exemplo, pode-se relacionar um atributo a. ("fre-J
qUência dos reajustes numa estratégia de PI") a pelo menos duas carac terfsticas operacionais do processo decis6rio dessa PI: c
I -
"concen-tração do processo decisório da PI em uma ou duas unidades de decisão"
e C
z -
"deficiência no fluxo de informações que instrui a formulaçãodessa PI".
Com efeito essa circunstância em que
(3)
é tanto mais prov~vel quanto malor a turbulência no meio externo
des-sa PI, e tipicamente compõe a patologia da formulaç~o de politicas.
em regime de crise econômica.
Por outro lado, a relação (2), acima, permite encaminhar uma
consideração de natureza normativa e que é fundamental no desig~ de
polfticas. Ou seja, dado um rol de atributos {a.}, qual a
configura-J
ç~o mais "apropriada" para a organização e os processos de Governo?
Isto é,
{ã.}. J J::;, I 2 • • • • , S ... , r (4)
11 - Uma Metodologia para o Estudo da política Industrial no Brasil
11.1. Introdução
Esta seção do relat6rio tem por objetivo estabelecer o qua-dro de referência analítico da pesquisa Administração da política In
dustrial no Brasil.~esse sentido, ela:
(1) aponta a necessidade de revisão das bases intelectuais em que as
pesquisas preponderantemente econômicas se assentam, visando a
compreensão da dinâmica da política industrial;
(2) traça a origem e espec~fica a natureza da via te6rica promissora
para a ampliação daquela base intelectual: a Teoria das Organiza-çoes e das Relações Interorganizacionais;
(3) especifica pressupostos e hip6teses de trabalho referentes i abor
dagem de análise interorganizacional a ser adotada; e
(4) apresenta as variáveis que compõem os quadros de referência con-ceitual para análise das organizações e das relações interorgani-zacionais relevantes para a formulação e implementação da políti-ca industrial.
II.2. Revisão' da base te6rica
A análise do conteGdo da pol{tica industrial e sua avaliação
~ luz da ação dos fatores econômicos influentes nos padrões de
aloca-ção de recursos, principalmente aqueles referentes ao mercado, já se
constitui em tradição consolidada no Brasil. Sem dGvida alguma, tais
estudos muito contribuíram para orientar a formulação da política
pG-~
blica nas diversas fases do desenvolvimento industrial que o palS
a-travessou. ~rais do que ~ simples adaptação reativa aos ditames da rea
lidade econômica existente, muitos desses estudos inspiraram o poder
pGblico ~ ação proativa no sentido da criação, sustentação e desenvol
-vimento de novos mercados e suas respectivas estruturas produtivas p~
blicas, mist~s e privadas. Se, por um lado, o trabalho de pesquisa e
reflexão sistemática sobre a realidade econômica brasileira muito con
tribuiu para alimentar as decisões que levaram o pais a assumir a
-r·
. Analisando as mudanças dos parâmetros dentro dos quais se
apresentam os problemas de desenvolvimento na década de 1980, Werner
Baer, por exemplo,· alerta para a necessidade de estudos de caso do
comportamento das empresas estatais e multinacionais numa nova agenda de pesquisas. Segundo Baer:
" Análises do seu crescimento, padrões de compor
tamento no que diz respeito ã tecnologia, fixação
de preços, emprego, estratégias de investimento, ·etc. Seriam essenciais. A característica-chave
des-ses estudos seria a descoberta de onde residem os poderes decisórios e em que bases se verifica a
to-mada de decisões. A ~nfase estaria ~m compreender
quais são os fatores que influenciam os agentes de-cisores dessas empresas, ao invés de apenas se foca
lizar como essas empresas devem se comportar (em
função de alguns tipos de crité~ios de efici~ncia).
Uma vez conhecido o como essas'instituições se com-portam, será fácil desenvolver planos: e políticas de ação, que deveriam se basear não apenas no conhe
cimento dos mercados, mas também no como os
non-=-market factors influenciam a alocaç~e
recur-sos" • (8)
Coube a Herbert Simon(9) revolucionar a teoria econ6mica
da firma ao sustentar o argumento de que as empresas não tomam
deci-sões maximizantes, mas sim satisfatórias. Tal fato remete o analista
diretamente ã questão; que fatores outros, que não os de mercado, as-
.
sociados ã lógica maximizante, influenciam também as decisões empres~
riais? Essa pergunta, certamente, só poderá encontrar respostas num
quadro referencial teórico mais amplo que aquele fornecido pela
teo-ria econômica. Sensíveis
ã
central idade da questãô, tanto algunseco-nomistas e estudiosos de posicionamento mais ã esquerda do espectro
ideológico, a exemplo de J.
K.
Ga1braith, (10) como alguns outros, maisã
direita, a exemplo da corrente da Public Choice (11) buscaram apoioteórico e contribuíram significativamente para o corpo de conhecimen-to da Teoria das Organizações.
(8) Ver W.Baer, (s/data), mimeo.
(9) Ver H. Simon (1955, 1957, 1958). Ver também o importante trabalho de seus
co-laboradores, R. Cyert e J. r.larch (1963).'
(10) Ver, por exerap10, J.K. Galbraith (1969,1973), bemcomoJ. Q'Conor (1973).
(11) Inserem-se no grupo da Public. Choice eco~omistas e cientistas políticos.
Ver, por exemplo, C. Tullock (1965); A. Downs(1967); J. Buchanan, (1979);
J. Buchan3n (1971 e 1973); J. \". lIiskanen (1981) .
\
I
!
J
Pa~alelamente, as últimas décadas têm assitido, no campo da
ci~ncia politica, os estudiosos !eformularem suas concepções
origi-nais referentes às decisões de politica pública. Constitui caracterís tica fundamental dessa reformulação a relevância assumida pelo
apara-to burocrático do Estado, face às instituições legislativas, como lo
cus preponderante do processo de formulação das políticas públicas~
Também foram significativas as revisões que diziam respeito à
imple-mentação dessas politicas. Se antes tomavam-se como certos e neutros
os processos de implementação das políticas formuladas, hoje os cien tistas políticos, "ao se voltarem para a burocracia, descobrem que naquela arena que se verifica um verdadeiro processo de reformulação e modificação daquelas políticas.
-e
Nesse sentido, sugerimos aqui que sejam ampliadas as bases
intelectuais dos estudos voltados para a compreensão da política in-dustrial brasileira. Esta ampliação de bases intelectuais, que orien-tará esta pesquisa, buscando na teoria das organizações importantes subsídios conceituais e metodo16gicos, já dispõe de sementes estabele
cidas no Brasil, no que diz respeito ao estudo da política
indus-trial.(12) Wilson Suzigan (1978), por exemplo, faz incursões revelado
ras no campo da análise organizacional em seu estudo do aparato instl tucional da P?lítica industrial no Brasil, principalmente ao deter-se na análise do Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI). Jorge Vian
na Monteiro e Luiz Roberto A. Cunha (1978) saltando para o nível de
análise das relações interorganizacionais, pri~ilegiando os temas con
trole e coordenação, e utilizando um instrumento mais formalizado que o de Suzigan, também se valeram do enfoque organizacional para escla
recer importantes aspectos da formulação da política industrial no
Brasil.
Não obstante o reconhecimento generalizado do papel estraté-gico do aparato burocrático do Estado na vida brasileira, muito pouco
se tem feito para analisar sistematicamente o impacto dos processos
(12) Consti tuem tradição j á sedimentada no Brasil os cstudos cmb,:sados na Tcoria
das Organizações, ou mesmo contribuintes para o desenvolv~mento de s~us
con-ceitos e fonnulações te6ricas. Constitui fato recente, porcm, o
relaClonamen-to dessa área de conhecimenrelaClonamen-to com a fonnulação e implcmentaç:io de políticas
•
•
organizacionais e interorganizacionais na modelagem e instrumentaliza
ção de políticas públicas. ~ precisamente esta lacuna que a pesquisa
pretende preencher.
11. 3. Quadro de referênc ia conceitual
Nio e sufic~~nte apont~r a Teoria das Organizações como
fon-te original da abordagem desta pesquisa. Isto porque a Teoria das
Or-ganizações ~ um campo que compreende pelo menos três grandes linhas
de desenvolvimento, cada uma das' quais inspiràndo-se numa variedade de tradições intelectuais. (13) A.primeira dessas linhas, fundamental-mente orientada para o estudo das organizações no plano formal, inspl ra-se na escola clássica de administração e na teoria administrativa.
Caracteriza-se esta linha sobretudo pela perspectiva normativa, no
sentido de gerar conhecimento capaz de orientar os esforços gerenciais de administradores públicos e privados.
A segunda linha de desenvolvimento, de cunho psicológico, ~
e
orientada para o estudo do comportamento dos indivíduos nas
organiza-ções, e repousa substancialmente em trabalhos originados pelo movi~e~
to de relações humanas. Finalmente, a terceira linha de desenvolvime~
to encontra suas bases na obra de Max Weber, e sua natureza sociológl ca lhe atribui perspectiva substancialmente descritiva.
De uma maneira nao ortodoxa, ~ nesta última tradição que fu~
damenta-se esta pesquisa. ~Iuito mais do que a eficiência das organiz~
ções objeto de estudo, ou suas capacidades de integrarem propósitos
organizacionais com objetivos individuais, a pesquisa visa compree~
der a dinimica dos processos decisórios, dos conflitos, das estrat~
gias de sobrevivência e exercicio do poder, atentando para O
impac-to deste comportamenimpac-to organizacional sobre o conteúdo e instrumenta-lização da pOlítica industrial. Embora se trate de uma pesquisa
apli-cada, sem comp~omissos com o desenvolvimento de teoria, ela se
inse-re numa.proposta de trabalho que vem ganhando corpo nos últimos dez
anos. Como
